郭貫成 杜鵬

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095)

引言

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，大量農(nóng)民進(jìn)入城市謀生。一些進(jìn)城謀生的農(nóng)民具有強(qiáng)烈的定居城市的愿望，并且我國傳統(tǒng)農(nóng)民住宅過于零散，一戶多宅、宅基地閑置的情況較為普遍，土地利用效率低下[1]。據(jù)中國科學(xué)院研究報告指出，我國農(nóng)村宅基地的大量閑置導(dǎo)致我國6666667hm2的土地資源無法得到有效利用，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費[2]。同時，我國面臨著堅守1.2×108hm2耕地紅線和城市不斷擴(kuò)張的矛盾，迫切需要集約高效地利用土地資源[3]。農(nóng)戶宅基地退出可以將這些閑置宅基地復(fù)墾和再利用，直接增加我國的耕地面積，促進(jìn)農(nóng)業(yè)集約生產(chǎn)，提高土地資源利用效率，降低我國城市化進(jìn)程所帶來的土地資源緊張的壓力。2015年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，明確提出了我國農(nóng)村宅基地制度改革的相關(guān)內(nèi)容，其中包括探索宅基地自愿有償退出的機(jī)制。2016年中共中央“一號文件”提出，推進(jìn)我國農(nóng)村宅基地制度改革試點，完善我國農(nóng)村宅基地取得方式和權(quán)益保障。2018年中共中央“一號文件”進(jìn)一步提出，要完善我國農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房相關(guān)政策，探索宅基地的“三權(quán)分置”。2019年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》，新修訂的《土地管理法》就農(nóng)村宅基地問題上保留“一宅一戶”，增加了“戶有所居”的規(guī)定，鼓勵盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅。由此可見，我國農(nóng)村宅基地退出已經(jīng)成為了我國農(nóng)村研究的一個重要課題。因此，建立宅基地退出機(jī)制，發(fā)揮市場在農(nóng)村土地資源中的主導(dǎo)作用，是提高農(nóng)村宅基地利用效率，綜合整治農(nóng)村土地資源，促進(jìn)農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然方向[4-7]。近年來，學(xué)者們的研究內(nèi)容主要集中在宅基地退出的內(nèi)涵[8-10]、宅基地退出機(jī)制[11-14]、宅基地退出意愿的影響因素和宅基地補(bǔ)償方式[15-17]。學(xué)者們對于宅基地退出多從政府角度進(jìn)行分析，隨著農(nóng)村宅基地退出政策的推進(jìn)，學(xué)者們越來越重視農(nóng)民的個人特征、家庭特征以及農(nóng)戶的意愿對宅基地退出的影響。孫艷梅等以新疆特克斯縣為例，選取3個鎮(zhèn)，并且將農(nóng)戶分為3種類型，以此提出農(nóng)戶的需求、家庭特征、宅基地特征以及社會保障制度對農(nóng)戶宅基地退出意愿產(chǎn)生顯著影響，并對各類型農(nóng)戶提出合理的建議[18]。郭貫成、戈楚婷以推拉理論為視角，認(rèn)為農(nóng)戶宅基地抵押權(quán)認(rèn)知是農(nóng)戶宅基地退出的重要拉力[19]。劉嬌嬌認(rèn)為農(nóng)戶年齡、受教育水平、合理的補(bǔ)償價格、退出后的就業(yè)保障對農(nóng)戶退出意愿有正向影響，農(nóng)村居住滿意度、退出后經(jīng)濟(jì)來源擔(dān)心程度、家庭年收入對農(nóng)戶退出意愿有顯著負(fù)向影響[20]。趙小風(fēng)對蘇南、蘇中、蘇北分區(qū)研究表明，在本地居住的時間長短、被撫養(yǎng)人數(shù)、上班距離遠(yuǎn)近、是否有城鎮(zhèn)住房、宅基地數(shù)量、宅基地面積等因素對蘇南地區(qū)農(nóng)戶宅基地退出影響顯著；外出務(wù)工人數(shù)、上班距離、財產(chǎn)性收入等因素對蘇中地區(qū)農(nóng)戶宅基地退出影響顯著；財產(chǎn)性收入和被撫養(yǎng)人數(shù)對蘇北地區(qū)農(nóng)戶宅基地退出影響顯著[21]。

