韓志明

中國擁有五千余年的悠久文明史，早從秦朝開始就建立起了大一統(tǒng)的國家政權(quán)，擁有遼闊的疆土和眾多的人口。從人口數(shù)量角度而言，中國的國家治理是名副其實的大國治理。龐大的人口規(guī)模構(gòu)成了理解國家治理的基本元素，帶來了無所不在的可見或不可見的影響。大國治理是未來國家治理不能回避的問題①楊志軍：《中央與地方、國家與社會：推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的雙重維度》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2013 年第6 期，第12—20頁。，這集中體現(xiàn)在“中國是一個擁有13 億人口的發(fā)展中國家”的事實上。龐大的人口數(shù)量以及相應(yīng)的國家治理負(fù)荷，決定了國家治理是如何開展和進(jìn)行的，也決定了國家治理演進(jìn)的脈絡(luò)及其后果。在當(dāng)前中國推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，必須要準(zhǔn)確把握和深刻理解人口規(guī)模的現(xiàn)實，歸納和闡釋基于人口規(guī)模所形成的規(guī)模焦慮，從而更好地規(guī)劃和設(shè)計大國治理的未來。

一、國家治理中的人及其治理規(guī)定性

國家是什么？各種不同的定義令人眼花繚亂。從形式上講，國家是由人口和土地等來定義的政治實體②孫關(guān)宏、胡雨春：《政治學(xué)》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2002年，第34頁。。國家規(guī)模有大有小，最直觀的是看人口和土地的多少。判斷一個國家是不是大國，可以有不同的標(biāo)準(zhǔn)，比如人口眾多，疆域遼闊，經(jīng)濟(jì)總量大，軍事實力強(qiáng)等。其中人是具有自主性和能動性的社會主體，是影響社會生活的活性元素，也是決定社會興衰治亂的關(guān)鍵變量。國家治理涉及到方方面面，包含的內(nèi)容五花八門，但歸根結(jié)底是對人的治理，即通過對人的安排和控制來協(xié)調(diào)和維持社會秩序。人決定了國家治理的任務(wù)，國家治理最終也指向個人，人口數(shù)量具有定位和規(guī)定國家治理的意義。

圍繞人而形成的治國理政問題，既有數(shù)量的問題，也有質(zhì)量的問題。數(shù)量問題是指人數(shù)多少，需求多少，意見多少等等，其中既是指人作為自然人需要滿足的基本生活需要，比如對于食物和住房等吃穿住行的需要，也是指人作為社會人所具有的交流和互動的需要，比如對于知情權(quán)和表達(dá)權(quán)的需要，這些通常是可以測量的，是可以進(jìn)行加減乘除計算的；質(zhì)量問題涉及的是人的素養(yǎng)和技能等方面的問題，包括人的健康狀況、技能水平和文化傳統(tǒng)等，這些因素決定了個人生活的狀況和社會發(fā)展的水平，但大多是難以量化的，具有不可見性。這些問題從不同方面規(guī)定了國家治理的任務(wù)，比如保障糧食安全和提供養(yǎng)老服務(wù)等③韓志明：《大國治理的負(fù)荷及其應(yīng)對機(jī)制——以規(guī)模問題為中心的理論考察》，《南京社會科學(xué)》2021 年第4 期，第82—91頁。。

進(jìn)一步說，個人遭遇或面臨的各種難題，雖然也會給社會帶來某種程度的效率損失，但這終歸是個人自己的事情，主要是由個人來承擔(dān)成本或損失，最終得要通過個人的努力去適應(yīng)或解決問題。但如果社會上有很多人都面臨或遭遇到同樣的問題，那么這就可能是具有公共性的社會問題，是任何個人都無法解決的問題，因而通常是需要國家出面來解決難題，提供相關(guān)的公共物品或公共服務(wù)，比如貧富懸殊、性別失衡或養(yǎng)老保障等問題，尤其是需要調(diào)整或修改相關(guān)的法律或政策，以減少問題的發(fā)生及其后果。那么，具體問題所影響或涉及到的人的數(shù)量的多少就構(gòu)成了我們這里所說的規(guī)模問題，界定了問題的性質(zhì)、范圍及其可能的解決方法。

國家治理的核心是人，由人帶來的治理問題有多有少，有大有小，其范圍不一樣，影響也不同。作為人的問題的基本維度，規(guī)模問題是對于人口的問題數(shù)量上的匯總和集成，是對于人口數(shù)量多少及其相關(guān)治理問題的“加減乘除”，具體的數(shù)量指標(biāo)因而具有呈現(xiàn)問題多少、大小、范圍、影響以及復(fù)雜性和嚴(yán)重性等含義，而且兩者之間通常是成正比的，具體比如9899 萬貧困人口、男性比女性多出3000 萬人、國慶假日游客超過4.2 億人次以及老齡化率達(dá)到12%等，都以量化的方式呈現(xiàn)了可能要面對和解決的問題。尤其是，數(shù)字具有準(zhǔn)確、科學(xué)和中立的特性，也就提高了表達(dá)問題、建立議程和靶向目標(biāo)的能力。

人口是非常重要的。俗話說，“人多力量大”，人口規(guī)模包含了積極的和建設(shè)性的含義?？鬃釉缇椭赋?，“地有余而民不足，君子恥之”（《禮記·雜記下》）。孟子則說，“諸侯之寶三，土地、人民、政事”（《孟子·盡心下》）。秦朝改革家商鞅認(rèn)為，“人眾兵強(qiáng)，此帝王之大資也?！薄皣灾兀踔宰鹫?，力也”（《商君書·慎法》）。荀子則說道，“土地之與人也……國家之本作也”（《荀子·致士》）。在農(nóng)業(yè)社會中，人口與土地結(jié)合起來，才能轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的生產(chǎn)力，為國家提供賦稅和徭役，所以歷朝歷代都注意奉行休養(yǎng)生息政策，以增加人口數(shù)量，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。個別思想家也意識到規(guī)模的影響，比如老子提出著名的“治大國，若烹小鮮”①語出老子《道德經(jīng)》第六十章。習(xí)近平總書記也曾引用過這句話，以說明大國治理的要求。在接受巴西《經(jīng)濟(jì)價值報》記者提問時，習(xí)近平回答道，“這樣一個大國，這樣多的人民，這么復(fù)雜的國情，領(lǐng)導(dǎo)者要深入了解國情，了解人民所思所盼，要有‘如履薄冰，如臨深淵’的自覺，要有‘治大國若烹小鮮’的態(tài)度，絲毫不敢懈怠，絲毫不敢馬虎，必須夙夜在公、勤勉工作……”但在另一方面，孫子從戰(zhàn)爭指揮的高度提出了治眾如治寡的管理理念，這個當(dāng)然跟國家治理是有區(qū)別的。主張，就包含了應(yīng)對規(guī)模問題的思考。

