王靜靜 謝綏萍(通訊作者)

(內(nèi)蒙古科技大學經(jīng)濟管理學院，內(nèi)蒙古 包頭 014010)

一、文獻研究

1.人才和人才政策

關(guān)于人才的定義，中外學者有不同的討論。普遍來講，人才定義中主要包含以下三方面內(nèi)容：一是在特定技術(shù)領(lǐng)域中，具有高能力或高技能；二是人才創(chuàng)造或創(chuàng)新活動是其能力或技能的主要體現(xiàn)；三是其勞動對社會具有重要價值。擁有高能力和高技能是人才的基本特征。2003年國務(wù)院頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強人才工作的決定》文件，對我國企事業(yè)人才進行了分類，主要包括以下幾類：黨政人才、企業(yè)經(jīng)營管理人才、專業(yè)技術(shù)人才。其中，高層次人才包括中高級領(lǐng)導干部、優(yōu)秀企業(yè)家和各領(lǐng)域高級專家等。在趙國欽等(2018)研究中分析了2017年以來37個城市人才引進政策，政策文本中提到的高頻率人才引進對象分為：高校畢業(yè)生、高端人才、本省回歸人才、海外高層次人才和科技人才。其中高端人才又包括：國際國內(nèi)科技獎項獲得者或團隊、“兩院”院士、國家級人才支持計劃專家，或者國家實驗室科學家等。本文主要研究的對象為這里所指的人才政策中普遍提到的高端人才。政府通過人才政策和措施可以提高一國或地區(qū)人才資源總量，提高人才素質(zhì)和效能。

2.人才吸引的基礎(chǔ)理論

人才流動理論認為，一個區(qū)域可以通過人才政策和教育途徑改變本區(qū)域內(nèi)人才數(shù)量、類型，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，提升人才的素質(zhì)；期望理論基于人們的動機行為，為不同激勵方式的使用提供了理論依據(jù)。人力資源管理是幫助組織獲得人才競爭優(yōu)勢的重要方法，它表現(xiàn)為對組織有意義的一系列人力資源政策，相對于資本和技術(shù)，獲得高技能和高素質(zhì)的人才更不容易。人力資源管理關(guān)注人才的存量和流量，研究如何引進、配置以及人才的流動，激發(fā)人才的才能發(fā)揮，使地區(qū)人才價值發(fā)揮實現(xiàn)最大化。

3.研究現(xiàn)狀

由于高層次人才的稀缺性以及對經(jīng)濟發(fā)展的重要性，成為人才研究中的一個重要領(lǐng)域。國內(nèi)學者研究主要關(guān)注了如下幾個方面：(1)對不同時期的人才政策特征研究，如黃萃等(2015)研究了不同時期科技創(chuàng)新政策關(guān)注的主體，認為我國科技政策的主題變遷集中在“國際合作”“人力資源”“體制機制改革”“研究發(fā)展重點”四個領(lǐng)域發(fā)生。(2)高層次人才政策工具的研究。顧承衛(wèi)(2015)從政策工具上(如：科研資助、薪酬個稅、創(chuàng)業(yè)扶持、住房補貼)對上海近年來關(guān)于海外人才引進政策進行分析和評估。曾錫環(huán)等(2020)將人力資源的管理過程與政策工具相結(jié)合對深圳市海外高層次人才政策的應(yīng)用進行了評估和優(yōu)化。(3)人力資源政策的區(qū)域性研究。人力資源政策的區(qū)域性研究始于北上廣深等一線城市及發(fā)達地區(qū)的研究。如：蘇榕等(2019)從政策年度、類型、發(fā)布主題及文種等對廣東省人才政策進行統(tǒng)計分析。隨著中部城市的迅速發(fā)展，中部典型城市的研究也加入其中。謝科范等(2015)在《武漢市科技人才政策效果仿真分析》中利用系統(tǒng)動力仿真，模擬了人才政策的不同維度對人才引進、培養(yǎng)和使用的不同影響。這些研究突出了政策各地區(qū)制度文化的不同，也呈現(xiàn)出政策內(nèi)容和效能的差異性。

