劉生軍

摘要：火災(zāi)事故延伸調(diào)查的意義在于查明原因，理清火災(zāi)發(fā)生、擴(kuò)大、致災(zāi)的深層次因素，追究相關(guān)單位、人員責(zé)任，并以此來(lái)分析消防工作的漏洞及薄弱環(huán)節(jié)，指導(dǎo)安全隱患的排查整治，推動(dòng)消防安全主體責(zé)任落實(shí)。文章結(jié)合筆者工作經(jīng)歷，就火災(zāi)事故延伸調(diào)查的范圍、開展程序以及政府行業(yè)部門落實(shí)消防安全責(zé)任提出個(gè)人見解。

關(guān)鍵詞：火災(zāi)事故;延伸調(diào)查;消防安全責(zé)任

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，火災(zāi)已成為最經(jīng)常、最普遍的威脅經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人民生命財(cái)產(chǎn)安全的一種災(zāi)害?？v觀近幾年的火災(zāi)事故，無(wú)論國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，重特大火災(zāi)時(shí)有發(fā)生，造成了嚴(yán)重的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，影響社會(huì)安全穩(wěn)定。及時(shí)、準(zhǔn)確地查明火災(zāi)原因并依法對(duì)事故作出處理，已成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

火災(zāi)延伸調(diào)查，不僅要查明火災(zāi)發(fā)生的客觀因素，還要查清人為因素在火災(zāi)的發(fā)生和發(fā)展過(guò)程中所起的作用，包括人的思想、技術(shù)、組織、制度、行為等方面因素對(duì)火災(zāi)的影響，以及上述因素的相互關(guān)系。根據(jù)以上情況和相互關(guān)系分析認(rèn)定火災(zāi)責(zé)任，并對(duì)火災(zāi)責(zé)任人所負(fù)的責(zé)任分別進(jìn)行處理。概括來(lái)說(shuō)就是“一案三查”：查原因、查教訓(xùn)、查責(zé)任。

一、火災(zāi)事故延伸調(diào)查的范圍

是否開展火災(zāi)事故延伸調(diào)查，要根據(jù)實(shí)際情況來(lái)定。一般造成人員死亡和重大社會(huì)影響的火災(zāi)，應(yīng)當(dāng)組織開展。上級(jí)消防救援機(jī)構(gòu)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)開展延伸調(diào)查的火災(zāi)事故，下級(jí)消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)開展延伸調(diào)查，并視情邀請(qǐng)派員指導(dǎo)開展。

二、延伸調(diào)查組織實(shí)施

各級(jí)消防救援機(jī)構(gòu)的行政負(fù)責(zé)人是火災(zāi)延伸調(diào)查的第一責(zé)任人，在火災(zāi)發(fā)生后，應(yīng)成立領(lǐng)導(dǎo)小組，明確調(diào)查要求，劃分工作任務(wù)，視情組織火災(zāi)調(diào)查、監(jiān)督管理、滅火救援、法制、消防通信裝備和紀(jì)委等工作人員參加，按照預(yù)先制定的預(yù)案，啟動(dòng)延伸調(diào)查。調(diào)查過(guò)程中可以邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、高校、科研等參與調(diào)查。結(jié)合火災(zāi)事故調(diào)查管轄權(quán)和實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，主要有以下三種情形：

（一）一般管轄

根據(jù)《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第6條規(guī)定，火災(zāi)事故調(diào)查的管轄主要是按照火災(zāi)事故的級(jí)別進(jìn)行劃分。目前我國(guó)按照一次火災(zāi)所造成的傷亡數(shù)量、受災(zāi)戶數(shù)劃分為三個(gè)級(jí)別，實(shí)行由火災(zāi)發(fā)生地的省、市、（區(qū)）縣級(jí)消防救援機(jī)構(gòu)分級(jí)管轄。其中一次火災(zāi)死亡10人以上的，重傷20人以上或者死亡、重傷20人以上的，受災(zāi)50戶以上的，由省級(jí)消防救援總隊(duì)組織;一次火災(zāi)死亡1人以上的，重傷10人以上的，受災(zāi)30戶以上的，由市級(jí)消防救援支隊(duì)組織;一次重傷10人以下或者受災(zāi)30戶以上的，由縣級(jí)消防救援大隊(duì)組織。