“自打有中國這個概念開始，甚至更早，如夏商周，在這片土地上出現(xiàn)的最重要的政治實體就始終是個大國”②蘇力：《作為制度的皇帝》，《法律和社會科學(xué)》2013年第2期，第153—192頁。，超大規(guī)模的人口數(shù)量與廣袤的領(lǐng)土范圍，構(gòu)成了中國大國治理的現(xiàn)實基礎(chǔ)，給中國社會的調(diào)控和轉(zhuǎn)型提出了艱巨的任務(wù)③唐皇鳳：《大國治理：中國國家治理的現(xiàn)實基礎(chǔ)與主要困境》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》2005 年第6 期，第96—101頁。。中國國家形成的歷史軌跡造就了一個幅員遼闊、多元化、發(fā)展不平衡的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)與社會?！皺?quán)威體制將中央政府與遼闊的國土、數(shù)千里的疆土邊界、不平衡發(fā)展的區(qū)域、多樣的文化制度、各種自然和人為的災(zāi)害和危機(jī)，以及數(shù)以億萬計民眾的生計緊密地聯(lián)系在一起?！眹抑卫淼慕Y(jié)構(gòu)、形態(tài)和問題也蘊(yùn)含在這些關(guān)系之中④周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期，第67—85頁。。

人口數(shù)量和密度是政治實體規(guī)模的重要維度⑤［美］羅伯特·A.達(dá)爾、［美］愛德華·R.塔夫特著，唐皇鳳、劉曄譯：《規(guī)模與民主》，上海：上海人民出版社，2013年，第17頁。。作為一個直觀而籠統(tǒng)的概念，大國治理概括了中國國家治理最重要的背景和場域，也揭示了中國國家治理的特殊性，即基于數(shù)量和規(guī)模的復(fù)雜性治理。中國13億多的人口，占全世界人口總數(shù)的近20%。龐大的人口數(shù)量構(gòu)成了國家的基本國情。正如溫家寶總理所說的，中國有世界上最多的13億人口，不管是多么小的問題，只要是乘以13億，那就成為很大的問題；不管多么可觀的財力物力，只要除以13億，那就成為很低的人均水平。這是中國領(lǐng)導(dǎo)人任何時候都必須牢記的。這種規(guī)模焦慮也密集出現(xiàn)在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的各種報告、文件和講話中，所對應(yīng)的表述就是“中國是一個擁有13億人口的發(fā)展中大國”，體現(xiàn)出規(guī)模問題的分量和含義。

西方思想家對國家規(guī)模問題的思考有著悠久的歷史，比如柏拉圖很早就指出，公民是城邦生活的主體，最佳城邦公民的人數(shù)是5040人⑥［古希臘］柏拉圖著，何勤華、張智仁譯：《法律篇（卷5）》，上海：上海人民出版社，2001年，第740—741頁。；亞里士多德也主張，城邦不宜過大，人口不宜過多，疆域更應(yīng)適中。城邦最主要的配備是公民，公民的數(shù)量非常重要，人少不能自給，人多相互不了解；亞里士多德強(qiáng)調(diào)，城邦人口不宜太多或太少。政治修明的城邦要限制人口數(shù)量，否則人數(shù)過多“就難以制定秩序”。這都是贊成“小國寡民”的。古希臘城邦的“小國寡民性”“決定了早期希臘社會的發(fā)展空間和資源規(guī)模，規(guī)定了它們的政治和軍事體制模式”⑦楊共樂：《古代希臘城邦特征探析》，《北京師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2008年第6期，第66—71頁。。正如達(dá)爾指出的，“古典觀點(diǎn)認(rèn)為，無論是民主制還是貴族制，城邦政體有效運(yùn)作的前提條件是在一個小的地域范圍內(nèi)擁有少量的人口”⑧［美］羅伯特·A.達(dá)爾、［美］愛德華·R.塔夫特著，唐皇鳳、劉曄譯：《規(guī)模與民主》，上海：上海人民出版社，2013年，第17頁。。

有關(guān)政體的分析集中探討了規(guī)模問題對于政體選擇的影響及其相互匹配的問題，比如布拉馬奇很早就指出，好的政府并不能同等地適宜于一切民族，而必須顧及各個民族的氣質(zhì)和特型以及國家的大小。早期的西方思想認(rèn)為，小規(guī)模的城邦具有治理上的優(yōu)勢，“城邦的大小也各有它適中的限度，”小城邦才能實現(xiàn)優(yōu)良的治理。直到18世紀(jì)，歐洲流行的觀點(diǎn)仍然認(rèn)為，只有在人口不太多、地方比較狹小的地方才能實現(xiàn)共和國，而在土地廣袤和人口眾多的地方，君主制才是合適的政體。比如盧梭就認(rèn)為，“民主政府就適宜于小國，貴族政府就適宜于中等國家，而君王政府則適宜于大國”①［法］盧梭著，何兆武譯：《社會契約論》，北京：商務(wù)印書館，2003年，第83頁。。孟德斯鳩也認(rèn)為“小國宜于共和政體，中等國宜于由君主治理，大帝國宜于由專制君主治理”②［法］孟德斯鳩著，張雁深譯：《論法的精神（上）》，北京：商務(wù)印書館，1961年，第124—126頁。。

在西方的思想歷程中，無論是贊成什么形式的政體，從伯利克里到亞里士多德時代乃至到18世紀(jì)，占統(tǒng)治地位的民主思想都認(rèn)為，政體在地域和人口上應(yīng)該都是小的，最優(yōu)的政體應(yīng)該是人數(shù)較少的，比如盧梭就沉迷于城市共和國的理想，孟德斯鳩則堅信小規(guī)模的共和國設(shè)計。規(guī)模問題對于歐洲政治思想的影響，比哲學(xué)家們愿意承認(rèn)的更為復(fù)雜和多變。直到代議制政府理論的出場，民主政治可以適用于和拓展到更大的民族國家，才得以與古典小規(guī)模的信念徹底決裂。19 世紀(jì)中期，民主只適合城邦國家的觀點(diǎn)完全失去了威力③高民政、孫艷紅：《規(guī)模與民主：西方的爭論與達(dá)爾的總結(jié)》，《浙江學(xué)刊》2005年第3期，第212—126頁。。美國聯(lián)邦制度的鞏固和發(fā)展，打破了民主只能在小國中實行的觀點(diǎn)，也樹立大國治理的典范。

在獨(dú)立后的邦聯(lián)體制面臨崩潰危機(jī)的時候，美國的建國之父認(rèn)真探討了規(guī)模問題，分析了大國建立共和政體的可行性和優(yōu)勢，比如“共和政府能比民主政府管轄更為眾多的公民和更為遼闊國土”④［美］漢密爾頓、［美］杰伊、［美］麥迪遜著，程逢如、在漢、舒遜譯：《聯(lián)邦黨人文集》，北京：商務(wù)印書館，1980年，第50，66—67頁。，“民主政體將限于一個小小的地區(qū)，共和政體能擴(kuò)展到一個大的地區(qū)”“民主政體的自然范圍是從中心點(diǎn)到達(dá)這樣的距離：它正好使最遠(yuǎn)的公民能因公務(wù)需要而經(jīng)常集合，包括的人數(shù)不超過能參加那些公務(wù)活動的人數(shù)。而共和政體的自然范圍，就是從中心點(diǎn)到達(dá)剛好使代表們能因管理公務(wù)需要而集合的距離”⑤［美］漢密爾頓、［美］杰伊、［美］麥迪遜著，程逢如、在漢、舒遜譯：《聯(lián)邦黨人文集》，北京：商務(wù)印書館，1980年，第50，66—67頁。。杰斐遜也反對共和政體只能存在于小的領(lǐng)土內(nèi)、全體的利益無法在大的國家中得以實現(xiàn)的觀點(diǎn)，而認(rèn)為最接近純粹的“共和國在土廣民眾的國家中是實際可行的”⑥［美］梅利爾.D.彼得森著，劉祚昌、鄧紅風(fēng)譯：《杰斐遜集（下）》，北京：三聯(lián)書店，1993年，第1633頁。。