二、包頭市經(jīng)濟發(fā)展及人才基本狀況

1.包頭市經(jīng)濟發(fā)展概況

包頭市位于內(nèi)蒙古的西部，是內(nèi)蒙古地區(qū)最大的工業(yè)城市，與呼和浩特市、鄂爾多斯市共同構(gòu)成內(nèi)蒙古最活躍的經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域。包頭市是國家最主要的能源、原材料、稀土、煤化工和裝備制造業(yè)基地。近年來，由于傳統(tǒng)工業(yè)競爭優(yōu)勢減弱，企業(yè)轉(zhuǎn)型升級緩慢，工業(yè)對經(jīng)濟的整體拉動不強，人才流失嚴重，城市發(fā)展放緩。如國內(nèi)其他的工業(yè)城市一樣，城市發(fā)展進入轉(zhuǎn)型重要時期。自2009年至2016年，包頭市的GDP總值處于平緩增長中，總值位居內(nèi)蒙古自治區(qū)的前三名。GDP增速從2013年近18%的速度下降到2014年以后8%～6%的平緩增長期。數(shù)據(jù)顯示：包頭市2019年GDP總值達2714.5億元，增速6%，位居全國百強城市中第88名，包頭市在本區(qū)域中的經(jīng)濟支撐和帶動作用沒有得到很好發(fā)揮。

2.包頭市人才資源基本狀況

從近5年研究與開發(fā)(R&D)人員統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以得知：自2016年始包頭市科技研究與開發(fā)人員總量急劇減少，從2016年19498人減少到2018年的11014人，下降了32.43%。一方面，一些原屬包頭的重要科技單位南遷到其他城市，造成了科技人員批量流出。而另一方面，人才引進規(guī)模不足，由此造成人才供需的差距更加明顯。就R&D人才占城市總?cè)丝诘谋戎祦砜矗?018年包頭市為49人/萬人。以其他城市作為對比，北京市R&D人才占城市總?cè)丝诘谋戎禐?84人/萬人，深圳市為262/萬人，杭州市為112人/萬人，西安市為107人/萬人，呼和浩特市為40人/萬人。由此可見，包頭市人才資源缺乏，規(guī)模有限，成為經(jīng)濟發(fā)展的阻礙。

從人才的層次來看，自2013年起，博士和碩士學歷的人才數(shù)量大量增加。2012年～2014年在大力加強吸引人才舉措的作用下，吸引的人才總量2015年達到最多。博士學歷人才占比在2018年為3.43%，相較于2013年的1.24%增加了2.19個百分點；碩士學歷人才占比在2018年為22.81%，相較于2013年19.27%增加了3.54個百分點，高層次人才比例逐年增加。

授予的專利權(quán)數(shù)量以及技術(shù)合同成交額通常作為衡量人才社會貢獻的直接指標。自2014年至2019年，包頭市專利授權(quán)量雖有波動但相對逐年增長，2019年達到專利授權(quán)1863件。自2015年以來各類技術(shù)合同的合同成交額逐年下降，但在2019年有了明顯上升，合同成交額達到1.45億元。這與本地行業(yè)的市場狀況有很大關(guān)系，也與技術(shù)研發(fā)與人才政策作用的滯后性有一定關(guān)系。

三、政策比較樣本選擇

在對包頭市高層次人才政策樣本進行分析時，這里將武漢市同類政策作為比較對象。選擇武漢市的原因有三。(1)2017年武漢頒布的人才引進政策通常被當作城市人才競爭的起點。(2)武漢的城市與人才科技發(fā)展在全國處于領(lǐng)先地位。在中國近幾年的城市綜合競爭力排名中，除北上廣深之外，武漢市位居二線城市中的前列。武漢的高校和人才實力也被列為全國第一序列。(3)武漢市處于經(jīng)濟發(fā)展的中部地帶，堅實的工業(yè)和制造業(yè)基礎(chǔ)，是其經(jīng)濟發(fā)展的主要特色，并在其區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展中起著支撐性作用。這一點與包頭市經(jīng)濟發(fā)展有相一致之處，這是兩市人才政策比較的基點。比較的政策樣本分別是武漢市2010年制定的《武漢市實施“黃鶴英才計劃”的辦法試行》(以下簡稱“黃鶴英才”)和包頭市2014年頒布的3個人才引進政策，即《包頭市“鹿城英才”工程實施方案》(以下簡稱“鹿城英才”)、《包頭市高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和緊缺急需專業(yè)技術(shù)人才服務(wù)保障辦法(試行)》(以下簡稱“保障辦法”)、《包頭市引進高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和緊缺急需專業(yè)技術(shù)人才辦法(試行)》(以下簡稱“人才辦法”)。其中包頭市的這三個文件是同日期頒布的，是人才引進使用的相互補充和完善。這幾個政策樣本是當?shù)刈罹哂写硇愿邔哟稳瞬盼叩拇?，并且目前還在使用。以下將從政策的文本內(nèi)容出發(fā)，對政策目標和工作機制、引進對象和引進方式，以及政策中相關(guān)的保障措施和服務(wù)來進行比較，找到差異和不足。