1 研究區(qū)概況、數(shù)據(jù)來源、樣本基本特征

1.1 研究區(qū)概況

江蘇省位于中國東部沿海地區(qū)，省會南京。界于E116°18′～121°57′，N30°45′～35°20′，東瀕黃海，北接山東，西接安徽，東南與浙江和上海相鄰。江蘇省土地面積10.72萬km2，下轄13個地級市，經(jīng)濟(jì)全部進(jìn)入全國百強(qiáng)。常住人口8070萬，是中國人口密度第一大省。地區(qū)生產(chǎn)總值99631億元，人均生產(chǎn)總值12萬元。江蘇省地處長江經(jīng)濟(jì)帶，其經(jīng)濟(jì)綜合競爭力、人均GDP、地區(qū)發(fā)展及民生指數(shù)均居中國各省前列，是中國綜合發(fā)展水平最高的省份之一，并與浙江、上海、安徽共同構(gòu)成長江三角洲城市群。

江蘇省湖泊眾多，地勢較為平坦，地貌由平原、丘陵構(gòu)成，擁有長江、淮河2大水系，具備我國傳統(tǒng)意義上的南方和北方的特征。本研究選取調(diào)研地點包含蘇南、蘇中和蘇北的江蘇省傳統(tǒng)3大區(qū)域，具備“強(qiáng)—中—弱”的經(jīng)濟(jì)樣帶特點。

1.2 數(shù)據(jù)來源

本研究所采用的數(shù)據(jù)來自于南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院師生在2019年進(jìn)行入戶調(diào)查所得到的數(shù)據(jù)，該調(diào)查項目涉及江蘇省淮安市、鹽城市、泰州市、南京市、無錫市、蘇州市、徐州市、宿遷市8個地級市100多個村莊的農(nóng)戶數(shù)據(jù)。本次調(diào)研數(shù)據(jù)覆蓋范圍廣泛，從每個地級市下選3～5個縣(區(qū))，每個縣(區(qū))下選取2個鎮(zhèn)(鄉(xiāng))，每個鎮(zhèn)(鄉(xiāng))選取2個村進(jìn)行入戶調(diào)查，共收回有效問卷1890份?；趯φ{(diào)研所得數(shù)據(jù)真實性和可靠性方面的考量，在本次調(diào)研前，對所有隊員進(jìn)行了培訓(xùn)，調(diào)研方式采取一對一與農(nóng)民面談式提問的方法，并由調(diào)研人員將問卷填錄完成。

1.3 樣本基本特征

樣本基本特征見表1。由表1可知，被調(diào)查農(nóng)民的年齡偏大，50～80歲所占比重為68.4%，30歲以下被調(diào)查者所占比重較低，為2.0%。被調(diào)查者的性別多為男性，占總調(diào)查者人數(shù)的65.6%。被調(diào)查者所受教育水平一般，以小學(xué)、初中和高中教育水平為主，占總調(diào)查人數(shù)的75.7%，其次為文盲，占調(diào)查人數(shù)的14.6%，大學(xué)及以上學(xué)歷人數(shù)占比最低，為9.7%。沒有在城鎮(zhèn)購房的農(nóng)民占被調(diào)查農(nóng)民總數(shù)的59.2%，在城鎮(zhèn)購房農(nóng)民占被調(diào)查農(nóng)民總數(shù)的40.8%。被調(diào)查農(nóng)民宅基地退出意愿中不愿意退出占比51.3%，愿意退出占比48.70%。