托克維爾在對美國民主的觀察過程中，仔細(xì)比較了小國和大國的特點(diǎn)及其優(yōu)勢和弊端，指出小國是政治自由的搖籃，比大國更容易謀生和安居樂業(yè)，大國提供了國家繁榮所需要的力量，能更快地開化，推動文明的進(jìn)步。托克維爾分析了聯(lián)邦制度在大國治理方面的特性和優(yōu)勢，比如大國制度擴(kuò)散的成本比較低，收益比較高。托克維爾還認(rèn)為，國家繁榮也與國家力量有關(guān)，而與國家大小無關(guān)，“小國之所以往往貧困，絕不是因為它小，而是因為它弱。大國之所以繁榮，絕不是因為它大，而是因為它強(qiáng)”⑦［法］托克維爾著，董果良譯：《論美國的民主（上）》，北京：商務(wù)印書館，1988年，第178—183，332頁。。他還指出，“美國人采取的聯(lián)邦形式，使美國把一個大共和國的強(qiáng)大性與一個小共和國的安全性結(jié)合起來”⑧［法］托克維爾著，董果良譯：《論美國的民主（上）》，北京：商務(wù)印書館，1988年，第178—183，332頁。。

很顯然，人口是國家的基本要素，是規(guī)模問題的基本參數(shù)。人口規(guī)模及其內(nèi)涵的要素，從不同方面設(shè)定或規(guī)定了國家治理的目標(biāo)和任務(wù)。國家治理最終指向一個一個具體的人，因而就不可能繞開規(guī)模問題，也不可能不受到規(guī)模問題的影響。正如組織管理首先必須要考慮管理幅度的問題一樣，國家治理必須要考慮管控對象的數(shù)量及其密度和分布等情況。西方思想家從政體角度考察了規(guī)模問題，集中探討民主制和共和制等的差別及其有效性。規(guī)模問題是非常重要的。大國治理的歷史也可以證明，大規(guī)模的治理也可以采用不同的治理結(jié)構(gòu)，比如中國的歷史證明中央集權(quán)的君主制能夠適合于大國治理，而美國的歷史也證明了聯(lián)邦制度也能管理好大國。

人口的多少和領(lǐng)土的大小構(gòu)成了本文所謂的國家治理的“規(guī)模問題”。國家治理直接面對的是人口和領(lǐng)土的規(guī)模問題。需要深入探究的是，不同的政治結(jié)構(gòu)在實際操作中是如何應(yīng)對和處理規(guī)模問題的，其內(nèi)在邏輯和機(jī)制是什么？人口的狀況不僅影響著人們的生產(chǎn)生活方式，形塑和制約著人們的價值觀念，還決定了國家治理的任務(wù)和方向，也塑造了國家治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)、互動過程及其結(jié)果，比如人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)的變化要求人口政策的調(diào)整，龐大的人口規(guī)模需要公共服務(wù)的巨大投入，多樣化的社會人群導(dǎo)致更高的矛盾沖突水平。因此必須要考察規(guī)模問題與國家治理體制的相互適配性及其機(jī)制。相反，忽略人口的規(guī)模問題來考察國家的政治和制度及其運(yùn)行，就容易脫離實際，失之偏頗，不得要領(lǐng)。

二、國家治理的規(guī)模焦慮的基本維度

作為基本的社會事實，人口數(shù)量的價值和意義具有多維面相，包含了不同的治理含義：一方面，人口是決定發(fā)展的關(guān)鍵因素，龐大的人口規(guī)模意味著充裕的勞動力資源和巨大的消費(fèi)市場，可以為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展提供強(qiáng)勁的動力。所以面對出生率降低、人口負(fù)增長以及老齡化加速等問題，許多國家和地區(qū)都積極實施獎勵生育政策，減輕生養(yǎng)子女的家庭負(fù)擔(dān)；另一方面，人既是勞動力，也是消費(fèi)者，巨大的人口規(guī)模增加了社會的資源消耗，造成了入學(xué)、就醫(yī)和養(yǎng)老等方面的沉重壓力，因此面對龐大的人口規(guī)模，很多國家和地區(qū)也實施過限制人口增長的措施，比如計劃生育政策，以控制人口數(shù)量，提高人口質(zhì)量。

很顯然，人是社會的基本單元，構(gòu)成了國家治理的對象。人口規(guī)模不僅影響經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展及其方式，也決定了國家治理應(yīng)該做什么以及如何去做。很顯然，不同的人口規(guī)模意味著不同的需求和問題，需要不同的治理策略和政策。國家治理必須要根據(jù)人口規(guī)模來確定治理的時機(jī)、目標(biāo)、路徑和方法等。具體到不同的國家，不同的時期，人口多有人口多的問題，人口少有人口少的煩惱，但人口的多少尤其是巨大的人口規(guī)模，都不同程度地建構(gòu)了國家治理的特殊問題，比如交通、教育、醫(yī)療和養(yǎng)老問題都是與人口的規(guī)模及其分布、密度、均勻性和流動性等密切相關(guān)的。因此，基于人口規(guī)模而形成的治理考量，包括治理難題、政策議程和治理策略等，就構(gòu)成了我們這里所要探討的規(guī)模焦慮。

俗話說，“一個和尚有水吃，兩個和尚抬水吃，三個和尚沒水吃”，這也可以看成是基于規(guī)模問題而形成的管理方案選擇及其后果的問題，即隨著和尚數(shù)量的增加，從1個到2個到3個，而需要不同的喝水方案，分別是自給自足、責(zé)任平分和管理無序等。雖然各個國家的人口數(shù)量有多有少，國家治理毫無例外都是針對大數(shù)量的社會人口而展開的，甚至動輒是數(shù)百萬數(shù)千萬數(shù)億的人口。國家治理處理的也絕不僅僅是單個的或具體的個人的需求和意愿，而且是大數(shù)量的個人和群體及其相互之間多種多樣千變?nèi)f化的復(fù)雜關(guān)系。隨著人口數(shù)量的增加，交互連接也越來越多，復(fù)雜性以幾何級數(shù)增加，國家治理的情景、問題、對象、過程以及結(jié)果也都變得更加復(fù)雜。

