陳越

“獨泛扁舟映綠楊，嘉陵江水色蒼蒼。行看芳草故鄉(xiāng)遠，坐對落花春日長?！碧拼娙藙嬖诎褪衤螘r為嘉陵江寫下了膾炙人口的詩篇。

嘉陵江發(fā)源于秦嶺北麓，流經(jīng)陜西、甘肅、四川，最后在重慶匯入長江，是長江流域面積最大的支流，是川渝兩地共界河流，四川段干流長641公里、流域面積3.58萬平方公里，重慶段干流長152公里、流域面積0.96萬平方公里，是長江上游重要生態(tài)屏障和水源涵養(yǎng)地，是沿岸群眾重要的飲用水水源地，具有十分重要的生態(tài)環(huán)境服務功能。

緣起

協(xié)同共護勢在必行

雖然近年來川渝兩地共同開展了水污染聯(lián)防聯(lián)控，嘉陵江干流水質(zhì)常年穩(wěn)定達到Ⅱ類，但部分跨界支流水質(zhì)達不到水域功能要求，少數(shù)支流斷面水質(zhì)為Ⅳ類，甚至有個別支流斷面水質(zhì)為Ⅴ類，小溪小溝生態(tài)基流斷流也時有發(fā)生。

2020年7月23日，川渝兩省市人大常委會簽署《四川省人大常委會重慶市人大常委會關于協(xié)同助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設的合作協(xié)議》，其中就包括嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護立法合作事宜。

2020年12月26日，十三屆全國人大常委會第二十四次會議通過了長江保護法，對協(xié)同推進長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復作出了明確規(guī)定。而嘉陵江是長江上游最重要的支流，生態(tài)屏障戰(zhàn)略意義重大。

隨著《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設規(guī)劃綱要》出臺，嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護成為了成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設的重要內(nèi)容。

“這些為川渝兩省市人大協(xié)同開展嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護立法提供了指導和遵循?！敝貞c市人大城環(huán)委主任委員屠銳說，開展嘉陵江流域協(xié)同立法，是長江保護法在嘉陵江流域的細化、補充和完善，也是兩省市人大常委會助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設的重要舉措。

破局

找準問題 “小切口”立法

立法工作此后啟動，川渝兩地流域資源稟賦、功能定位、產(chǎn)業(yè)布局、保護方法和執(zhí)法標準等存在差異，統(tǒng)一流域管理標準難度較大，這讓立法者們有些“傷腦筋”。

2020年9月，重慶市人大常委會在開展立法調(diào)研時，市司法局、市生態(tài)環(huán)境局、市水利局等部門認為：我市已出臺《重慶市水污染防治條例》，對本市行政區(qū)域內(nèi)的江河、湖泊、渠道、水庫等地表水體和地下水體的污染防治作出了規(guī)定，是否還需要專門為嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護立法，應慎重考慮。

隨后，重慶市人大常委會又向我市嘉陵江流域的11個區(qū)征求意見。各區(qū)強烈要求對嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境管理與保護進行立法，并提出了“建立嘉陵江流域聯(lián)合河湖長制，定期開展跨界河流聯(lián)合巡河工作”“川渝兩地政府建立嘉陵江流域水生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)席會議協(xié)調(diào)機制”等建議。大家認為，開展嘉陵江流域水生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同立法是保護好嘉陵江一江碧水的現(xiàn)實需要。

經(jīng)過前期調(diào)研，找準了問題難點，為市人大城環(huán)委確定協(xié)同立法形式、范圍、方法，提供了思路。

“我們逐條梳理各方的意見建議，發(fā)現(xiàn)反映最多的問題是‘聯(lián)防聯(lián)控’?！蓖冷J說，這恰是我市現(xiàn)行水生態(tài)環(huán)境保護立法的弱項。

“可否僅就‘聯(lián)防聯(lián)控’開展協(xié)同立法？”市人大城環(huán)委的這一提議，得到了市生態(tài)環(huán)境局等單位的積極響應。各方面一致贊同圍繞“聯(lián)防聯(lián)控”進行“小切口”立法。

這一“小切口”立法的想法，得到了重慶市人大常委會主任張軒的贊同。

敲定

協(xié)同立法固化合作經(jīng)驗

2020年9月中旬，川渝兩省市人大常委會調(diào)研組共赴四川省廣安段、南充段、閬中段，首次聯(lián)合開展嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同立法調(diào)研。

通過調(diào)研了解到，兩省市及所轄相關地市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等高度重視聯(lián)防聯(lián)控，據(jù)初步統(tǒng)計，截至目前兩省市在生態(tài)環(huán)境保護領域簽訂了60余項關于聯(lián)合執(zhí)法、信息共享以及應對環(huán)境突發(fā)事件的合作協(xié)議，但執(zhí)行效果參差不齊。

“一個重要的原因是聯(lián)防聯(lián)控缺少制度保障。上下游各自為政，尤其是跨行政區(qū)的河流流域交叉斷面、混流區(qū)的流域治理和保護步調(diào)不一致?！敝貞c市人大城環(huán)委副主任委員代偉華說。

“要進一步深化流域污染防治聯(lián)席會議制度，健全信息共享機制，常態(tài)化開展生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法，完善突發(fā)事件聯(lián)合應對機制等?！彼拇ㄊ∪舜蟪黔h(huán)資委副主任委員馮軍回應道，“在相關標準制定中，我們將參考《重慶市水污染防治條例》相關要求，力求兩地達成統(tǒng)一。”

