孟根達來

20世紀80年代，內(nèi)蒙古草原牧區(qū)開始了“牲畜私有、草場承包”的產(chǎn)權(quán)制度改革(1)其中規(guī)定草場所有權(quán)屬于嘎查(村)集體，使用權(quán)屬于牧民家戶，施行承包責任制。。草牧場使用權(quán)由傳統(tǒng)的委托行政法人機構(gòu)向委托企業(yè)法人或自然人的身份轉(zhuǎn)換，這是草牧場產(chǎn)權(quán)制度的歷史性變革[1]。至此基層牧區(qū)圍繞集體的邊界和成員權(quán)的合法性展開了持續(xù)不斷的拉扯和重組。集體的邊界如何界定？誰有資格成為集體的一員？這些問題在明晰草場產(chǎn)權(quán)的過程中始終未能達成一致。同村中一些群體仍沒有獲得集體成員權(quán)，其中包括外嫁女。

實際上，產(chǎn)權(quán)制度的調(diào)整不僅是人地關(guān)系改革，也是對人際關(guān)系的重塑。草場從公共使用的方式逐步轉(zhuǎn)向牧戶個體使用，不僅改變了牧戶之間的關(guān)系，而且對家庭內(nèi)部成員間的權(quán)力關(guān)系也有明顯的影響，其中包括對性別關(guān)系的改變。隨著集體草牧場基于成員資格劃分給每一位牧民個體，兩性的差異逐漸被抹去，催生了“土地面前人人平等”的權(quán)屬觀念。不過制度的落實過程是在場的、也是地方性的，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改變過程中勢必受到地方傳統(tǒng)和鄉(xiāng)規(guī)民約的沖擊，極易誘發(fā)權(quán)屬紛爭和社會沖突。可見，產(chǎn)權(quán)制度是探索北疆草原地區(qū)兩性關(guān)系、牧民產(chǎn)權(quán)意識、法治觀念乃至社會轉(zhuǎn)型的重要抓手，對理解當前北疆少數(shù)民族地區(qū)女性權(quán)屬觀念以及人際關(guān)系結(jié)構(gòu)的變化具有重要意義。

一、問題的提出

土地糾紛為何如此頻發(fā)且難以調(diào)節(jié)呢？相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，中國的土地使用規(guī)則是一個具有多個合法性聲稱的系統(tǒng)[2]。一方面，根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，土地可以由家庭承包，耕地的承包期為30年，草地的承包期為30年至50年，林地的承包期為30年至70年，承包期屆滿后依照規(guī)定相應(yīng)延長；另一方面，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，宅基地和自留地、自留山以及除由法律規(guī)定屬于國家所有的其他農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，屬于農(nóng)民集體所有。由此產(chǎn)生了幾種與地權(quán)相關(guān)的社會身份：所有者、所有者的代表、使用者。由于合法身份很多，如果他們有分歧，只能通過力量競爭解決。可見與法律過程不同，土地糾紛的調(diào)節(jié)不由規(guī)則衡量，而在于不同主體間力量的比拼。因此，有些學者將當前制度下的農(nóng)民土地使用權(quán)總結(jié)為“類所有權(quán)”[3]。在這種所有制度下，政府和農(nóng)民的談判能力存在巨大差距，引發(fā)了圍繞土地的諸多問題，其中外嫁女產(chǎn)權(quán)爭議是表現(xiàn)較為突出的一類糾紛形態(tài)。所謂外嫁女問題，是指外嫁女性及其子女圍繞“身份—權(quán)利—待遇”與本村居民或集體組織之間的矛盾沖突。研究內(nèi)容方面，有關(guān)外嫁女糾紛的討論主要集中在農(nóng)業(yè)地區(qū)，對草原社會相關(guān)議題的關(guān)注相對較少。

為了從制度層面解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)糾紛，學界著重探討了集體所有制的改革方向。既有研究可大致分為兩種。一種認為當前的集體所有制沒有清晰界定集體，沒有做到產(chǎn)權(quán)明晰化，存在產(chǎn)權(quán)模糊和殘缺，不僅無法保障農(nóng)民權(quán)益，而且造成了嚴重的資源閑置，阻礙了我國土地資源的優(yōu)化配置，因此需要進一步完善農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中的排他性、收益性和可轉(zhuǎn)讓性，賦權(quán)于民[4-5]。另一種認為土地產(chǎn)權(quán)制度的私有化論斷，更多地強調(diào)了土地作為生產(chǎn)要素帶來的經(jīng)濟效益，而忽視了其政治與社會意義。一些學者指出，在土地與人口比例嚴重失調(diào)的中國農(nóng)村，集體所有制不僅可以保障廣大農(nóng)民的生存權(quán)利，還可以保持中國社會發(fā)展[6-7]。