西方傳統(tǒng)中關(guān)于政體、民主與規(guī)模問題的思考，反映了古希臘城邦政治及其民主傳統(tǒng)的強(qiáng)大感召力，也表明西方國家缺乏大國治理的實踐經(jīng)驗。事實上，自羅馬帝國解體之后，歐洲一直陷入四分五裂的泥淖中，再也沒有形成統(tǒng)一的帝國。在中世紀(jì)時代，強(qiáng)大的教權(quán)為了自身的利益，也不允許出現(xiàn)統(tǒng)一國家。因此也就不可能形成有關(guān)大國治理可能性和可行性的思考。但在中國的歷史傳統(tǒng)中，自秦朝至清朝，都建立了中央集權(quán)的君主制度，通過郡縣制來管理廣大的人口和領(lǐng)土，似乎從來沒有擔(dān)心規(guī)?？赡軒淼膯栴}。亞里士多德、盧梭和孟德斯鳩等思想家們所焦慮的那些問題，怎樣才能保證良好秩序、如何避免內(nèi)外部的威脅、民眾如何參與和監(jiān)督政府、人們怎樣相互了解、如何塑造公民和城邦的美德等，并沒有成為中央集權(quán)的大國治理所要考慮和處理的問題。

自古至今，“規(guī)模問題是大國政治制度設(shè)計所面臨的共同情境?！睔v史上無論是單一制大國，還是聯(lián)邦主義大國，政治設(shè)計的出發(fā)點(diǎn)都是為了規(guī)模和解決規(guī)模障礙①謝岳：《聯(lián)邦主義：大國繁榮的政治抉擇》，《探索與爭鳴》2012年第9期，第67—71頁。。《紅樓夢》中的王熙鳳有一句經(jīng)典的話，“大有大的難處”①曹雪芹《紅樓夢》第六回《賈寶玉初試云雨情，劉姥姥一進(jìn)榮國府》，王熙鳳對劉姥姥說，“況且外面看著，雖是轟轟烈烈，不知大有大的難處，說給人也未必信。”1957 年3 月1 日，毛澤東在最高國務(wù)會議的結(jié)束語中，也用這句話來說明大國的事情并不是那么好辦。1962年9月28日，毛澤東在中共中央工作會議上談?wù)搰H形勢，也用了這句話來說明美國和蘇聯(lián)在國內(nèi)國際到處碰釘子。，一語道出了大規(guī)模治理的奧秘、艱險及其微妙性。面對龐大的人口規(guī)模，國家治理必須考慮如何才能維持穩(wěn)定的秩序，如何才能實施有效的治理，以及如何才能更好地滿足人民的需求，提升國民的認(rèn)同感、滿意度和幸福指數(shù)。所以亞里士多德很早就在擔(dān)心，“事物如為數(shù)過多，就難以制定秩序”，“為無定限的事物創(chuàng)制秩序，只有神才可能”②［古希臘］亞里士多德著，吳壽彭譯：《政治學(xué)》，北京：商務(wù)印書館，1965年，第354頁。。僅僅是為龐大人口創(chuàng)設(shè)有效的秩序，就是不容易做到的事情，因而也就構(gòu)成了國家治理的規(guī)模焦慮。

自英國人口學(xué)家馬爾薩斯出版《人口原理》以來，對于人口規(guī)模的問題都構(gòu)成了人口理論的基本內(nèi)容，人口多一點(diǎn)好，還是少一點(diǎn)好，如何根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的狀況調(diào)節(jié)人口的增減，如何持續(xù)而有效改進(jìn)人類生存的狀況等等，這些都從不同維度提出了國家治理的重要命題。事實上，人口規(guī)模是國家治理的基本參數(shù)，是國家治理的基本議題，因此規(guī)模焦慮是國家治理中的基本困惑。故此，規(guī)模焦慮指向的是國家治理的方式和方法的問題，即為了社會的進(jìn)步和國家的發(fā)展，如何在全社會確立和維系適度的人口規(guī)模，如何根據(jù)人口規(guī)模來設(shè)計適當(dāng)?shù)闹卫頇C(jī)制，如何提升國家治理的效率和效能，以及如何根據(jù)人口規(guī)模因地制宜采用不同的治理策略和方法。

哪里有人，有著與人相關(guān)的公共問題，哪里就有需要國家介入的場景，也就相應(yīng)形成了有關(guān)治理的規(guī)模焦慮，這直接對應(yīng)于國家治理活動所涉及人口多少或規(guī)模大小而帶來的各種考量，其中或者是落腳在總量問題，比如14 億人口的糧食安全問題，或者是落腳在平均數(shù)的問題，比如公共服務(wù)的均等化問題。對應(yīng)的考量既包括擔(dān)心人多而導(dǎo)致諸如加劇交通擁堵、導(dǎo)致資源分配緊張甚至矛盾沖突擴(kuò)大化等，也有可能是擔(dān)心人數(shù)少而導(dǎo)致諸如勞動力人口縮減、提高公共服務(wù)的單位成本以及擴(kuò)大社會不公平程度等后果。由于國家治理必然要影響到部分或全體人民，因此國家治理必須要時?？紤]到影響范圍、目標(biāo)對象或覆蓋人群以及可行性等問題。在龐大的人口基數(shù)的前提下，即便國家治理涉及的是比較小眾化的特殊人群，比如自殺人數(shù)或罕見病人，其絕對數(shù)量往往也非常大。

進(jìn)一步說，雖然人口規(guī)?？s小等問題也是很重要的，比如出生率的下降導(dǎo)致勞動力的短缺，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但規(guī)模焦慮更多不是因為人少的問題，而是來自于人多的事實及其泛在的影響，尤其是面對于人數(shù)多所造成的繁重的治理負(fù)荷的焦慮，是關(guān)于如何應(yīng)對和處理龐大的人口規(guī)模及其需求的焦慮。從國家的立場和目的來說，國家治理的規(guī)模焦慮主要涉及到如下四個層面的問題，分別是（1）差異性焦慮，即如何面對和處理多樣化的社會事實及其緊張性；（2）離散型焦慮：維持國家政權(quán)的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性，包括提高社會民眾對國家的認(rèn)同度；（3）監(jiān)控型焦慮：實現(xiàn)對社會事實的有效測算和調(diào)控，提高國家治理的效率和效能；（4）服務(wù)型焦慮：提高公共服務(wù)的數(shù)量和品質(zhì)，更多實現(xiàn)社會的公平。這些構(gòu)成了國家治理規(guī)模焦慮的基本命題。

（一）差異性焦慮

規(guī)模焦慮首先是基于人口多樣性帶來的差異性焦慮，即人口數(shù)量越多，差異性往往就越大，通常包含了種族、民族、宗教、文化、階層和收入等方面的多樣性以及由此而形成的差異性。多樣化水平越高，差異性程度就越大，產(chǎn)生的異見和分歧就越多，需要協(xié)調(diào)和解決的問題也越多，具體包括消除地區(qū)差距、種族沖突和民族矛盾等等，解決發(fā)展不充分和不均衡的問題。從有利的方面說，規(guī)?？梢孕纬上嗷パa(bǔ)充的效果，比如“一方有難八方支援”的“對口支援”，可以減輕單一制國家規(guī)模治理的負(fù)荷問題③周光輝、王宏偉：《對口支援：破解規(guī)模治理負(fù)荷的有效制度安排》，《學(xué)術(shù)界》2020年第10期，第14—32頁。，但不利的方面是，規(guī)模必然意味著差異性，形成更高水平的摩擦和沖突。差異性焦慮所要解決的是國家內(nèi)部的一致性問題，目的是消弭個體或局部的差異性，避免增加國家和社會的內(nèi)耗，制約經(jīng)濟(jì)和社會的良性發(fā)展。