四、比較內(nèi)容及結(jié)論分析

1.政策目標針對性

從政策目標可以看到，“黃鶴英才”和“鹿城英才”目標一致的，都是建立“人才強市”。而武漢市的“黃鶴英才”明確指出發(fā)揮人才在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中的引領(lǐng)作用，并為此要營造良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。包頭市的“鹿城英才”目標中除了談到建立人才強市外，另外是希望在人才工作上有所突破。而在“保障辦法”中說明目標是優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境，“人才辦法”中的目標是為了助推產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟社會發(fā)展?？梢钥吹轿錆h市政策目標更明晰了高層次人才在整個經(jīng)濟發(fā)展中的引領(lǐng)作用，強調(diào)了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境的營造對人才才能發(fā)揮的基礎(chǔ)性作用，通過營造良好的人才環(huán)境吸引人才，結(jié)果不僅是擴大人才總量，更重要的是為人才引進后的使用和聚集不斷創(chuàng)造條件。

2.工作機制有效性

武漢市由市委人才工作組建立專項小組對“黃鶴英才”工作統(tǒng)一領(lǐng)導和統(tǒng)籌，并通過對相關(guān)各直屬部門的工作實績考核工作的完成情況。包頭市“鹿城英才”工作是在市委組織部和人力資源部統(tǒng)籌下，協(xié)調(diào)各相關(guān)部門完成，沒有談到對工作完成情況的考核說明。專項工作小組的設(shè)立與工作實績的考核使人才工作管理更直接、有效。

3.引進對象標準的適用性

武漢市圍繞本市支柱產(chǎn)業(yè)及戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，引進和培養(yǎng)高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才。包頭市的三個文件中都談到了圍繞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、科技創(chuàng)新，尤其是重點產(chǎn)業(yè)、重大項目有重大帶動作用的高層次人才和急需人才的引進。兩市政策文件中都強調(diào)的是高層次人才、領(lǐng)軍人才、高端技能人才的引進。但具體到引進標準時可以看到：武漢市人才引進標準著重于人才的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的實踐和高水平高層次，如世界一流的創(chuàng)新團隊核心成員、世界500強企業(yè)及跨國公司中高及專家、國家級實驗室、工程(技術(shù))研究平臺的首席科學家或杰出人才等；而包頭市的人才引進標準多以人才已獲得的稱號和獎勵為依據(jù)?？梢哉f武漢市引進對象強調(diào)創(chuàng)新和實踐能力，重在人才引進后如何發(fā)揮以本地需要為基礎(chǔ)的作用。

4.引進方式的靈活性和拓寬引進渠道

引進方式都大致分為剛性和柔性兩類。除了在柔性引進方式中兩市都應(yīng)用了兼職、合作等引進方式外，武漢還采用了咨詢、學術(shù)交流、人才居住證等柔性措施，方式更靈活。在引進渠道上，武漢市特別提到了鼓勵中介對人才引進，并給予一定的獎勵。

5.政策待遇與服務(wù)

(1)基本保障人性化。兩市在人才引進給予人才的基本保障措施基本一致。包括：住房保障、配偶就業(yè)、子女入學及醫(yī)療健康待遇等。在武漢市強調(diào)了住宅的高品質(zhì)，如：政府收購一些名勝所在地的住房，以供頂尖人才免費居住，保障措施更人性化。