關(guān)于中國土地制度是“私有”還是“公有”的論斷，實際上取決于學者們所持的理論視角、價值觀念以及經(jīng)驗材料的差異。無休止的爭論所有制問題，對認識和解決當前農(nóng)村土地使用中的問題，可能是無效率的[8]103。對農(nóng)村土地問題的解讀，應(yīng)基于現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的經(jīng)驗分析，探討具體地區(qū)的產(chǎn)權(quán)制度在實踐過程中的實際表現(xiàn)，從而確定制度運行中的漏洞與缺點。而這正是社會學產(chǎn)權(quán)研究的突破口，國內(nèi)社會學界試圖跳出“產(chǎn)權(quán)”概念背后的假設(shè)框架，在本土經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提煉出更具分析力度的工具概念。這些研究主要圍繞集體產(chǎn)權(quán)的社區(qū)實踐，關(guān)注產(chǎn)權(quán)的社會構(gòu)建邏輯，進行了一系列頗具啟發(fā)性的研究?；诓煌陌咐治?，學者們提出了“象征地權(quán)”[9]、“復(fù)合產(chǎn)權(quán)”[10]和“混合地權(quán)”[11]等分析性概念。

在社會學研究者看來，集體土地產(chǎn)權(quán)的構(gòu)建是一個動態(tài)不確定的過程。劉世定認為中國社會的產(chǎn)權(quán)是社會成員對經(jīng)濟資源占有的社會認可。他指出經(jīng)濟學產(chǎn)權(quán)學派誕生于私有制占主導(dǎo)地位的西方社會，因而在產(chǎn)權(quán)研究中預(yù)先存在著有關(guān)占有的一致性認可的假設(shè)。在中國社會，對產(chǎn)權(quán)的社會認可并不一致，往往存在著不同的社會認可。因此需要從占有的排他性方位、占有方式選擇的范圍以及占有的時限來分析產(chǎn)權(quán)占有的形態(tài)[12]5。從組織與環(huán)境的角度，周雪光提出了組織的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)實際上是與其他組織長期互動交往中的關(guān)系結(jié)果的論斷[13]。

此類研究試圖解釋集體所有制在實際生活中的穩(wěn)定性和明晰性特征，以此回應(yīng)部分經(jīng)濟學研究中對集體所有制的“模糊性”定位。在社會學看來，農(nóng)村集體所有制在實踐領(lǐng)域具有清晰的權(quán)利邊界。而且在正式制度相對缺乏的情況下，集體所有權(quán)在各方當事人的互動中，逐漸演變成相對穩(wěn)定的社會性合約。社會性合約不同于法定合約，并不具有正式的法律效力，但這不妨礙它在社會中的現(xiàn)實作用。在這類合約中，約定者關(guān)注的不僅是其未來的收益，而且在意其聲望、聲譽、信任以及互惠承諾；投入的不僅有土地、人力或資金，而且有他們的互惠期望、社會期待、信任和忠誠，以及機會成本和風險[14]。合約雙方會根據(jù)特定規(guī)范，達成一致性的行為期待，而非一次性的博弈關(guān)系，這一結(jié)果給予了合約長期有效的穩(wěn)定性。

產(chǎn)權(quán)關(guān)系的劃定實際上是對行動者彼此關(guān)系的界定過程，而權(quán)屬糾紛則反映著界定產(chǎn)權(quán)的不同社會規(guī)范的對沖和交融。這一過程勢必對基層社會人際關(guān)系和行為規(guī)范帶來一定的影響。因此可以通過權(quán)屬糾紛察看特定區(qū)域的產(chǎn)權(quán)變革及其引發(fā)的社會變遷。除了上述原因之外，之所以選取草原社會外嫁女糾紛還有以下考量。首先，既有的產(chǎn)權(quán)制度研究，雖然強調(diào)了產(chǎn)權(quán)實踐的社會構(gòu)建邏輯，但在制度變遷的行動者的關(guān)注上往往聚焦于啟動變革或掌控制度實施過程的各級政府、市場組織和村社，忽視了改革場域中處于邊緣位置的弱勢主體的能動作用。諸如外嫁女這類在村落中處于弱勢地位的社會行動者，會通過集體行動采取策略行為影響制度變遷的內(nèi)容和方向。

其次，相較于其他類型的草場糾紛，外嫁女承包權(quán)的追訴紛爭更能反映草場制度變遷背景下牧區(qū)兩性關(guān)系以及牧民草場意識的轉(zhuǎn)變。新的權(quán)屬均衡局面如何達成離不開制度的具體落實過程。但在既有研究中相對缺少牧區(qū)社會的經(jīng)驗分析，需要更為謹慎的考量。本文亦是出于這一初衷才選擇了牧區(qū)社會的外嫁女糾紛作為研究切入點。因為相較于農(nóng)業(yè)社會，牧區(qū)處于我國邊陲地區(qū)，這一地區(qū)民族文化特點鮮明，對成員權(quán)的劃分標準不一，對產(chǎn)權(quán)制度的調(diào)整也出現(xiàn)了各自不同的反應(yīng)。這就需要從對地方社會的具體分析中察看產(chǎn)權(quán)制度的落實過程，從而為進一步改革提供經(jīng)驗參考。為此，本文試圖通過內(nèi)蒙古一牧業(yè)村的外嫁女草場承包爭議動態(tài)地討論草原社會產(chǎn)權(quán)界定的社會政治過程。