（二）離散型焦慮

“大國的治理，注定和小國的治理很不相同”，小國就不大會有什么地方割據(jù)或分裂的風(fēng)險，也很難說什么中央與地方關(guān)系①蘇力：《大國及其疆域的政制構(gòu)成》，《法學(xué)家》2016年第1期，第28—44頁。。相對于西方歷史對于小規(guī)模治理的偏好，中國歷史上保持了大一統(tǒng)的思想傳統(tǒng)。中國在春秋戰(zhàn)國后兩千多年的大多數(shù)時間內(nèi)保持了統(tǒng)一，而歐洲在羅馬帝國垮臺后始終處于分裂局面②趙鼎新：《中國大一統(tǒng)的歷史根源》［EB/OL］，https：//www.sohu.com/a/385548379_612400。。中國傳統(tǒng)政治思維認(rèn)為，大一統(tǒng)是“安寧之術(shù)”，建立和加強(qiáng)中央集權(quán)，有利于減少沖突和混亂，取消地方的不服從勢力，建立穩(wěn)定而強(qiáng)大的國家。統(tǒng)一文字、度量衡和貨幣等也都是為了維護(hù)國家政權(quán)的統(tǒng)一性。而面對千差萬別的情況，為了保證形式上的統(tǒng)一性，中央只能滿足于制定一般性和普遍性的原則性規(guī)范，保留關(guān)鍵性的人、財以及軍事權(quán)力，而將處理具體問題的權(quán)力委托給地方政府，由后者因地制宜去實施治理。

（三）監(jiān)控性焦慮

人口規(guī)模越大，分布地域越廣，密集度更高，各種情況和問題就越多，想要清查這些情況就更加不容易，要進(jìn)行集中化的協(xié)調(diào)更是難上加難。就國家必須要保持對于社會的適度監(jiān)控而言，人口規(guī)模帶來的難題通常是，基數(shù)不清，底數(shù)不明，搞不清實際情況；統(tǒng)計摻水，數(shù)字搗鬼，出現(xiàn)信息失真或扭曲；中央到地方的委托鏈條太長，信息不對稱問題突出，引發(fā)國家治理失靈。清晰化是國家治理的前提，如果個人不能被國家所看到，不能進(jìn)入國家治理的操作系統(tǒng)，不能接受國家的管治和服務(wù)，就造成了國家治理的盲區(qū)。監(jiān)控性焦慮通常來自于對安全和秩序的高度警惕，因此不管遇到什么性質(zhì)的問題，國家及其代理人就會有意識或無意識地提出要強(qiáng)化監(jiān)控的主張，包括在防控“新冠”疫情期間應(yīng)用人臉識別技術(shù)，以掌握小區(qū)人口方面的情況。特別是，城市人口密度高，流動性大，陌生性強(qiáng)，日常監(jiān)控的需求很大，因此監(jiān)控性焦慮具有相當(dāng)?shù)钠毡樾浴?/p>

（四）服務(wù)型焦慮

龐大的人口規(guī)模直接構(gòu)成了沉重的治理負(fù)荷，衍生出公共服務(wù)的巨大壓力?！叭丝趩栴}的本質(zhì)是數(shù)量問題而非發(fā)展問題，而發(fā)展問題又在很大程度上為人口數(shù)量所左右”③原華榮：《人口數(shù)量的有關(guān)問題》，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2008年第3期，第14—25頁。。人口眾多的直接問題是分母效應(yīng)，決定著社會資源的人均擁有量，也影響著個人可獲得的數(shù)量和質(zhì)量。在不同的歷史時期，社會發(fā)展的水平有所不同，但個人必須要要吃穿住行，解決生存和發(fā)展的基本問題。社會上也存在著大量需要國家去解決的問題，小到調(diào)解社會民眾之間雞毛蒜皮的矛盾糾紛，大到應(yīng)對水災(zāi)、旱災(zāi)、蝗災(zāi)等天災(zāi)人禍所形成的社會危機(jī)，甚至是戰(zhàn)爭。因此，人口規(guī)模越大，公共服務(wù)的要求也更多，任務(wù)更重，壓力更大。由此而形成的焦慮就是，人口多，基礎(chǔ)差，底子薄，負(fù)擔(dān)重，必須要加大公共財政投入，建立健全基本公共服務(wù)制度體系，滿足人民群眾對于美好生活的需要。

總之，大國既然規(guī)模很大，問題必然很多，通常不是這里有問題，就是那里有問題；有的問題比較小，很容易輕松給予解決，有的問題比較大，不是輕易能夠解決的，比如環(huán)境污染等。尤其是，人口規(guī)模越大，產(chǎn)生各種問題的可能性就越大，由小問題逐漸醞釀成大問題的可能性也越大，各種因素相互嵌套、匯聚和激發(fā)的可能性越大，簡單問題很容易演變成難以解決的復(fù)雜問題，產(chǎn)生破壞性后果的概率和能量也越大。這些從不同的方面規(guī)定了國家治理的形式和內(nèi)容，也給國家治理帶來了廣泛而深刻的約束，其中既不乏積極的含義，比如人多力量大，也包含了消極的影響，比如資源消耗多。

三、簡約治理的邏輯及其基本路徑

眾所周知，中國很早就建立起大一統(tǒng)的國家政權(quán)，在較長的時期內(nèi)都維持了王朝政治的穩(wěn)定性和持續(xù)性，成為東方世界強(qiáng)大的帝國之一。在對于人口的積極樂觀態(tài)度中，基于人口數(shù)量的規(guī)模難題似乎并沒有成為困擾國家治理的顯著問題。最早在秦朝建立初期關(guān)于郡縣制和分封制的交鋒中，焦點(diǎn)也只是在于哪一種辦法有利于維護(hù)王權(quán)的權(quán)威、統(tǒng)一和延續(xù)，而沒有直接考慮人口規(guī)模可能帶來的問題。自秦漢至滿清，中央集權(quán)的郡縣制確定了國家的基本架構(gòu)，保持了較好的延續(xù)性和穩(wěn)定性①金觀濤、劉青峰：《興盛與危機(jī)：論中國社會超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)》，香港：香港中文大學(xué)出版社，1992年，第31頁。?？h制作為基層政權(quán)長期延續(xù)，其原因之一就是統(tǒng)治者對個人管理的捉襟見肘，需要穩(wěn)定的地方行政體制代表中央行使管轄權(quán)②徐勇：《歷史延續(xù)性視角下的中國道路》，《中國社會科學(xué)》2016年第7期，第4—25頁。。

