李 研

（中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100038）

近年來(lái)，我國(guó)科技實(shí)力快速進(jìn)步，中國(guó)科技在國(guó)際上的“顯示度”不斷提高。隨著國(guó)際環(huán)境的變化及國(guó)外對(duì)我國(guó)科技實(shí)力的關(guān)注，我國(guó)科技政策逐漸走入促進(jìn)自身發(fā)展和外部環(huán)境塑造兩方面功能的“交匯點(diǎn)”。整體上看，我國(guó)科技政策以“向內(nèi)”為主，在對(duì)外影響方面考慮不足。當(dāng)前宜加強(qiáng)我國(guó)科技政策的“對(duì)外意識(shí)”，促進(jìn)科技與外交工作聯(lián)動(dòng)，充分發(fā)揮科技政策在外部環(huán)境塑造方面的潛能。

1 科技政策在塑造我國(guó)發(fā)展外部環(huán)境方面具有極其重要的作用

近年來(lái)，伴隨著我國(guó)取得一系列舉世矚目的科技成就，以及有關(guān)“華為”“5G”“芯片”的高技術(shù)熱點(diǎn)事件被媒體頻繁報(bào)道，國(guó)際社會(huì)對(duì)我國(guó)科技政策的關(guān)注度越來(lái)越高[1]。國(guó)外政府關(guān)注我國(guó)科技政策，主要從其國(guó)內(nèi)或國(guó)際政治需求出發(fā)，尋找制定對(duì)華政策的依據(jù)；國(guó)外企業(yè)關(guān)注我國(guó)科技政策，主要了解我國(guó)科技對(duì)其所屬行業(yè)或市場(chǎng)的影響，以調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)策略；國(guó)外媒體關(guān)注我國(guó)科技政策，主要通過(guò)捕捉“新聞性”，刻畫(huà)符合其所在國(guó)“政治正確”的中國(guó)科技形象；國(guó)外智庫(kù)關(guān)注我國(guó)科技政策，主要通過(guò)引用具體政策內(nèi)容、分析政策出臺(tái)的背景，表達(dá)其研究觀點(diǎn)并顯示其“專業(yè)性”。一些西方國(guó)家智庫(kù)盡管強(qiáng)調(diào)其“非黨派”“非政府”“專業(yè)性”，但因所在國(guó)政治狀況和機(jī)構(gòu)本身情況，往往難以逃脫政治影響。

在我國(guó)科技政策獲得更多關(guān)注的同時(shí)，各種困擾人類發(fā)展的全球性問(wèn)題正大行其道。氣候變化、疫病防控、貧富差距、數(shù)字鴻溝等問(wèn)題時(shí)常見(jiàn)諸國(guó)內(nèi)外媒體，國(guó)際社會(huì)通過(guò)科學(xué)技術(shù)手段應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題的呼聲越來(lái)越高[2]。面對(duì)人類的共同挑戰(zhàn)，科技政策也出現(xiàn)了由主要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向關(guān)注可持續(xù)發(fā)展的傾向①如歐盟最近兩期框架計(jì)劃“地平線2020”和“地平線歐洲”分別設(shè)立“社會(huì)挑戰(zhàn)”和“全球性挑戰(zhàn)”板塊，旨在依靠科技應(yīng)對(duì)可 持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。。當(dāng)前形勢(shì)下，一國(guó)科技政策能否幫助解決全球性問(wèn)題，正成為其是否承擔(dān)國(guó)際責(zé)任的重要標(biāo)志。一國(guó)科技政策的內(nèi)容和取得的效果，其聽(tīng)眾已不限于本國(guó)人民，更可能為解決全球性問(wèn)題帶來(lái)示范效應(yīng)。