（二）特殊管轄

部分火災(zāi)的蔓延擴(kuò)大，可能會(huì)跨越兩個(gè)或者多個(gè)行政區(qū)域，一般由最先起火地點(diǎn)的消防救援機(jī)構(gòu)按照一般管轄的分類開展。遇到有爭(zhēng)議的，要提請(qǐng)火災(zāi)涉及的轄區(qū)共同的上一級(jí)消防救援機(jī)構(gòu)指定開展。

（三）政府負(fù)責(zé)組織調(diào)查

我國(guó)安全生產(chǎn)相關(guān)規(guī)定，根據(jù)事故的大小分類，由相應(yīng)級(jí)別的政府負(fù)責(zé)調(diào)查。由政府組織調(diào)查的火災(zāi)事故，應(yīng)當(dāng)視情成立多個(gè)小組，由有關(guān)人民政府、應(yīng)急部門、消防救援機(jī)構(gòu)、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、相關(guān)專家等派人參加，并應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)檢察院派人參加，需要技術(shù)鑒定的，應(yīng)委托有國(guó)家規(guī)定資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定，或者直接邀請(qǐng)參加。此時(shí)消防救援機(jī)構(gòu)作為調(diào)查組成員單位，主要負(fù)責(zé)火災(zāi)原因的調(diào)查工作，履行火災(zāi)事故調(diào)查的法定職責(zé)。

三、延伸調(diào)查責(zé)任劃分

延伸調(diào)查是深入推進(jìn)火災(zāi)“一案三查”的必然方式，是研究分析火災(zāi)發(fā)生誘因、火災(zāi)蔓延擴(kuò)大和造成嚴(yán)重生命財(cái)產(chǎn)損失原因，查實(shí)有無(wú)違反消防法律法規(guī)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的行為和問(wèn)題，理清并追究有關(guān)單位和個(gè)人相關(guān)責(zé)任。

（一）使用管理責(zé)任

主要是調(diào)查起火場(chǎng)所消防安全主體責(zé)任落實(shí)情況、消防設(shè)施設(shè)備在火災(zāi)前和火災(zāi)發(fā)生中的運(yùn)行情況及平時(shí)維護(hù)保養(yǎng)、相關(guān)安全組織制度預(yù)案制定及落實(shí)、員工消防安全培訓(xùn)、應(yīng)急疏散演練、火災(zāi)發(fā)生時(shí)的安全疏散和應(yīng)急處置、用火用電用氣安全管理、日常消防安全檢查巡查及整改隱患等存在的問(wèn)題。

（二）工程設(shè)計(jì)、建設(shè)責(zé)任

包括全面調(diào)查工程消防設(shè)計(jì)、圖紙審查、建設(shè)施工、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理、工程驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，查清相關(guān)單位和個(gè)人是否存在濫用職權(quán)謀取私利、玩忽職守、不嚴(yán)格履行職責(zé)的行為和問(wèn)題。具體有，是否嚴(yán)格按照消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)、審核和驗(yàn)收，施工中是否使用不符合市場(chǎng)準(zhǔn)入、不合格或者國(guó)家明令淘汰的消防產(chǎn)品，是否不按照要求施工或者降低施工標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)理把關(guān)不嚴(yán)等行為。