二、草場與糾紛：從一場外嫁女維權(quán)運動說起

(一)外嫁女維權(quán)運動的興起

本文的外嫁女問題發(fā)生在內(nèi)蒙古自治區(qū)G蘇木B嘎查(2)在內(nèi)蒙古自治區(qū)的行政體制中，“蘇木”相當于鄉(xiāng)鎮(zhèn)(過去的公社)、“嘎查”相當于村一級行政單位(過去的生產(chǎn)大隊)。文中出現(xiàn)的人名、地名均已采取了標準化處理。。為落實畜草雙承包生產(chǎn)責任制，該村于1997年將草場發(fā)包到牧戶手中。但是在具體實施過程中，戶口仍在該村的外嫁女普遍被排除在分配范圍之外，而且其中多數(shù)人在嫁入地也未能分得草場。這種兩頭空的局面起初并未引起什么波瀾，但隨著權(quán)屬觀念的增強以及草場經(jīng)濟價值的提升，一些仍以畜牧業(yè)為生的外嫁女開始了維權(quán)行動。

隨著維權(quán)行動的發(fā)展，外嫁女逐漸形成20人的維權(quán)集團。這20人現(xiàn)居住在G蘇木其他四個嘎查與臨近的兩個蘇木。其中只有兩人因在嫁入地發(fā)包草場之前將戶口遷往嫁入地而分得了草場。雖然之后陸續(xù)有外嫁女將戶口遷往嫁入地，但未能獲得嫁入地的草場承包權(quán)。對此，外嫁女們認為：“就是不僅順序上不允許，而且情理上也講不通”(3)根據(jù)對外嫁女W的訪談錄音整理，訪談時間為2019年10月25日，訪談地點為F蘇木。。原籍地B嘎查違背“村籍劃分”的事實在先，因此當嫁入地以承包草場節(jié)點的戶籍狀態(tài)為依據(jù)拒絕發(fā)包草場時，外嫁女也很難占理，故而覺得繼續(xù)向嫁入地索要承包草場是一件“順序不允且情理不通”的事情。

因此向嫁入地申訴失敗的女性逐漸將矛頭對準B嘎查。其中有7人在2008年重新獲得了草場承包權(quán)。時任的嘎查兩委給出的解釋是：“當時(2008年)只有這7人的戶口仍在嘎查，其他人未能滿足這一條件”。對此，剩下的女性持反對意見，她們強調(diào)自身在1997年草場承包之初都是B嘎查戶口，理應(yīng)獲得承包權(quán)，以“當前戶籍狀態(tài)為由，拒絕賦予當初草場權(quán)利”的做法，不僅違法而且不合情理。為此，2010年初她們向G蘇木黨委提交了一封訴求信，請求G蘇木政府出面解決草場問題。掌握相關(guān)情況后，G蘇木政府督促B嘎查兩委盡快召開牧民大會，迅速解決遺留問題。但是，嘎查兩委在草場問題上依舊采取消極態(tài)度。2016年，隨著草場確權(quán)登記工作的開展，外嫁女維權(quán)運動迎來了第一次高潮。

2016年G蘇木開展了草場承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，落實到糾紛發(fā)生的B嘎查，出現(xiàn)了多起“多分多占”的問題，甚至一些牧戶實際使用草場面積多出了近千畝(4)1997年草場承包到戶時，B嘎查規(guī)定每人承包放牧場870畝、打草場90畝，共960畝。其中打草場主要用于儲備冬春季節(jié)飼草料，而放牧場則是進行放牧養(yǎng)殖的草場。。得知這一情況的外嫁女普遍認為，本該屬于自己的草場被其他人侵占了近20年之久，嚴重損害了自身權(quán)益，因而向G蘇木政府提交了準備越級上訪的訴求信。2018年初，G蘇木政府向B嘎查兩委明確提出了迅速解決相關(guān)問題的工作要求。不過時任的嘎查兩委以“換屆選舉”為由，又一次將草場問題壓了下去。2019年，外嫁女忍無可忍打算以“軟弱渙散基層黨組織”為由將B嘎查兩委訴至自治區(qū)巡視組。見此險狀，B嘎查兩委實難推脫，于2019年6月召開牧民大會，就外嫁女的草場承包問題進行了投票決議。