我國(guó)科技實(shí)力的提升及國(guó)際環(huán)境的變化，意味著我國(guó)科技政策已不僅是促進(jìn)自身發(fā)展的工具，更是我國(guó)向國(guó)際社會(huì)表達(dá)和與其溝通的重要渠道。外國(guó)政府、企業(yè)、媒體、智庫(kù)越來(lái)越熱衷于從我國(guó)科技政策文件中尋找“中國(guó)科技發(fā)展到了什么程度？”“中國(guó)科技發(fā)展是為了什么？”“中國(guó)科技進(jìn)步對(duì)世界意味著什么？”等問(wèn)題的答案?？萍颊咴絹?lái)越成為國(guó)際社會(huì)觀察中國(guó)、了解中國(guó)的窗口。我國(guó)科技政策對(duì)外部輿論環(huán)境越來(lái)越具有塑造效應(yīng)。

尤其在當(dāng)前，美國(guó)等西方國(guó)家動(dòng)輒對(duì)我國(guó)發(fā)起無(wú)端指責(zé)，試圖采取“結(jié)盟”“脫鉤”等方式孤立我國(guó)，我國(guó)對(duì)外工作面臨著抵御西方輿論不利影響、營(yíng)造良好外部環(huán)境的任務(wù)?？萍颊呒婢呓?jīng)濟(jì)和人文屬性，其政策內(nèi)容和解讀方式擁有較強(qiáng)的開(kāi)放性。當(dāng)前和今后一段時(shí)間，加強(qiáng)我國(guó)科技政策對(duì)全球性問(wèn)題的關(guān)注，增強(qiáng)科技政策制定、實(shí)施、解讀和外交工作的聯(lián)動(dòng)性，將有助于展示我國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象，充分發(fā)揮我國(guó)科技政策在發(fā)展全球伙伴關(guān)系、擴(kuò)大各國(guó)利益交匯點(diǎn)方面的重要作用。

2 著眼未來(lái)，我國(guó)需將“對(duì)外意識(shí)”貫穿科技政策制定全過(guò)程

我國(guó)科技政策一直以來(lái)以促進(jìn)“科技與經(jīng)濟(jì)結(jié)合”為核心主題，出臺(tái)了一系列針對(duì)我國(guó)科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)、科研人員的政策措施，在“向內(nèi)”方面擁有較強(qiáng)慣性。如今，國(guó)際形勢(shì)發(fā)生了很大變化，我國(guó)的科技實(shí)力也有了較大提升，為滿足當(dāng)前以及未來(lái)外交工作需要，宜將“對(duì)外意識(shí)”貫穿科技政策制定全過(guò)程。

2.1 政策過(guò)程理論視角下的我國(guó)科技政策過(guò)程

政策過(guò)程理論肇始于西方，在這一概念進(jìn)入我國(guó)的過(guò)程中，我國(guó)學(xué)者從議程設(shè)置、政策制定或政策執(zhí)行等方面入手，進(jìn)行了諸多本土化的嘗試[3]。 關(guān)于我國(guó)的政策過(guò)程到底應(yīng)包括哪些環(huán)節(jié)，公共政策學(xué)者給出的答案并不唯一。結(jié)合實(shí)際情況，我國(guó)公共政策的生命周期可以大致劃分為議程設(shè)置、制定實(shí)施、宣傳評(píng)估等環(huán)節(jié)。議程設(shè)置是指政策制定者或參與方對(duì)問(wèn)題的識(shí)別環(huán)節(jié)，即當(dāng)前面臨的主要矛盾是什么，出臺(tái)政策要解決什么問(wèn)題。制定實(shí)施則是在問(wèn)題界定清楚后，政策工具及文本的形成和實(shí)施過(guò)程。宣傳評(píng)估則包含政策制定者向政策對(duì)象介紹、推廣政策，評(píng)估政策的有效性等。因國(guó)情不同，各個(gè)國(guó)家參與上述環(huán)節(jié)的具體對(duì)象和方式也不盡相同。