（三）中介機(jī)構(gòu)服務(wù)責(zé)任

目前，第三方消防中介服務(wù)機(jī)構(gòu)在開展維保檢測(cè)時(shí)存在資質(zhì)與能力水平不符、只收錢不履職、出具虛假報(bào)告等突出問(wèn)題。在調(diào)查時(shí)，主要圍繞消防設(shè)施設(shè)備的維護(hù)保養(yǎng)、消防設(shè)施檢測(cè)、單位消防安全評(píng)估、消防產(chǎn)品認(rèn)證檢驗(yàn)等。查清是否有從業(yè)資質(zhì)、資質(zhì)是否和工作內(nèi)容相符、從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格等相關(guān)資質(zhì)問(wèn)題，出具的報(bào)告和文件是否虛假失實(shí)，有無(wú)轉(zhuǎn)讓掛靠等行為。

（四）消防產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任

每年消防機(jī)構(gòu)從上而下的部署開展消防產(chǎn)品抽查送檢工作。日常監(jiān)督檢查時(shí)，要求對(duì)場(chǎng)所使用的消防產(chǎn)品進(jìn)行檢查，借助“3·15”消費(fèi)者權(quán)益日開展“消防產(chǎn)品月”專項(xiàng)活動(dòng)，聯(lián)合產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門和工商行政管理部門開展檢查等，都是為了凈化消防產(chǎn)品市場(chǎng)，確保在火災(zāi)中能夠發(fā)揮作用。主要調(diào)查與火災(zāi)發(fā)生、擴(kuò)大蔓延、人員傷亡有關(guān)的消防產(chǎn)品的作用發(fā)揮情況，對(duì)火災(zāi)報(bào)警系統(tǒng)、消火栓、自動(dòng)滅火系統(tǒng)、防煙排煙、防火分隔、消防泵房?jī)?nèi)的設(shè)施設(shè)備、應(yīng)急照明和疏散指示等安全疏散、聲光報(bào)警、應(yīng)急廣播、消防控制室等消防產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售、安裝使用和維保等環(huán)節(jié)是否符合國(guó)家法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)量是否合格，火災(zāi)中未發(fā)揮效果的原因。

（五）安全監(jiān)管責(zé)任

這主要有政府、街道社區(qū)、行業(yè)部門、應(yīng)急部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、消防救援機(jī)構(gòu)、公安派出所等，主要是查清對(duì)起火單位的安全監(jiān)管職責(zé)落實(shí)情況，是否存在不作為、亂作為、玩忽職守等問(wèn)題。還包括滅火救援行動(dòng)是否存在改進(jìn)的地方。

四、督促消防安全責(zé)任落實(shí)

眾所周知，消防工作是社會(huì)治理的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，關(guān)乎社會(huì)安全穩(wěn)定和人民生命財(cái)產(chǎn)安全?；馂?zāi)延伸調(diào)查，不僅僅是追究責(zé)任，更是要分析原因，督促消防安全責(zé)任落實(shí)，提高火災(zāi)防控能力?！吨腥A人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》規(guī)定：管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全。從以上五方面的責(zé)任調(diào)查來(lái)看，這些責(zé)任清單的背后，都涉及政府、行業(yè)部門在這五方面的相關(guān)工作職責(zé)，那么如何做好各部門的消防工作，履行消防安全責(zé)任呢？

（一）完善法律法規(guī)，明確安全責(zé)任

雖然《中華人民共和國(guó)消防法》規(guī)定了政府、行業(yè)部門等單位的消防安全職責(zé)，但《中華人民共和國(guó)消防法》作為指導(dǎo)消防工作的母法，相關(guān)的規(guī)定多傾向于指導(dǎo)，在實(shí)際操作中存在工作職責(zé)不詳細(xì)、履行方式要求尺度不明確等問(wèn)題。2017年，國(guó)務(wù)院辦公廳公開發(fā)布的《消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》，首次對(duì)消防安全責(zé)任制的實(shí)施作出全面、具體規(guī)定，細(xì)化了地方各級(jí)人民政府、工作部門的消防安全職責(zé)，其中政府職責(zé)細(xì)化從省級(jí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）管理機(jī)構(gòu)，13個(gè)部門工作職責(zé)有了工作要求，進(jìn)一步明確了消防安全責(zé)任，建立了完善的消防安全責(zé)任體系。雖然該《辦法》制定實(shí)施的時(shí)間不長(zhǎng)，但社會(huì)發(fā)展迅速，新的行業(yè)業(yè)態(tài)不斷出現(xiàn)，隨之而出新的安全問(wèn)題，比如“小餐桌”、電動(dòng)車火災(zāi)隱患、消防車通道占用嚴(yán)重等治理存在主體不清、職責(zé)不明、措施不夠等現(xiàn)象，僅靠一個(gè)部門，甚至部門聯(lián)合行動(dòng)，都無(wú)法有效解決。目前，一些地方政府為了有效治理，以會(huì)議紀(jì)要、地方規(guī)定等方式開展工作，受限其法律效力，雖有一定成效，但治標(biāo)不治本，安全隱患重發(fā)復(fù)發(fā)嚴(yán)重。因此，緊跟時(shí)代發(fā)展要求，完善法律法規(guī)，是解決發(fā)展中問(wèn)題的根本方法。