然而，牧民大會依舊未能解決外嫁女的草場承包權(quán)問題。B嘎查兩委根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》相關(guān)規(guī)定，以持有贊同意見的牧民代表人數(shù)未能達到參會人數(shù)的三分之二為由，駁回了外嫁女的訴求。不過外嫁女在法律咨詢基礎(chǔ)上提出了復(fù)議請求。她們認為自己追訴的是歷史遺留問題，屬于涉及牧民利益的“嘎查集體事項”，而非索取當前集體草場的承包權(quán)，因此牧民大會應(yīng)當遵從《中華人民共和國村民委員會組織法》，而非B嘎查兩委堅持的《中華人民共和國土地管理法》(5)《中華人民共和國土地管理法》(2004年)第二章第十五條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準”。據(jù)此，B嘎查兩委認為外嫁女屬于嘎查以外的個人，因而她們的承包權(quán)，需經(jīng)過村民會議(牧民大會)三分之二以上成員的同意，而大會票決結(jié)果顯然未能滿足這一條件。然而，外嫁女群體則堅持依據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》(2018年)。其中第二十四條規(guī)定“需經(jīng)過村民會議方可受理”的情形中，包括“涉及村民利益的其他事項”。與此同時第二十二條則規(guī)定，“村民會議所作決定應(yīng)當經(jīng)到會人員的過半數(shù)通過”。外嫁女認為自己追訴的是1997年未能獲得的草場承包權(quán)，屬于“涉及村民利益”的歷史遺留問題，因而應(yīng)當依據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》，牧民大會票決結(jié)果已經(jīng)滿足了相關(guān)規(guī)定，應(yīng)通過其草場承包權(quán)訴求。。大會上發(fā)生的矛盾沖突更是成為她們越級上訪的導(dǎo)火索。至此，糾紛再次升級，從維權(quán)行動發(fā)展成氣理之爭。

(二)外嫁女的主體策略

外嫁女群體的草場權(quán)屬意識是隨著糾紛過程逐漸成形的。實際上，在草場承包之初，一些外嫁女雖沒有分得草場，但并沒有覺得有何不妥。

當時我們都是年輕的姑娘，“是否分了草場、分了多少”這些問題都是家里長輩操心的問題，我們也不太清楚，而且一直以來我們牧民也沒有草場是“你的、我的”這種想法，都是公社領(lǐng)導(dǎo)給我們指草場。加上都已經(jīng)嫁出去了，所以當時也就不會在意有沒有自己名下的草場了。(6)根據(jù)對外嫁女G的訪談錄音整理，訪談時間為2019年10月28日，訪談地點為G蘇木。

草場承包之初，草場的利用方式仍受長期游牧公共使用傳統(tǒng)的影響，即便年輕子嗣分得了草場，但囿于年齡、能力等因素，家庭內(nèi)部一般會集中利用草場。因此，當時的草場權(quán)屬意識更多地表現(xiàn)為家庭所有，甚至是父系家長所有。以私有為核心的個人權(quán)屬觀念仍相對薄弱。不過隨著草場承包制度的推進以及牧場經(jīng)濟價值的提升，外嫁女的產(chǎn)權(quán)意識逐漸增強，形成“國賦民權(quán)”的權(quán)屬意識。這種意識的形成離不開我國土地產(chǎn)權(quán)制度改革中的賦權(quán)原則。賦權(quán)是我國土地制度調(diào)整中的重要原則之一[15]，這種原則離不開對國家這一主體的敬畏感，是以“國家賦予”為合法性基礎(chǔ)的土地權(quán)屬認同。對外嫁女而言，承包權(quán)是國家許諾自己的基本權(quán)益。在實際的管理中，國家的草場需要分配到牧民手中，這時就要保障“國賦草場”的不可侵犯性。

在實踐層面，產(chǎn)權(quán)意識的覺醒指導(dǎo)她們開始了以組織化為主要策略的維權(quán)攻勢。組織化標志著外嫁女產(chǎn)權(quán)糾紛從個人維權(quán)走向集體抗爭。在草場維權(quán)初期，只有少數(shù)幾名外嫁女向B嘎查兩委追訴草場承包權(quán)，尚未達到后來的集體規(guī)模。在后續(xù)的發(fā)展過程中，她們逐漸意識到只有將問題擴展成集體糾紛，才會引起地方政府的注意，從而開始相互聯(lián)絡(luò)逐步形成組織化的維權(quán)模式。組織化的策略除了可以吸引地方政府的注意進而推動維權(quán)進程外，還可以達到整合社區(qū)資源、增加維權(quán)籌碼的目的。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村集體的應(yīng)對

在不同的階段，G蘇木政府應(yīng)對產(chǎn)權(quán)問題的態(tài)度顯然是不同的。如果深究不同時期G蘇木政府面臨的任務(wù)環(huán)境，可以發(fā)現(xiàn)他們的態(tài)度取決于特定制度指標與工作要求。例如，2018年G蘇木鎮(zhèn)長調(diào)任，加之幾名干事抽調(diào)，政府人員結(jié)構(gòu)出現(xiàn)變動。此時B嘎查臨近兩委換屆，G蘇木政府也只能暫緩對村干部施加壓力，將工作重心轉(zhuǎn)移到換屆選舉之上，以便為新班底日后工作的順利開展提供村落一級的組織基礎(chǔ)(7)相較于農(nóng)區(qū)，牧區(qū)地廣人稀，牧民散居于草原，并沒有固定的聚集性村落。此外，當前草場流轉(zhuǎn)頻繁，牧民流動性較強。加之，因草原生態(tài)治理的推進，控制家畜數(shù)量，加強草場監(jiān)管等工作依舊是牧區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要主辦或協(xié)同上級派出機構(gòu)完成的主要任務(wù)。因此牧區(qū)G蘇木政府日常工作的開展，離不開以B嘎查兩委為主體的基層社會的密切配合。對于G蘇木政府而言，如何培育牧區(qū)代言人，從而將自身權(quán)力下沉至基層社會，是保障自身目標達成的重要條件。。