在議程設(shè)置方面，黨居于中心地位[4]。 黨中央在不同時(shí)期將我國(guó)科技政策的“總議程”概括為“科技是第一生產(chǎn)力”“科教興國(guó)”“自主創(chuàng)新”“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展”“科技自立自強(qiáng)”等。需要強(qiáng)調(diào)的是，由于黨中央在我國(guó)公共政策制定過(guò)程中發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)全局的作用，這些具有高度概括性的“總議程”并不完全等同于政策問(wèn)題的界定，更多體現(xiàn)為明確科技發(fā)展的政治方向，科技政策的制定者及參與方在問(wèn)題界定方面仍有較大的解讀空間。在確定“總議程”方面，具有較強(qiáng)影響力的主要是黨中央及其直屬的研究機(jī)構(gòu)，以及知名科學(xué)家、院士等[5]。

在制定實(shí)施環(huán)節(jié)，與科技工作相關(guān)的中央部門及其所屬政策研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)專家、地方政府是主要參與者。國(guó)務(wù)院各個(gè)部委根據(jù)黨的“總議程”確定政治方向，再推動(dòng)形成各類專題性政策，如“科教興國(guó)”下的“科研院所改革”政策，“自主創(chuàng)新”下的“自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)”政策，“科技自立自強(qiáng)”下的“基礎(chǔ)研究”“國(guó)家實(shí)驗(yàn)室”政策等。在該環(huán)節(jié)，各個(gè)部委都充分調(diào)動(dòng)自己的研究力量，聽(tīng)取專家和一線科研人員以及社會(huì)的意見(jiàn)，最終形成國(guó)家層面的科技政策文件。地方政府再根據(jù)國(guó)家科技政策制定本地政策，并負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行。各個(gè)部委的具體業(yè)務(wù)司局，以及部委所屬政策研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)專家在政策制定中扮演重要角色，地方政府則是政策實(shí)施的主體。

在宣傳評(píng)估環(huán)節(jié)，國(guó)內(nèi)新聞媒體、各級(jí)科技行政部門、研究機(jī)構(gòu)是主要參與者。我國(guó)科技政策評(píng)估以政府自評(píng)、附屬機(jī)構(gòu)或第三方機(jī)構(gòu)為主，還沒(méi)有形成體系化的制度安排，評(píng)估工作處于偶發(fā)、散點(diǎn)狀態(tài)。偶爾有政府以外接受評(píng)估任務(wù)的機(jī)構(gòu)，其專業(yè)化程度也不高，多以臨時(shí)專家組、課題研究方式開(kāi)展。在政策宣傳方面，新聞媒體及各級(jí)科技行政部門強(qiáng)調(diào)以對(duì)內(nèi)為主，宣傳角度側(cè)重我國(guó)科技政策實(shí)施下取得的科技成就。

2.2 科技政策過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)基本以“向內(nèi)”為主

在議程設(shè)置環(huán)節(jié)，由于黨中央確定的“總議程”有較強(qiáng)的包容性，中央部門在進(jìn)一步明確“總議程”內(nèi)涵、形成具體議程方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。在此方面，中央部門逐漸形成了以政府官員、科學(xué)家、行業(yè)專家為核心主體的精英決策模式[6]。相比發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)科學(xué)共同體發(fā)展較晚，以建制化方式傳遞國(guó)際科學(xué)共同體聲音的影響力還有待提高，加上決策過(guò)程以“閉門會(huì)議”為主，這在一定程度上增加了科技政策議程形成的封閉性。受資源限制影響，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)科技政策的議程一直聚焦于克服體制機(jī)制矛盾、解決自身問(wèn)題，從早期的知識(shí)分子政策到后來(lái)關(guān)注科技與經(jīng)濟(jì)結(jié)合，再到發(fā)展成為科技創(chuàng)新政策體系，盡管政策內(nèi)容越來(lái)越豐富，但在思維方式上基本以“向內(nèi)”為主。