通過此次調(diào)研，川渝兩地對開展嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同立法的必要性達成共識，一致認為兩地各個層面已經(jīng)在區(qū)域協(xié)同上進行了廣泛合作，積累了不少好的經(jīng)驗做法，需要通過立法加以固化和推廣。

創(chuàng)新

按需制定“決定+條例”

2020年12月8日，川渝兩省市人大常委會調(diào)研組再次開展聯(lián)合調(diào)研，并舉行了座談會。聯(lián)合調(diào)研組從渝中區(qū)朝天門碼頭出發(fā)，乘船考察調(diào)研重慶市中心城區(qū)嘉陵江及長江干流部分區(qū)域水生態(tài)環(huán)境保護情況、廣陽島生態(tài)恢復保護情況。

“我市嘉陵江流域水污染防治的主要制度是健全的，措施是符合實際的，總體上能夠滿足依法治水要求，不宜再單獨制定嘉陵江流域水生態(tài)環(huán)境保護條例。但是，嘉陵江流域在我市境內(nèi)多為飲用水水源保護區(qū)和經(jīng)濟發(fā)展高強度區(qū)，加之川渝兩地嘉陵江水系跨界河流多達38條，區(qū)域協(xié)作勢在必行?！弊剷希冷J提出自己的觀點，“開展協(xié)同立法十分重要和緊迫，但協(xié)同形式和途徑應不拘一格?！?/p>

放眼全國，既有京津冀關于《機動車和非道路移動機械排放污染物防治條例》，三省市均以“條例”的形式進行協(xié)同立法;也有滬蘇浙三省市《關于促進和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設若干問題的決定》，以“決定”的形式打破區(qū)域壁壘進行協(xié)同立法。

屠銳認為，在與四川省協(xié)同開展嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同立法上，應結合實際，堅持問題導向，突出聯(lián)防聯(lián)控這一重點，立法體裁可以是決定或條例，需要幾條就定幾條。

對于突出聯(lián)防聯(lián)控這一重點，馮軍表示贊同。他還建議，嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同立法應建立完善區(qū)域協(xié)同機制，為流域綜合治理和跨區(qū)域環(huán)保協(xié)作提供法治保障。突出加強協(xié)作聯(lián)動，建立跨區(qū)域污染防治聯(lián)動協(xié)作機制，暢通流域上中下游各級政府、各部門之間的協(xié)調(diào)配合，暢通聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法、應急聯(lián)動和信息共享通道。

最終，經(jīng)過溝通協(xié)商，兩地人大達成共識：重慶市出臺法規(guī)性決定，四川省制定條例。

立法

通過和施行“齊步走”

達成共識后，川渝兩省市人大常委會分別著手起草條例和決定。

四川方面，將條例作為省人大常委會2021年立法計劃制定類項目加快推進。重慶市則將決定列為2021年立法計劃預備項目，由市人大城環(huán)委與市生態(tài)環(huán)境局共同負責起草。

“雖然是預備項目，但考慮到協(xié)同立法的特殊性，我們加快了工作節(jié)奏。”屠銳介紹，今年3月，重慶市人大城環(huán)委牽頭起草了決定初稿，與市生態(tài)環(huán)境局商議修改完善，并印送四川省人大城環(huán)資委征求意見。

今年5月底收到復函，重慶市人大城環(huán)委立即會同市人大法制委、市司法局、市規(guī)劃和自然資源局、市生態(tài)環(huán)境局等召開部門座談會，結合四川反饋的意見進一步修改完善草案文本。

今年6月初，重慶市人大常委會副主任陳元春率隊前往四川省調(diào)研。陳元春表示，通過實地調(diào)研，收獲多、體會深。通過召開座談會坦誠交流，加強工作互動與溝通，兩省市人大齊頭并進推動嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同立法工作。

“川渝兩地人大協(xié)同立法，有利于統(tǒng)籌兩地嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護相關規(guī)劃，統(tǒng)一流域治理和資源保護標準，為推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設，共同筑牢長江上游重要生態(tài)屏障，保護川渝地區(qū)嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境提供堅強的法治保障?！苯衲?月9日，張軒在合川區(qū)調(diào)研嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同立法工作時指出，要按照環(huán)保法、長江保護法等法律法規(guī)，堅持問題導向，摸清具體情況，立足川渝協(xié)作和嘉陵江流域的實際，加強分析研究，做好基礎性工作，運用好大數(shù)據(jù)，增強立法的針對性、可操作性，真正做到針對問題立法、立法解決問題。

為了讓“決定”和“條例”高質(zhì)量出臺，川渝兩省市人大常委會就協(xié)同立法的各項要點“精雕細琢”。

“鑒于嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護的問題主要涉及水，且危險廢物轉移、固體廢物污染防治已有其他法律法規(guī)作出具體規(guī)定，為此，我市決定（草案）的調(diào)整內(nèi)容以水生態(tài)環(huán)境為主，具體包括水污染治理、水生態(tài)修復、水資源保護等方面。”屠銳說。

四川省人大城環(huán)資委在調(diào)研論證征求意見的過程中將法規(guī)的調(diào)整范圍進行了擴充，除“三水共治”外，還增加了大氣、固廢、危廢管理等內(nèi)容。

2021年10月，重慶市人大城環(huán)委再赴四川省廣元市，就嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同立法相關工作進行探討交流，并進一步完善草案文本。

11月25日，《重慶市人民代表大會常務委員會關于加強嘉陵江流域水生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護的決定》和《四川省嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護條例》同步通過，并將于2022年1月1日起同步開始施行。

接下來，川渝兩省市人大常委會還將協(xié)同開展執(zhí)法檢查、視察、專題調(diào)研等活動，推動“條例”和“決定”的貫徹實施。