而當外嫁女準備向自治區(qū)巡視組檢舉G蘇木與B嘎查兩委的不作為時，G蘇木政府對于此事的態(tài)度出現(xiàn)變化。因為此時問題的性質(zhì)已從B嘎查兩委的軟弱渙散變成G蘇木政府的處事無能。而且涉及糾紛的B嘎查黨委恰好被確定為三類待整頓的嘎查之一(8)G蘇木政府所在市縣實施了“嘎查黨委星級管理方案”，意圖通過不同內(nèi)容的星級評判，劃分出三類嘎查，以此加強基層黨建。若被評為第三類嘎查，便意味著嘎查兩委的軟弱渙散，將責成蘇木政府進行整頓完善，由上級相關(guān)部門考評驗收。“星級管理”作為基層黨建工作的重要內(nèi)容，已被列為“三級聯(lián)述聯(lián)評聯(lián)考”的重要內(nèi)容。，如果外嫁女繼續(xù)檢舉B嘎查兩委，無異于雪上加霜。該嘎查可能連續(xù)兩年被評為“待整頓的三類嘎查”，這將直接影響G蘇木主要領(lǐng)導(dǎo)的政績考評。

從上述分析不難看出，G蘇木政府在處理產(chǎn)權(quán)界定問題時，始終未能脫離其特定的場域邏輯。在條塊關(guān)系中如何完成上通下達的政策任務(wù)是G蘇木政府首要考量的問題。正所謂“上頭千條線、下面一根針”，作為國家治理末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要想做好“萬金油”的角色，就需要與基層嘎查兩委建立良好的組織關(guān)系。因此，雖然面對外嫁女集體上訪的壓力，新的政府班子依然要在處理好自身與村落關(guān)系的前提下開展糾紛協(xié)調(diào)工作。不過當矛盾糾紛轉(zhuǎn)變?yōu)橛绊懟鶎由鐣€(wěn)定的社會問題時，“維穩(wěn)”將成為指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常運作的主要邏輯，在民族地區(qū)基層治理中更是如此。

因而當外嫁女以組織化的方式將維權(quán)塑造為集體問題時，G蘇木政府采取了瓦解集體組織的實踐策略。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部將這種瓦解策略形象地比喻為“剝蒜”，即如同剝蒜一般，先將外嫁女群體拆開，從而將集體矛盾轉(zhuǎn)化為個人問題，進而逐個擊破。G蘇木政府的瓦解策略不僅針對外嫁女群體，而且也指向村社集體?！巴呓狻奔仁且环N危機應(yīng)對手段，也是處理鄉(xiāng)村兩級權(quán)力關(guān)系的重要方式。正是通過以“糾紛處理”為名的瓦解手段，G蘇木政府可以適當?shù)卣D基層權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，為自身權(quán)力下沉提供合法性空間。

夾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)府、村集體與外嫁女之間的村干部在糾紛中扮演較為復(fù)雜的角色，他們既是村民的“當家人”，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“代理人”，因而常常會采取“隱身”的策略。隱身不僅僅是外嫁女口中的“找不到人”，還包括在糾紛處理過程中避免成為“出頭鳥”。他們認為有G蘇木政府頂在前面，那就盡可能躲在后面，這樣兩頭都不得罪。在這種隱身策略中，G蘇木政府往往力不從心，因此才會以“罷免”的方式強制村干部現(xiàn)身。村干部的策略選擇會受到基層社會人際關(guān)系和社會規(guī)范的深刻影響。面對錯綜復(fù)雜的制度規(guī)則與社會力量，為了保全自身權(quán)力地位，采取隱身策略也成為村干部最“明智”的選擇。而反對派牧民則以“村民自治”為主要的合法性依據(jù)，抵抗著來自維權(quán)集體與基層政權(quán)的壓力。例如，在B嘎查牧民大會之后，就有反對派牧民代表將現(xiàn)場督導(dǎo)的副鎮(zhèn)長以“干涉村莊內(nèi)部事務(wù)”為名告到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委部門?？梢?，產(chǎn)權(quán)劃定過程深受相關(guān)主體的復(fù)雜博弈影響，充滿了不確定性。

三、變動中的集體成員權(quán)與牧區(qū)社會轉(zhuǎn)型

通過對糾紛發(fā)展歷程的梳理，不難發(fā)現(xiàn)其矛盾焦點主要是成員權(quán)的界定問題。在上述糾紛中存在著兩種不同的成員身份界定原則：一種是嘎查內(nèi)部反對派主張的“以共同生活為秩序性基礎(chǔ)的牧民占有原則”；另一種是外嫁女主張的“以國家賦予為合法性基礎(chǔ)的草場權(quán)屬原則”。那么為何在具體落實過程中會出現(xiàn)兩種不同的身份權(quán)界定原則呢？