在政策制定環(huán)節(jié)，各個(gè)部門習(xí)慣于從自身職權(quán)范圍出發(fā)，對(duì)科技政策議程開(kāi)展進(jìn)一步的細(xì)化和解讀。各個(gè)專題性政策文本的形成，往往被視作各個(gè)部門確定職權(quán)的過(guò)程。這造成了一定程度的政策制定功利化傾向，甚至出現(xiàn)部門間政策相互“打架”的情形。各個(gè)部門在促進(jìn)科技創(chuàng)新這一主題下，從科研條件、機(jī)構(gòu)改革、人才評(píng)價(jià)、財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠等各角度出臺(tái)了大量政策文件，但鮮有部門考慮科技政策的對(duì)外影響。雖然國(guó)際科技合作是科技政策的一個(gè)主題，但該政策主題的出發(fā)點(diǎn)仍是通過(guò)國(guó)際合作促進(jìn)我國(guó)自身發(fā)展，在主動(dòng)服務(wù)外交方面考慮仍舊不足。在政策實(shí)施環(huán)節(jié)，地方政府是實(shí)施的主體，而地方政府更多從發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)角度落實(shí)國(guó)家科技政策、細(xì)化政策議程，更難以從外部環(huán)境營(yíng)造角度考慮政策的影響。

在宣傳評(píng)估環(huán)節(jié)，通過(guò)主流媒體宣傳得到廣泛討論和認(rèn)可是我國(guó)科技政策在該環(huán)節(jié)的重要特征[7]。在每一輪新的“總議程”確定后，媒體都習(xí)慣于從宣傳成就、鼓舞士氣角度解讀我國(guó)科技政策。這種方式在統(tǒng)一認(rèn)識(shí)方面能夠起到積極作用，但也容易被國(guó)外勢(shì)力趁機(jī)利用，用作制造“中國(guó)科技威脅論”的論據(jù)。從評(píng)估的角度看，各個(gè)部門往往以政策文本出臺(tái)為最終目的，對(duì)政策效果的評(píng)估重視不足，這也導(dǎo)致了對(duì)外部影響的忽視。從智庫(kù)的角度看，國(guó)際上一些智庫(kù)普遍能夠以“專業(yè)但非官方”角色對(duì)其政府政策進(jìn)行解讀。相比之下，我國(guó)智庫(kù)在研究、詮釋我國(guó)政策時(shí)強(qiáng)調(diào)和官方“保持一致”，這在一定程度上造成了專業(yè)化及對(duì)外角度解釋力的缺失。

2.3 科技政策發(fā)展趨勢(shì)以及當(dāng)前形勢(shì)，要求我們 將“對(duì)外意識(shí)”貫穿科技政策過(guò)程

從以上分析可以看出，在科技政策的各個(gè)環(huán)節(jié)，我國(guó)都以“向內(nèi)”為主。隨著我國(guó)科技政策演化時(shí)間的延長(zhǎng)，這種“內(nèi)向化積累”不斷加強(qiáng)，形成了具有中國(guó)特色的科技政策話語(yǔ)體系。如今，國(guó)際上對(duì)我國(guó)科技政策越來(lái)越關(guān)注，科技政策對(duì)我國(guó)外交影響的權(quán)重不斷增大，為避免形成“自說(shuō)自話”局面，需將“對(duì)外意識(shí)”貫穿我國(guó)科技政策過(guò)程，為我國(guó)外交添加“黏合劑”和“潤(rùn)滑劑”。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上看，利用本國(guó)科技政策實(shí)現(xiàn)外交目的也已有眾多先例。如美國(guó)實(shí)施阿波羅登月計(jì)劃、火星探測(cè)計(jì)劃等，其政策宣傳強(qiáng)調(diào)將美國(guó)科技發(fā)展和人類命運(yùn)聯(lián)系在一起，努力營(yíng)造美國(guó)科技發(fā)展造福全球的形象。日本也早已意識(shí)到科技和外交融合對(duì)于國(guó)家發(fā)展的意義，其綜合科學(xué)技術(shù)會(huì)議（Council for Science and Technology Policy，簡(jiǎn)稱CSTP）專門發(fā)布報(bào)告明確了科技外交的概念，并根據(jù)不同經(jīng)濟(jì)體與其聯(lián)系的特點(diǎn)進(jìn)行積極的科技外交布局[9]。近年來(lái)，歐盟科技政策關(guān)注全球性挑戰(zhàn)，在硬實(shí)力不夠的情況下，不斷以其框架計(jì)劃幫助解決人類可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，加緊歐盟價(jià)值觀的輸出，強(qiáng)化其軟實(shí)力。