在西方的思想傳統(tǒng)中，古希臘對于城邦規(guī)模的思考雖然已經(jīng)考慮到了小國難以抵御強(qiáng)敵的問題，但焦點(diǎn)則是停留在民主政體的可行性問題，其中關(guān)鍵的考慮在于讓人民能相互溝通、交流和監(jiān)督。這種規(guī)模焦慮主要是瞄準(zhǔn)個人的或以個人為中心的。中國大國治理的現(xiàn)實形成了國家治理的特殊傳統(tǒng)，但中國早熟的帝國體制要求治國者首先要考慮的是如何保持穩(wěn)定，實現(xiàn)有效的控制。“大國在古代無法采用民主制首先因為無法操作”。民主所需要的民眾的參與及其投票活動等，“在大國，從一開始就注定不可能”③蘇力：《作為制度的皇帝》，《法律和社會科學(xué)》2013年第2期，第153—192頁。。在落后的信息技術(shù)和有限的國家能力的限制下，巨大的治理負(fù)荷使得國家只能選擇簡約主義的治理形態(tài)，即壓縮治理領(lǐng)域、簡化治理任務(wù)和消解規(guī)模壓力。

黃宗智認(rèn)為，政府的正式結(jié)構(gòu)和實際運(yùn)作不同，政府機(jī)構(gòu)和行政實踐不同，中華帝國高層權(quán)力是“高度集權(quán)”的，盡力“保持簡約的中央政府”，隨著人口增長而擴(kuò)張統(tǒng)治的需要，古代縣級以下的行政實踐廣泛使用準(zhǔn)官員和半正式的行政方法來進(jìn)行治理，可以稱之為“集權(quán)的簡約治理”④黃宗智：《集權(quán)的簡約治理——中國以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》2008 年第2 期，第10—29頁。。中華帝國社會非正式制度在基層治理中的廣泛應(yīng)用，發(fā)揮了社會力量的作用，簡化了國家治理的負(fù)擔(dān)。在傳統(tǒng)國家控制能力低下以及信息嚴(yán)重不對稱的情況下，諸如連坐和保甲制度所具有的連帶責(zé)任有效地利用分散化的信息，對維護(hù)國家大一統(tǒng)及社會穩(wěn)定具有重要作用⑤張維迎、鄧峰：《信息、激勵與連帶責(zé)任——對中國古代連坐、保甲制度的法和經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋》，《中國社會科學(xué)》2003年第3期，第99—112頁。。對當(dāng)代鄉(xiāng)村林改政策實踐的分析也表明，“簡約治理”模式仍然中國鄉(xiāng)村社會中存在，取得了一定的績效⑥賀東航：《“簡約治理”與林改政策在鄉(xiāng)村的實踐》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》2012年第5期，第1—7頁。。

作為響應(yīng)規(guī)模問題的重要策略，簡約主義是針對整個體制及其運(yùn)行機(jī)制而言的，表明了國家如何以穩(wěn)定而可行的方式來處理巨大的治理負(fù)荷。隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，公共事務(wù)越來越錯綜復(fù)雜，實際的治理過程變得更加復(fù)雜。但也正因如此，“復(fù)雜的現(xiàn)代國家結(jié)構(gòu)需要簡約的治理機(jī)制”⑦任劍濤：《國家治理的簡約主義》，《開放時代》，2010年第7期，第76—83頁。，未來的治理將是“簡約主義”的治理。大國治理千頭萬緒，有著各種各樣擴(kuò)大國家權(quán)力的沖動，但極其重要的是，現(xiàn)代國家治理需要奉行“簡約主義”，祭起“奧卡姆剃刀”，在合理定位黨和政府權(quán)威性功能的基礎(chǔ)上，簡化國家治理的結(jié)構(gòu)和流程，在保證合法和有效的秩序的前提下，國家與社會保持適度的邊界，將市場的還給市場，將個人的還給個人，發(fā)揮市場、社會和個人的作用，實現(xiàn)國家、社會與個人的良性互動。

一些研究者也在提出現(xiàn)代國家簡約治理的主張，比如任劍濤認(rèn)為，現(xiàn)代國家的治理無可避免是復(fù)雜的，但國家治理的理念、制度和舉措則必須是簡潔明了的。復(fù)雜的國家治理需要簡約化的治理機(jī)制，其中包括兩個相關(guān)的重要準(zhǔn)則：一是以簡馭繁，確認(rèn)國家—社會—市場三分的結(jié)構(gòu)，一是推行刪繁就簡的改革，使政府確切定位在有限有效政府上①任劍濤：《國家治理的簡約主義》，《開放時代》，2010年第7期，第76—83頁。。同樣，賀雪峰在對農(nóng)村調(diào)研的過程中看到，鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)應(yīng)該是維持“底線治理”，即維護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活的基本秩序。農(nóng)村基層事務(wù)具有稀疏、細(xì)小瑣碎、不規(guī)則、季節(jié)性、偶然性等特性，這就要求基層治理要有相當(dāng)?shù)撵`活性，不應(yīng)該盲目追求高成本的規(guī)范化和科層化的體制，而是適應(yīng)基層治理特性的低成本的簡約制度②賀雪峰《農(nóng)村基層治理應(yīng)注重簡約低成本》，《第一財經(jīng)日報》，2016年4月21日。。這些主張闡明了簡約治理的必要性及其方向。

那么大國治理究竟是如何解決規(guī)模問題的呢？是哪些治理因素和機(jī)制使得大國治理能夠減輕治理負(fù)荷，避免或減輕規(guī)模焦慮的壓力及其困擾？簡約主義實際上是如何落實和實現(xiàn)的呢？

（一）單一集中的政治權(quán)威

人口規(guī)模越大，社會的異質(zhì)性程度越大，就很容易形成摩擦和沖突，甚至導(dǎo)致四分五裂，陷入混亂、斗爭和無序，比如歷史上層出不窮的藩鎮(zhèn)割據(jù)或地方割據(jù)。相應(yīng)的，規(guī)模問題首先要解決的，是國家完整和統(tǒng)一的問題。對此，中國很早就建立了一元化的權(quán)力體系，以防止規(guī)模問題對于最高權(quán)威或中央的挑戰(zhàn)。由于中國人口眾多，“通過一個中央權(quán)威保持統(tǒng)一，仍然是必要的”③［美］費(fèi)正清著，劉尊棋譯：《偉大的中國革命》，北京：世界知識出版社，1999年，第432頁。。大一統(tǒng)的價值觀為鞏固中央集權(quán)、維護(hù)國家統(tǒng)一和打擊分裂勢力等供了強(qiáng)有力的理念支撐，實際上也有助于抹平地方差距，簡化社會事實，減少社會活動的不確定性，拓展國家處理規(guī)模問題的能力。