實際上，這一矛盾恰恰體現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)的社會合約性。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在實際運行過程中，除了法律規(guī)則，還會受到熟人社會觀念傳統(tǒng)、鄉(xiāng)規(guī)民約、道德約束等多種規(guī)范的綜合影響。事實上，在現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)形成之前，基層社會中便早已廣泛存在有關(guān)身份界定的實踐原則，并十分強調(diào)以親疏遠近和共同生活為基礎(chǔ)的“自己人占有”的資源配置邏輯。不過，隨著土地革命、農(nóng)業(yè)集體化、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以及市場化改革等一系列變遷，基層社會已逐漸向后鄉(xiāng)土邁進[16-17]。以“自己人”為核心的身份界定原則也發(fā)生了相應(yīng)變化。在后鄉(xiāng)土社會中，原有的資源配置邏輯逐漸被打破，法律基礎(chǔ)上的產(chǎn)權(quán)意識深入人心。也正是在此背景下，外嫁女這一類以往社會中較為弱勢的群體，逐漸習得了維護自身權(quán)益的合法性手段?？梢姡嘘P(guān)成員權(quán)界定的兩種原則具有深刻的制度性腳本，揭示了從鄉(xiāng)土到后鄉(xiāng)土過程中以產(chǎn)權(quán)為核心的資源配置結(jié)構(gòu)的演變軌跡。不過在基層社區(qū)的實踐領(lǐng)域，這一過渡往往不會平穩(wěn)順利，會受到傳統(tǒng)規(guī)范與相關(guān)主體的持續(xù)作用，充滿了動態(tài)張力。

草原牧區(qū)成員權(quán)界定的傳統(tǒng)規(guī)范離不開長期形成的游牧生產(chǎn)習慣。相較于永久占有和壟斷土地，游牧社會中的牧民更加重視特定時期的草場“使用權(quán)”[18]31?？梢詫⑦@種特定時間內(nèi)的使用權(quán)理解為一種身份進入權(quán)。當具有親屬或姻親關(guān)系的牧團面臨特殊風險和挑戰(zhàn)時便會準許彼此進入對方的草場躲避天災(zāi)人禍。這與農(nóng)業(yè)社會中的土地利用方式截然不同。農(nóng)業(yè)社會或者說鄉(xiāng)村社會最為突出的特點就是社區(qū)居民是“粘著在土地上的”，即生計與土地分不開，以農(nóng)為生的農(nóng)民世代定居，造就了不流動的鄉(xiāng)土社會[19]6-8。因此對農(nóng)民來說，土地的擁有與壟斷是至關(guān)重要的。游牧民的生產(chǎn)方式并非固著于土地上，反而需要依據(jù)氣候和草地資源情況季節(jié)性地利用土地。

因此在游牧社會中，集體的成員權(quán)意味著在一定行政區(qū)域內(nèi)的共同游牧權(quán)利，并不包含對特定草場的排他性占有權(quán)。草場仍更多地以集團性、家族性的方式被集體占用。事實上在傳統(tǒng)游牧時代，地權(quán)與父權(quán)具有較為緊密的聯(lián)系，男性在草場的認定、使用和占有方面更具主動性。這一特點源于游牧生產(chǎn)方式和生產(chǎn)習慣。尤其是游牧生產(chǎn)方式，是一項需要時刻應(yīng)付自然災(zāi)害與社會風險的重體力高危勞作方式。其中不僅包括游獵、馴養(yǎng)等生計項目，還有頻繁的草場紛爭和群體沖突。這就導(dǎo)致在游牧社會中相較于女性，男性在草場的占有、守護以及使用方面的話語權(quán)更為突出。人民公社基本沿襲了游牧時代的草場利用方式，基層畜牧區(qū)集體成員權(quán)與兩性關(guān)系結(jié)構(gòu)也大體上維持了傳統(tǒng)的狀態(tài)，并沒有個體成員與特定牧場的匹配性私有狀態(tài)，外嫁女個體更是無法具備草場占有的權(quán)屬意識。

不過隨著草場承包到戶的實施，成員權(quán)的界定也變得復(fù)雜起來。一方面，習俗上外嫁女會脫離本社區(qū)前往嫁入地生活，其生產(chǎn)生活基礎(chǔ)將會依靠嫁入地的牧場。因而從地方傳統(tǒng)的角度來說，外嫁女性已經(jīng)脫離了集體范圍，也就喪失了承包草場的成員資格。另一方面，國家試圖通過戶籍身份實現(xiàn)“耕者有其田”的土地公平。在包產(chǎn)到戶改革中，成員權(quán)利均等原則成為土地產(chǎn)權(quán)制度變革中的重要依據(jù)。在此背景下，土地公平原則突破了兩性壁壘，女性的草場權(quán)益提高到與男性相同的位置。當然這一過程并不是一蹴而就的，正如前文所述，在草場承包責任制實施之初雖有戶籍身份這一合法性來源，但在地方傳統(tǒng)的影響下，一些仍為村籍的外嫁女未能獲得草場的承包權(quán)。由此不難發(fā)現(xiàn)，地方社會對“村籍”的界定并不完全源于戶籍身份，而是會受到傳統(tǒng)習俗與鄉(xiāng)規(guī)民約的綜合影響。在實踐領(lǐng)域，這兩種原則常常相互抵牾和拉扯，催生出產(chǎn)權(quán)重組的需求。