長(zhǎng)期來(lái)看，加強(qiáng)我國(guó)科技政策的“對(duì)外意識(shí)”，既是讓科技更加主動(dòng)服務(wù)外交、營(yíng)造良好外部環(huán)境的必然要求，也符合國(guó)際上科技政策的發(fā)展趨勢(shì)。補(bǔ)充我國(guó)科技政策制定過(guò)程中的對(duì)外維度，將有利于開(kāi)展科技外交工作，有利于塑造我國(guó)的良好國(guó)際形象，有利于匯聚更多國(guó)際科技人才來(lái)華工作，保持我國(guó)科技進(jìn)步的勢(shì)頭。

3 在加強(qiáng)“對(duì)外意識(shí)”方面可采取的一些具體措施

為強(qiáng)化我國(guó)科技政策過(guò)程中的“對(duì)外意識(shí)”，促進(jìn)科技與外交工作聯(lián)動(dòng)，使我國(guó)科技政策在營(yíng)造外部環(huán)境方面發(fā)揮更加積極的作用，可采取以下具體措施：

（1）牢固設(shè)立“人類命運(yùn)共同體”理念，重新校準(zhǔn)科技政策制定的“準(zhǔn)星”。

面對(duì)外部環(huán)境的變化，必須充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)科技政策在保障國(guó)家安全和發(fā)展利益方面不僅包括壯大自己的“內(nèi)向維度”，也包括對(duì)外表達(dá)、塑造外部環(huán)境的“外向維度”。對(duì)于黨中央提出的關(guān)于科技政策的“總議程”，在對(duì)其進(jìn)行解讀和進(jìn)一步細(xì)化議程設(shè)置方面須統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)、國(guó)外兩個(gè)大局，如在將“科技自立自強(qiáng)”在內(nèi)向維度上細(xì)化為“發(fā)展戰(zhàn)略科技力量”“建立國(guó)家實(shí)驗(yàn)室”等議程的同時(shí)，更要牢固樹(shù)立“人類命運(yùn)共同體”理念，設(shè)置我國(guó)“科技自立自強(qiáng)”在幫助解決國(guó)際社會(huì)問(wèn)題方面的政策議程。在形成對(duì)外議程的基礎(chǔ)上，更加注重研究我國(guó)科技政策的國(guó)際傳播問(wèn)題，努力挖掘我國(guó)科技進(jìn)步和應(yīng)對(duì)全球化問(wèn)題的交匯點(diǎn)，以更加國(guó)際化的語(yǔ)言和表達(dá)方式起草和制定我國(guó)科技政策文件。