（二）履行法律法規(guī)，夯實(shí)責(zé)任意識(shí)

地方各級(jí)政府工作繁忙，行業(yè)部門都有主責(zé)主業(yè)，都重視安全，但對(duì)于職責(zé)和工作要求，如何開展，業(yè)務(wù)“行家里手”可能是消防“門外漢”，消防工作成為“說(shuō)起來(lái)重要、做起來(lái)次要、忙起來(lái)不要”。強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，充分認(rèn)識(shí)消防工作的重要性，從思想上樹立消防工作等同于主責(zé)主業(yè)，把消防工作作為部門內(nèi)部考核的內(nèi)容，定期調(diào)度，常態(tài)化開展領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)檢查。加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，確定人員專兼職具體負(fù)責(zé)單位內(nèi)部消防工作開展，建立與消防救援機(jī)構(gòu)聯(lián)系機(jī)制。針對(duì)消防業(yè)務(wù)不精的情況，可以聯(lián)合消防救援機(jī)構(gòu)開展，或者通過(guò)購(gòu)買服務(wù)讓第三方參與進(jìn)來(lái)，部門主要負(fù)責(zé)督促整改。加強(qiáng)法制保障，消防從業(yè)人員要主動(dòng)學(xué)習(xí)消防法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)場(chǎng)所消防工作內(nèi)容、火災(zāi)隱患排查整治，實(shí)現(xiàn)消防工作檢查、整改、驗(yàn)收的閉環(huán)。加強(qiáng)督查考核，內(nèi)部制定考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，提高工作人員的積極性，定期開展警示教育，杜絕玩忽職守、以權(quán)謀私等腐敗無(wú)為問(wèn)題發(fā)生。

（三）突出問(wèn)責(zé)問(wèn)效，強(qiáng)化督促檢查

火災(zāi)事故的發(fā)生，伴隨著人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失?，F(xiàn)實(shí)工作中仍存在恢復(fù)生活生產(chǎn)、弱化延伸調(diào)查和問(wèn)責(zé)問(wèn)效的現(xiàn)象，導(dǎo)致類似火災(zāi)事故多次發(fā)生，經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)無(wú)法引起重視，安全隱患重復(fù)存在。這都是相關(guān)責(zé)任不履行，后續(xù)追責(zé)不到位的結(jié)果。制度好不好，關(guān)鍵抓落實(shí)。根據(jù)火災(zāi)延伸調(diào)查結(jié)果，理清相關(guān)職責(zé)責(zé)任，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，責(zé)任追究動(dòng)真碰硬、痛下針砭。政府將相關(guān)部門職責(zé)落實(shí)作為績(jī)效考核評(píng)判依據(jù)，注重日常工作考核督促。針對(duì)督查工作實(shí)際，注重事前提醒、事中敲打、事后整改，既把關(guān)口前移，又搞“秋后算賬”，徹底整治不履職、亂履職、慢履職等問(wèn)題，實(shí)行責(zé)任倒查追究，真正達(dá)到“問(wèn)責(zé)一人、教育一片”的效果。

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