可見，產(chǎn)權(quán)制度的變革充斥著成員權(quán)界定規(guī)范的“語言混亂”，而這種混亂告誡我們除了制度的內(nèi)容設(shè)計外，還應(yīng)重視制度的實施過程。正如諾思的制度分析框架所示，制度不僅僅是正式的法規(guī)條文和非正式的行為規(guī)范，還包括制度的實施特征(enforcement characteristics)[20]52。制度實施不會以新制度取代舊制度，從而達成新的均衡而結(jié)束，往往會產(chǎn)生制度設(shè)計者意想不到的社會后果。就本文而言，以“明晰化”為核心目標的產(chǎn)權(quán)界定過程不僅沒能保障外嫁女的成員權(quán)益，反而在后續(xù)的集體產(chǎn)權(quán)股份制調(diào)整中成為固化其邊緣身份的契機。

具體而言，外嫁女維權(quán)訴求中包含屬于集體經(jīng)濟主要構(gòu)成的打草場。2018年G蘇木所屬地區(qū)根據(jù)《內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村牧區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實施意見》(內(nèi)黨發(fā)〔2018〕8號)開展牧區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制改革時，這一塊打草場被當成未來發(fā)展村社集體經(jīng)濟的基礎(chǔ)。因而產(chǎn)權(quán)糾紛牽扯到B嘎查每個牧民的現(xiàn)實利益。對已失去村籍而且不在本村生活的外嫁女而言，更是很難從牧民手中獲得分享集體經(jīng)濟成果的成員權(quán)。在此背景下，B嘎查兩委實難調(diào)節(jié)外嫁女與村民之間的關(guān)系，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“村民自治”的制度前提下同樣難以直接介入。因而在G蘇木政府、B嘎查兩委、村民代表以及維權(quán)集體的多次博弈中，逐漸達成了“放棄集體打草場分紅的成員權(quán)，轉(zhuǎn)而賦予放牧場”的折中方案。外嫁女雖然獲得了承包權(quán)，但卻不得不放棄集體分紅的成員資格。這一放棄客觀上固化了其邊緣地位，默認了集體身份的喪失，在后續(xù)集體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中將會失去應(yīng)有的權(quán)益。不過在外嫁女看來“有一點總比什么都沒有強，況且先拿到放牧場，再爭集體分紅也有盼頭”(9)根據(jù)對外嫁女G的訪談錄音整理，訪談時間為2019年10月28日，訪談地點為G蘇木。。

從中不難發(fā)現(xiàn)，旨在解決權(quán)利主體模糊、集體成員權(quán)殘缺的明晰化產(chǎn)權(quán)改革在實踐領(lǐng)域未能達到公平化、去身份化、契約化的目標，反而與地方規(guī)則合流，固化了特定成員權(quán)結(jié)構(gòu)。筆者在后續(xù)的追訪中得知，之前允諾的承包草場仍沒有落實。由此可知外嫁女的抗爭之路顯然還沒有結(jié)束，外嫁女這一弱勢群體已然成為北疆牧區(qū)產(chǎn)權(quán)變革中的重要行動者。集體中的成員權(quán)也并非靜態(tài)的概念，圍繞成員權(quán)的爭議也會不斷地塑造集體的邊界，進而推動牧區(qū)的重構(gòu)。

從本文的糾紛實踐同樣不難發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變革是牧區(qū)兩性關(guān)系結(jié)構(gòu)變化的重要制度背景?？梢栽谝欢ǔ潭壬蠈a(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整視為替女性賦能的過程。一方面，伴隨著產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，女性獲得了與男性同等的資源配置權(quán)利與成員權(quán)資格。另一方面，產(chǎn)權(quán)制度在牧區(qū)社會的落實過程也是法律下鄉(xiāng)的過程。無論是有關(guān)制度實施的各類政策法規(guī)，抑或是維護產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的法律條例，都為原本弱勢的外嫁女提供了一套自上而下的合法化依據(jù)。而外嫁女的抗爭過程則是這一合法化依據(jù)的結(jié)構(gòu)化再生產(chǎn)過程。從個體維權(quán)到集體抗爭，再到引用有利于自身的法規(guī)條例，外嫁女的維權(quán)活動不僅是權(quán)屬觀念、兩性關(guān)系結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變過程，也是基層牧區(qū)的司法實踐過程。在糾紛和抗爭中，北疆牧區(qū)社會的規(guī)范體系出現(xiàn)了從傳統(tǒng)倫理向法律規(guī)范的過渡，二者的相互拉扯和交融客觀上鑄就了本文外嫁女糾紛的全貌。外嫁女爭議反映的是產(chǎn)權(quán)制度變遷背景下的法律實施問題，就其本質(zhì)而言是一個社會轉(zhuǎn)型問題，既有制度轉(zhuǎn)型，也是牧區(qū)家庭結(jié)構(gòu)、兩性關(guān)系和秩序權(quán)威的轉(zhuǎn)變。