(2)資金扶持工具多樣性。在引進人才和事業(yè)初創(chuàng)階段，兩個城市都提供了辦公場租補貼、創(chuàng)業(yè)扶持資金、創(chuàng)業(yè)投資引導資金等財政和金融支持。在創(chuàng)業(yè)扶持資金中武漢市根據(jù)不同層次人才給予了不同項目資金扶持力度，在此基礎(chǔ)上加強了創(chuàng)業(yè)貸款、投資風險補償，以及貸款貼息等金融扶持。包頭地區(qū)主要措施主要表現(xiàn)在項目扶持資金、一次性獎勵、按照相關(guān)規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策。

(3)人才激勵發(fā)展的持續(xù)化。在企業(yè)持續(xù)發(fā)展的支持下，兩市都鼓勵引進人才以專利、發(fā)明或者管理經(jīng)驗等參與生產(chǎn)要素分配，都對創(chuàng)新成果等給予獎勵或資助。武漢市強調(diào)了實施期權(quán)、股權(quán)等中長期產(chǎn)權(quán)制度的建立，以及有針對性的知識產(chǎn)權(quán)的資助。同時武漢市針對引進人才申報各種國家人才支撐計劃時，采用更多的是不占申報名額的優(yōu)先推薦，而包頭市在對引進人才的推薦時大多是優(yōu)先推薦方式。

(4)多維度服務(wù)平臺建設(shè)。武漢在政策中針對人才服務(wù)平臺建設(shè)的內(nèi)容很完善。如提供創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作條件和工作平臺，搭建事業(yè)平臺、崗位平臺、項目平臺、孵化平臺，建立國際型引才引智服務(wù)平臺。具體包括開展高層次人才活動，工作聯(lián)絡(luò)站、建立人才服務(wù)窗口、綠色通道、提供代辦等手續(xù)、建立人才項目專人服務(wù)計劃。包頭市的政策文件中只談到：鼓勵各地區(qū)、單位建立企業(yè)服務(wù)機構(gòu)，以及為人才的培訓和考察創(chuàng)造條件。多維人才服務(wù)平臺的建設(shè)為武漢市人才和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)事業(yè)創(chuàng)造了良好的可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境。

五、高層次人才引進政策優(yōu)化建議

1.加強人才引進標準的針對性和創(chuàng)新性

加強人才引進政策的針對性和有效性，人才引進標準以實踐和創(chuàng)新能力為標準，引進人才重在使用，具有針對性。可以根據(jù)實際需要適當降低人才引進標準，增加人才引進數(shù)量和規(guī)模。 鄭雪菲等(2020)在對比成渝兩市的人才引進政策之后，認為成都對人才準入的“零門檻”態(tài)度對該城市人才的迅速積累起了重要推動作用。

2.優(yōu)化人才引進結(jié)構(gòu)，加強對高校畢業(yè)生的引進和培養(yǎng)

各城市對高端人才和高校畢業(yè)生最為重視。趙國欽等(2008)研究中數(shù)據(jù)顯示：37個城市樣本中31個將高端人才作為人才戰(zhàn)略的重點，21個將城市高校畢業(yè)生列入引進計劃。高校畢業(yè)生成為人才引進的第二大目標。高校畢業(yè)生代表發(fā)展城市結(jié)構(gòu)和水平，也是城市新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)發(fā)展的決定力量。人才的儲備和發(fā)展需要不斷豐富和完善對高校畢業(yè)生引進和培養(yǎng)的政策設(shè)計。

3.采用更為靈活的人才引進方式，拓寬人才引進渠道

在人才引進的方式中，除了采用合作、兼職等常用柔性引進方式，還可以探索更多引進的方法如咨詢、學術(shù)交流等。人才引進不僅僅是發(fā)揮用人單位與政府主體作用，還要激勵中介機構(gòu)對人才的積極作用。激發(fā)多元主體對人才引進和投資，拓寬人才引進的渠道，擴大引進規(guī)模。

4.增強促進人才可持續(xù)發(fā)展的政策支持，加強政策設(shè)計的系統(tǒng)性

在擴大人才引進規(guī)模的基礎(chǔ)上，需要不斷增強扶持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策措施，才能更好地吸引和加強人才的可持續(xù)發(fā)展和培養(yǎng)。張同全等(2017)、王堯駿等(2019)的研究表明：人才引進和培養(yǎng)中，同時使用創(chuàng)業(yè)支持、發(fā)展規(guī)劃、就業(yè)支持、知識產(chǎn)權(quán)保護、成果轉(zhuǎn)換、科研機構(gòu)等相關(guān)政策比單獨使用人才優(yōu)惠待遇政策執(zhí)行效能更高。中西部傳統(tǒng)工業(yè)城市人才使用政策應(yīng)著重關(guān)注以下幾個方面：