蘇力認(rèn)為，中國大國體制演進(jìn)的歷史表明，中央集權(quán)作為國家治理的基本制度，是治國平天下的唯一可行的憲制，是經(jīng)受了歷史淬煉的重要經(jīng)驗。國家“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”，奉行儒家的意識形態(tài)，維護(hù)思想領(lǐng)域的統(tǒng)一性。國家權(quán)力（具體是官僚體制的權(quán)力）一權(quán)獨(dú)大，不允許有與之并行或相抗衡的貴族、宗教或民間其他的權(quán)威中心。中央集權(quán)的君主制是促進(jìn)和平、交流、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治文化整合的基本制度。反之，如果中央集權(quán)不能有效運(yùn)作，“以天子或皇帝為核心的中央政府弱了，掛不住了，撐不住了，社會秩序的其他基本關(guān)系……就一定會亂。本來，大致有序的政治經(jīng)濟(jì)文化生活就會全面陷入無序”④蘇力：《作為制度的皇帝》，《法律和社會科學(xué)》2013年第2期，第153—192頁。。

“單一制中央集權(quán)國家是大國治理的體制基礎(chǔ)”⑤楊志軍：《中央與地方、國家與社會：推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的雙重維度》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2013 年第6 期，第12—20頁。。單一權(quán)威是簡約主義的解決問題的方法的重要選擇。國家權(quán)威的理念是單一的、超越的和普遍的⑥許慧文著，劉昶譯：《統(tǒng)治的節(jié)目單和權(quán)威的混合本質(zhì)》，《開放時代》2008年第2期，第88—93頁。。大國治理只能依賴于一元化的權(quán)威，否則就會被分歧和沖突所拖垮。而且，權(quán)威必須行之有效，才能維持國家的穩(wěn)定?！俺缟袡?quán)威的大國試圖建立一套自上而下的制度，以應(yīng)對來自社會的挑戰(zhàn)。其中只有一個權(quán)威，地方依附于中央，個人服從于國家，抑制社會多樣化的發(fā)展，通過制造中心權(quán)威，維持全國表面上的政治與社會和諧”⑦謝岳：《聯(lián)邦主義——大國繁榮的政治抉擇》，《探索與爭鳴》2012年第9期，第67—71頁。。社會權(quán)力集中在政府，集中在皇帝，不容其他社會力量分享或染指。“皇帝親自任命下至縣官的所有官吏”，“使所有官員都體會到他們要仰賴天恩，負(fù)有向他個人效忠的義務(wù)”⑧［美］費(fèi)正清著，張理京譯：《美國與中國》，北京：世界知識出版社，1999年，第104頁。。

正所謂，百代皆行秦政法，“統(tǒng)一的中央集權(quán)”始終是中華帝國的主導(dǎo)形式⑨金觀濤、劉青峰：《興盛與危機(jī)：論中國社會的超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)》，香港：中文大學(xué)出版社，1992年，第20頁。。大國是國家治理“最主要的制度約束”，對于農(nóng)耕大國及其隱含的其他歷史社會條件來說，古代中國“只能通過帝制”（而不是民主制或貴族制）來建構(gòu)文明國家，維持較長時期的和平⑩蘇力：《作為制度的皇帝》，《法律和社會科學(xué)》，2013年第2期。。大一統(tǒng)的政治實踐，權(quán)力必須集中在中央，否則地方勢力坐大，使差異性演變?yōu)椴环?，挑?zhàn)甚至顛覆中央權(quán)威。作為一種高度簡化的制度安排，中央集權(quán)的制度安排偏好于中央權(quán)力，避免對多樣化實施的考慮。誠如林德布洛姆所言，以權(quán)威為基礎(chǔ)的控制方法“常常以極簡單的方式運(yùn)作。有的時候甚至一個字也不需要；在權(quán)威關(guān)系中，一個馴服的人懂得，需要他干什么，不需要他干什么”①［美］查爾斯·林德布洛姆著，王逸舟譯：《政治與市場：世界的政治經(jīng)濟(jì)制度》，上海：上海三聯(lián)書店，1994年，第20—21頁。。

（二）簡約而有限的職權(quán)范圍

簡約治理的核心是嚴(yán)格劃定國家權(quán)力的邊界，使政府保持必要而有限的職權(quán)。從隋朝到清末，一千多年的漫長歷史，雖然經(jīng)濟(jì)和社會情況有了很大的變化，國家的人口和領(lǐng)土規(guī)模變動不居，但“在13 個世紀(jì)的大部分時間內(nèi)，中國民政由著名的吏、戶、禮、兵、刑、工六部分掌”②［美］費(fèi)正清著，張理京譯：《美國與中國》，北京：世界知識出版社，1999年，第102，101頁。。中央政府基本沿襲著六部制的結(jié)構(gòu)，即吏部、禮部、兵部、戶部、刑部和工部六部，與其他司法和監(jiān)察機(jī)構(gòu)等共同處理各類國家事務(wù)。雖然中國社會具有“發(fā)展得最徹底最巧妙的官僚體制”③［美］費(fèi)正清著，張理京譯：《美國與中國》，北京：世界知識出版社，1999年，第102，101頁。，但這個官僚體系是相對精簡的和有限的。在不同的歷史時期，雖然國家治理的規(guī)模各有不同，官僚體系的規(guī)模也有所不同，但政府的職權(quán)范圍卻并沒有太大的變化，保持了相對的延續(xù)性和穩(wěn)定性。

人類社會是復(fù)雜多變的，社會事務(wù)更是不規(guī)則的，很難將其簡單歸入到官僚化的公式中?！皣覚C(jī)構(gòu)沒有，也不可能有更多的興趣描述整個社會現(xiàn)實。他們的抽象和簡單化都被鎖定在很少的幾個目標(biāo)上，到19 世紀(jì)，最突出的目標(biāo)一般還是征稅、政治控制和征兵。他們只需要能滿足這些人物的技術(shù)和理解就夠了”④［美］詹姆斯·C·斯科特著，王曉毅譯：《國家的視角：那些試圖改善人類的狀況的項目是如何失敗的》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年，第22—23頁。。如果沒有復(fù)雜的抽象和簡化的過程，官僚系統(tǒng)就沒有任何可能來描述、統(tǒng)籌和支配現(xiàn)實。因而在人口增長和治理任務(wù)擴(kuò)張的條件下，中央政府始終盡可能維系著“集權(quán)的簡約治理”⑤黃宗智：《集權(quán)的簡約治理——中國以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》2008 年第2 期，第10—29頁。。相對于現(xiàn)代政府頻繁的機(jī)構(gòu)改革，六部制的穩(wěn)定性和有限性可謂是反映了國家治理的基本策略，即保持適度而合理的國家職能，嚴(yán)格控制政府的職權(quán)邊界，以不變應(yīng)萬變。