四、結(jié)論與討論：圍欄社會產(chǎn)權(quán)變革及其啟示

本文以外嫁女草場糾紛為例看草原社會的產(chǎn)權(quán)制度變革。這一變革牽涉不同規(guī)范間的交融，導(dǎo)致制度的落實和變化充滿了社會行動者之間的互動與博弈。這一歷程揭示了制度變遷一般不會以新舊制度的替代而結(jié)束，而是會在實踐過程中產(chǎn)生意料之外的社會后果，從而引起新的社會沖擊與政治過程。

因此，集體產(chǎn)權(quán)的調(diào)整不能單純以“明晰化產(chǎn)權(quán)”設(shè)計為主，也要關(guān)切制度實施過程。在農(nóng)地集體所有制的出路問題上，“產(chǎn)權(quán)明晰有助于資源的有效配置”似乎成為探討土地制度的潛在假設(shè)，然而這種假設(shè)背后是地方社會的“文化真空”判斷。正如草場產(chǎn)權(quán)制度調(diào)整之初，學者們認為北疆草原退化的根本原因正是沒有明晰產(chǎn)權(quán)，從而使草原成為向任何人開放的“公地”，出現(xiàn)資源掠奪性使用，造成了草原的“公地悲劇”[21-22]。其中所謂的“公地”來源于哈丁的“公地悲劇”模型[23]。因此，只有推進草場承包責任制，才能形成“草原有價，使用有償，建設(shè)有責”的觀念，從根本上解決“草原無主，放牧無界，使用無償”造成的生態(tài)困境[24]。不過正如奧斯特羅姆所示，此類模型在解釋集體行動時隱含著以下兩種假設(shè)：一是，個體間的溝通困難，或者無法溝通；二是，個體扮演著囚犯的角色，沒有改變規(guī)則的能力，而這些假設(shè)在現(xiàn)實中是很難滿足的[25]10-19。

個體間無法溝通且沒有改變規(guī)則的能力，本質(zhì)上便是假定地方社會的文化真空。然而在草原社會中往往有一套確定成員權(quán)的規(guī)則體系。不過產(chǎn)權(quán)明晰化思路似乎忽略了這套地方傳統(tǒng)，單純從法定權(quán)力的角度將此界定為草場的“大鍋飯”，以此開始了產(chǎn)權(quán)的明晰化改造。至此，整體的草原被劃分到個體牧民手中，為了保護各自牧場不受他人侵占，牧民們紛紛開始圍封草場，草原社會就此開啟了圍欄時代。可見，產(chǎn)權(quán)變革改變了牧民對草場乃至草原的認知。以往更為重視特定時期依據(jù)特定成員資格靈活占用的使用權(quán)，已然被更為明晰化的、排他性的使用權(quán)替代。不過“圍欄社會”并沒有因承包到戶而達成產(chǎn)權(quán)界定的均衡狀態(tài)，產(chǎn)權(quán)變革帶來了不同主體關(guān)系的動態(tài)張力。

事實上相較于其他類型的草場糾紛，外嫁女承包權(quán)的紛爭更能反映制度變遷背景下牧區(qū)兩性關(guān)系的嬗變以及牧民個體化意識的崛起過程。在傳統(tǒng)游牧社會中，圍繞著不確定的自然地理條件逐漸形成一套特定的草場游牧制度。在這種游牧制度中，牧民并不在意草場的長久所有權(quán)，而更加重視特定時期的使用權(quán)，因此牧民個體的草場權(quán)屬意識相對薄弱。隨著草場承包責任制乃至后續(xù)確權(quán)登記工作的推進，牧場按精確的畝數(shù)分配到了每一名具備成員權(quán)的牧民手中。這一分配方式提倡村籍基礎(chǔ)上的身份公平，跨越了傳統(tǒng)兩性壁壘，為牧區(qū)女性家庭地位的提升乃至個體意識的增強提供了重要的制度資源。不過制度的落實過程勢必產(chǎn)生傳統(tǒng)與現(xiàn)代、鄉(xiāng)規(guī)民約與正式法律、牧民集體與外嫁女之間的復(fù)雜博弈，容易引發(fā)矛盾糾紛。更具諷刺意味的是，原本將模糊的集體明晰化、契約化、去身份化的股份制改革，竟在多元博弈中固化了外嫁女的邊緣地位。

因此，在對牧區(qū)外嫁女草場糾紛的解讀與處理過程中，首先，要避免以刻板化的方式對特定集體貼上“落后”“待修正”的標簽。應(yīng)看到產(chǎn)權(quán)糾紛背后的人際結(jié)構(gòu)、兩性關(guān)系變化以及司法實踐過程。其次，在厘清各方邏輯的基礎(chǔ)上以政府牽頭建立多元共治的糾紛化解手段，避免一刀切、一言堂式的解決方案。最后，更要重視草場制度在基層社會中的具體落實過程。正是草場承包過程中不同主體面對的現(xiàn)實需求以及國家與地方的兩套身份確定原則的“語言混亂”，促成了此類草場問題。這也提醒我們在當前牧區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要節(jié)點，需要避免將改革目標僅僅當作指標任務(wù)，盲目追趕工作進度。應(yīng)將重點放在具體的落實過程中，從而避免糾紛沖突帶來的秩序風險。