(1)兌現(xiàn)已承諾的薪資待遇，不斷細化、人性化對高層次人次的服務(wù)，給出合理有競爭力的薪資待遇，給予人才充分的人財物支配權(quán)等。

(2)資金支持政策工具多元化。除在項目初創(chuàng)時期給予的資金和獎勵外，還需增加對企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的支持力，如政府擔保貸款、項目滾動支持、疊加獎勵、轉(zhuǎn)型資金、稅收優(yōu)惠等。

(3)在已有的科研成果轉(zhuǎn)化激勵政策之上，建立和實施知識產(chǎn)權(quán)保護和科研成果轉(zhuǎn)化的利益機制，建立和發(fā)展產(chǎn)權(quán)保護制度，以法律形式保護創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者，使人才貢獻最大化。

(4)人才福利應(yīng)該貫穿人才政策的始終，完善人才引進、發(fā)展和退出通道，完備政策設(shè)計。

5.建立客觀的評價體系，激勵引進人才和本土人才共同發(fā)展

人才引進對經(jīng)濟發(fā)展具有針對性強、見效快的優(yōu)點。而傳統(tǒng)工業(yè)城市來講，由于地理區(qū)位以及經(jīng)濟發(fā)展原因，人才引進有一定的困難，由針對此對本土人才的創(chuàng)新能力發(fā)展培養(yǎng)顯得更為重要。在政策中需要協(xié)調(diào)好引進人才和本土人才的關(guān)系，政策不可偏頗，晉升通道不應(yīng)相互排擠。在人才獎勵、榮譽評審、職稱評審與崗位聘任上，建立客觀公平的評價體系和晉升通道，對引進人才可采用非名額限制的一些彈性辦法，而不是一味地優(yōu)先推薦，將引進人才和本土人才的發(fā)展對立起來。發(fā)展客觀擇優(yōu)的競爭環(huán)境，使各類人才共同發(fā)揮作用。

6.建立多維人才服務(wù)平臺，激勵人才引進和流動

優(yōu)化高層次人才的生活工作服務(wù)平臺，如建立高層次人才專項服務(wù)窗口，開辟綠色通道，協(xié)助代辦事項，等等；通過招商引資，創(chuàng)建項目平臺，搭建事業(yè)平臺，保證人才引進發(fā)展和產(chǎn)業(yè)的良性循環(huán)；建立高校、企業(yè)和科研機構(gòu)的多項流動渠道，建立人才崗位平臺，保證人才和生產(chǎn)要素良好配置和流動；充分利用工業(yè)園區(qū)、高薪技術(shù)開發(fā)區(qū)、高校作為大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體，完善孵化平臺。人力管理不僅是人才存量問題，也是人才流量問題。創(chuàng)造便利環(huán)境，讓人才流動起來，是激活人才存量，發(fā)揮人才潛能的有利措施。

7.鼓勵人才服務(wù)機構(gòu)發(fā)展，提升服務(wù)的針對性和專業(yè)性

鼓勵專業(yè)化、現(xiàn)代化人才服務(wù)機構(gòu)發(fā)展。通過政策鼓勵人才服務(wù)機構(gòu)在人才供求信息、項目咨詢、人才研究和評價中的積極作用，通過向?qū)I(yè)化人才服務(wù)機構(gòu)購買服務(wù)，為人才提供專業(yè)、高效和優(yōu)勢的服務(wù)。

8.建立政策的反饋與考核機制，保證實施人才政策工作的有效性

探索人才引進政策工作機制的有效性。探索人才工作專門工作小組對人才引進和使用的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。建議建立網(wǎng)絡(luò)發(fā)布政策反饋機制和互動機制，利用信息平臺發(fā)布政策執(zhí)行效果的在線問卷調(diào)查，及時收回反饋信息并調(diào)整和修正政策。制定人才服務(wù)部門“負面清單”，提高服務(wù)效能，并將人才引進工作實績作為各區(qū)市直屬部門的工作考核內(nèi)容。