特別是，在不發(fā)達(dá)的生產(chǎn)力條件下，國家的治理能力必然是有限的，不可能負(fù)擔(dān)龐大的官僚隊伍及其成本，也很難將國家權(quán)力的觸角直接深入到鄉(xiāng)村社會。一些研究者將中國古代社會的國家與社會結(jié)構(gòu)解釋為“王權(quán)不下縣”，但也有學(xué)者指出，“王權(quán)不下縣，縣下皆自治”純屬無稽之談⑥張新光：《質(zhì)疑古代中國社會“皇權(quán)不下縣、縣下皆自治”之說——基于宏觀的長時段的動態(tài)歷史考證》［EB/OL］，http：//www.aisixiang.com/data/14627.html。。但古代國家正式的權(quán)力層級止于縣是不容否認(rèn)的。實際上，通過編戶齊民，對家庭或個人征收賦稅和徭役，甚至動員民眾參與戰(zhàn)爭，國家權(quán)力已經(jīng)延伸和觸及到個人，而且縣官之下有大量的輔助人員參與國家政策的執(zhí)行，落實國家意志。但國家正式的權(quán)力層級的有限性也是事實。國家對基層的治理將更多的權(quán)力交給非正式的地方權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，借助社會的力量來應(yīng)對社會問題，可以減輕國家治理的負(fù)荷。

（三）集約化的治理機(jī)制

面對具有多樣性和差異化的問題，國家常做的是以集約化的方式來處理規(guī)模難題，其中的核心是以類型化或整體性的邏輯，采用“批發(fā)”或“打包”的方式予以處理，而不是去逐個考慮個體單元或單位的情況，比如古代政府的管理是以“戶”為單位的，“主要目的就是更便于直接從家戶手中汲取資源”⑦徐勇：《歷史延續(xù)性視角下的中國道路》，《中國社會科學(xué)》2016年第7期，第4—25頁。。農(nóng)業(yè)社會的家戶制度是“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最佳組織單位”，也是國家治理的最佳單位規(guī)模。家戶的規(guī)模使其既無法具備抗拒政府及其資源汲取的能力，又一定程度上減少了國家整合對象的數(shù)量，即整合的是包含了很多個人的戶（組織或單位），而不是單個的個人，因而減少了處理個人的任務(wù)，降低了國家治理的負(fù)荷。

對于高度靜態(tài)性和同質(zhì)化的農(nóng)業(yè)社會而言，采用“批發(fā)的”或“打包的”方式來處理個人完全是可行的，也是有效率的。這種集權(quán)的邏輯也暗含了集約化的思維?！耙粋€廣大帝國的統(tǒng)治者必須握有專制的權(quán)力……國家越大，偶然事件便越多”①［法］孟德斯鳩著，張雁深譯：《論法的精神（上）》，北京：商務(wù)印書館，1961年，第126，129頁。。大國的疆域越是遼闊，政府專制的精神就越高②［法］孟德斯鳩著，張雁深譯：《論法的精神（上）》，北京：商務(wù)印書館，1961年，第126，129頁。。無論是裁決社會沖突，還是防止地方的分裂，中央集權(quán)必須要有效率、權(quán)威和公信力，更多依賴于專斷性的權(quán)力。實際上，社會問題的巨大流量決定了，很多事情都不可能讓所有的人都進(jìn)行充分的商討。相應(yīng)的，個人權(quán)利更多被看作是會帶來麻煩和負(fù)擔(dān)的東西，個人的參與通常被看成是破壞性或制約性的力量。

很遺憾的是，大國治理經(jīng)常不得已要弱化和抑制民眾的需求，滿足于解決基本的或基礎(chǔ)性的生存和發(fā)展問題，而難以去解決民眾差異化尤其是高標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利訴求，從而降低治理負(fù)荷，如“一刀切”或“運(yùn)動式治理”等常見的管理方式等，都是采取一攬子或集中化的方式來解決問題。同樣的邏輯，讓擁有權(quán)力和地位的精英來做出決策，讓做出決策的人盡可能少一點(diǎn)，也是符合效率要求的機(jī)制設(shè)計，比如“為民做主”的操作邏輯就是將決策權(quán)分配給少數(shù)社會精英，是解決規(guī)模問題的政治安排。其中個人是無關(guān)緊要的，不構(gòu)成能夠影響治國理政的“量”。為民做主并不關(guān)心究竟是為多少人做主，數(shù)量問題是不存在的。實際上，國家沒有可操作的技術(shù)來歸總和匯集分散的民意，民意是零碎的，也是無足輕重的，很難為公共決策提供必要的信息支撐。

四、小結(jié)和進(jìn)一步思考

任何國家治理都是以人為基礎(chǔ)的，人口規(guī)模是國家治理的常量，也是國家治理的變量，既包含積極的因素，也會變成消極因素，相應(yīng)形成不同形式和不同類別的規(guī)模焦慮。中國擁有世界上最多的人口規(guī)模，也發(fā)展形成獨(dú)特的大國治理經(jīng)驗。但在中華帝國治理的歷史中，人們以樂觀的態(tài)度來看待規(guī)模，規(guī)模問題似乎沒有成為真正的問題。自秦朝建立大一統(tǒng)王朝開始，中央集權(quán)的君主制度就似乎已經(jīng)很好地解決了這些問題。這些做法和經(jīng)驗可以歸納為低技術(shù)條件下的簡約主義治理模式，其核心就是各種簡化問題的程序、機(jī)制和環(huán)節(jié)，以提高國家治理的可行性、適應(yīng)性和有效性，維持多樣化而又具有統(tǒng)一性的治理形態(tài)。

2015 年3 月李克強(qiáng)總理在政府工作報告中提出，“大道至簡，有權(quán)不可任性”，隨后從中央到地方各級政府大力推進(jìn)簡政放權(quán)改革，落實和演繹國家治理大道至簡的深刻含義。要想將權(quán)力關(guān)在制度的籠子里面，要想激活社會的活力，最根本的辦法就是減少權(quán)力，簡政放權(quán)，讓社會力量可以更多發(fā)揮其作用，形成良性互動和相互補(bǔ)位的治理格局。2016年5月李克強(qiáng)總理在國務(wù)院召開的“推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革”電視電話會議上再次指出，“以簡約治理促進(jìn)社會繁榮富?！?，這與大道至簡的理念是一脈相承的。雖然現(xiàn)代國家治理的復(fù)雜性程度越來越高，但提出和實踐簡約治理的主張為合理定位國家治理提供了新的思維。

當(dāng)前中國有超過14億的人口。經(jīng)過改革開放四十余年的持續(xù)發(fā)展，中國已經(jīng)成為世界上第二大經(jīng)濟(jì)體，但按照人均GDP來計算，中國還居于世界80位之后，“是實實在在的發(fā)展中國家”。當(dāng)前社會的劇烈變遷帶來了繁多的社會問題，也提升了社會問題的復(fù)雜性程度。歷史上中國大國治理的經(jīng)驗已經(jīng)很好地應(yīng)對和處理了規(guī)模焦慮，但規(guī)模問題的呈現(xiàn)方式和解決規(guī)模焦慮的方法是不一樣的。需要注意的是，中國獨(dú)特的大國治理經(jīng)驗及其規(guī)模變量并沒有得到理論研究上的認(rèn)真對待。面對西方理論話語和治理經(jīng)驗的沖擊，我們迫切需要去總結(jié)和提升中國治理的獨(dú)特經(jīng)驗，為當(dāng)前中國的國家治理現(xiàn)代化提供新的知識、洞見和智慧。