（2）打造更加國(guó)際化的科技政策干部隊(duì)伍。

科技政策干部隊(duì)伍是政策制定和實(shí)施環(huán)節(jié)的中堅(jiān)力量，當(dāng)前我國(guó)科技政策干部的思維方式更多以“向內(nèi)”甚至只關(guān)注本部門業(yè)務(wù)為主，國(guó)際化視野不足。為提升我國(guó)科技政策干部隊(duì)伍的“對(duì)外意識(shí)”，需加大選調(diào)我國(guó)科技政策干部到國(guó)際組織工作的力度，如日本、韓國(guó)在選派本國(guó)年輕干部到聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)工作投入資源方面，比我國(guó)的投入要多得多。通過(guò)提升我國(guó)科技政策干部在非母語(yǔ)、跨文化環(huán)境下工作的能力，提升他們研究和撰寫(xiě)更加國(guó)際化的科技政策文本的水平。同時(shí)，用好駐外干部，讓他們離任回國(guó)后多到政策制定崗位鍛煉和發(fā)揮作用，加強(qiáng)各部門科技政策干部和外交部門的協(xié)調(diào)與交流，幫助科技政策干部及時(shí)了解我國(guó)外交工作中的實(shí)際環(huán)境。在地方政府層面，組織一線外交官（不局限于科技外交官）為地方科級(jí)干部講解國(guó)際環(huán)境，強(qiáng)化地方政府在執(zhí)行科技政策時(shí)的對(duì)外維度。

（3）強(qiáng)化智庫(kù)在國(guó)際上詮釋我國(guó)科技政策的責(zé)任和能力。

當(dāng)前，我國(guó)智庫(kù)在國(guó)際場(chǎng)合發(fā)聲時(shí)，在“非官方”詮釋我國(guó)科技政策方面發(fā)揮作用不足，導(dǎo)致在國(guó)際媒體、國(guó)際智庫(kù)交流場(chǎng)合談?wù)撚嘘P(guān)我國(guó)科技政策話題時(shí)常被國(guó)外學(xué)者主導(dǎo)、甚至誤導(dǎo)，國(guó)際社會(huì)難以聽(tīng)到關(guān)于中國(guó)科技政策真實(shí)、理性的聲音。中央明確提出我國(guó)智庫(kù)是國(guó)家軟實(shí)力的重要組成部分，在國(guó)際交流中迫切需要發(fā)揮智庫(kù)作用，增強(qiáng)我國(guó)的國(guó)際影響力和國(guó)際話語(yǔ)權(quán)[9]。為此，應(yīng)充分發(fā)揮智庫(kù)對(duì)我國(guó)科技政策進(jìn)行國(guó)際化詮釋的責(zé)任和職能，確立我國(guó)智庫(kù)在國(guó)際場(chǎng)合“專業(yè)但非官方”的定位，形成一定的影響力。智庫(kù)應(yīng)對(duì)詮釋我國(guó)科技政策的場(chǎng)合、話語(yǔ)、方式等問(wèn)題開(kāi)展專題研究，加強(qiáng)相關(guān)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，發(fā)展和鞏固國(guó)際合作伙伴關(guān)系，增強(qiáng)我國(guó)智庫(kù)對(duì)外詮釋科技政策的能力，提升我國(guó)科技政策宣傳和評(píng)估的國(guó)際化水平。

（4）堅(jiān)持內(nèi)外有別，從維護(hù)國(guó)家利益出發(fā)完善科技政策公開(kāi)適應(yīng)性審核機(jī)制。

在當(dāng)前資訊發(fā)達(dá)的情況下，我國(guó)科技政策的傳播受眾已經(jīng)超越了國(guó)內(nèi)、國(guó)外的界限。為避免部分科技政策話語(yǔ)被國(guó)外勢(shì)力利用，造成外交場(chǎng)合被動(dòng)的局面，在制定和發(fā)布科技政策文件時(shí)須堅(jiān)持內(nèi)外有別原則。在對(duì)科技創(chuàng)新“總議程”解讀方面，須避免部門利益影響，讓國(guó)家整體利益、政策文本可能產(chǎn)生的外部環(huán)境塑造效應(yīng)成為政策制定和出臺(tái)的首要考量。建議完善科技政策公開(kāi)適應(yīng)性審核機(jī)制，對(duì)于將要發(fā)布的科技創(chuàng)新政策，從外交戰(zhàn)略和國(guó)際環(huán)境適應(yīng)性角度加強(qiáng)審核，確保科技政策在營(yíng)造良好外部環(huán)境方面發(fā)揮積極作用。■