表1 樣本基本特征

2 變量選取與計量模型構(gòu)建

2.1 變量選取

本研究選取的被解釋變量為農(nóng)戶宅基地退出的意愿，問卷設(shè)計問題為“在相應(yīng)的政策及一定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下，您是否愿意退出閑置宅基地(若未閑置則進(jìn)行假設(shè))?”，是一種選擇結(jié)果為“愿意”或者“不愿意”的二元選擇。本文的解釋變量(自變量)則是在參考了眾多研究宅基地退出意愿影響因素相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，將影響因素分為4大類，分別為農(nóng)戶個人特征、農(nóng)戶家庭特征、農(nóng)戶管理制度以及農(nóng)戶認(rèn)知情況。其中，農(nóng)戶個人特征選取農(nóng)戶年齡、農(nóng)戶性別以及受教育程度3個變量，農(nóng)戶家庭特征選取戶口本登記人數(shù)、家庭年收入、家庭恩格爾系數(shù)、宅基地建筑面積以及是否在城鎮(zhèn)購房5個變量，農(nóng)戶管理制度選取是否擁有房屋所有權(quán)證、是否擁有不動產(chǎn)統(tǒng)一權(quán)證、是否新批宅基地、是否允許拆除重建以及是否建房監(jiān)管5個變量，農(nóng)戶認(rèn)知情況選取宅基地所有權(quán)歸屬認(rèn)知以及城鎮(zhèn)居民是否可以購買農(nóng)房2個變量。解釋變量定義及賦值的詳細(xì)情況見表2所示。

表2 變量選擇及含義

2.2 計量模型構(gòu)建

本研究選取的被解釋變量為農(nóng)戶宅基地退出的意愿，問卷設(shè)計問題為“在相應(yīng)的政策及一定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下，您是否愿意退出閑置宅基地(若未閑置則進(jìn)行假設(shè))?”，是一種選擇結(jié)果為“愿意”或者“不愿意”的二元離散型變量。根據(jù)被解釋變量的形式，無法采用一般的直接線性模型進(jìn)行估計，因而采用Logit模型對宅基地退出的影響因素進(jìn)行分析。

在此二元選擇的模型中，其矩陣表達(dá)式可表示為：

Y=βX+ε

式中，Y為被解釋變量，當(dāng)農(nóng)戶表示愿意退出宅基地時令Y值等于1，當(dāng)農(nóng)戶表示不愿意退出宅基地時令Y值等于0；X用來表示可能對農(nóng)戶宅基地退出意愿產(chǎn)生影響的變量，β表示影響因素的回歸系數(shù)，ε為隨機(jī)擾動項。邏輯分布(logit distribution)的公式為：

經(jīng)過對數(shù)變換：

式中，P為農(nóng)戶在二元選擇中選擇愿意退出宅基地的概率。

3 實證結(jié)果與分析

本文運用Stata軟件，選擇Logit模型進(jìn)行實證分析，LR估計量的p值為0.0000，故LR估計量非常顯著，說明該模型能很好地擬合樣本的數(shù)據(jù)。模型估計具體結(jié)果見表3。其中，對模型影響顯著的變量有10個：農(nóng)戶年齡、農(nóng)戶性別、受教育程度、宅基地建筑面積、農(nóng)戶是否在城鎮(zhèn)購房、是否擁有不動產(chǎn)統(tǒng)一權(quán)證、是否新批宅基地、是否允許拆除重建、是否建房監(jiān)管、宅基地所有權(quán)歸屬認(rèn)知；對模型影響不顯著的變量有5個：戶口本登記人數(shù)、家庭年收入、家庭恩格爾系數(shù)、是否擁有房屋所有權(quán)證以及城鎮(zhèn)居民是否可以購買農(nóng)房。下文著重對影響顯著的變量進(jìn)行分析。

表3 農(nóng)戶宅基地退出意愿影響因素Logit模型估計結(jié)果

3.1 農(nóng)戶個人特征

年齡對農(nóng)戶宅基地退出意愿影響因素有顯著的負(fù)相關(guān)。究其原因，年輕的農(nóng)民更為積極地尋求外出就業(yè)的機(jī)會，敢闖敢拼，不安于現(xiàn)狀，對于城市的高收入水平、良好的居住環(huán)境、更多的就業(yè)機(jī)會以及接受更好地技能培訓(xùn)等較為向往，因而對于退出農(nóng)村宅基地的愿望比較強(qiáng)烈；而年長者由于年齡、身體等條件的限制，更趨于安于現(xiàn)狀，不愿意放棄自己多年的宅基地，更為依賴農(nóng)村的生活方式，思想也較為保守，看重宅基地的養(yǎng)老保障價值，因而不愿意退出宅基地。

農(nóng)戶性別對農(nóng)戶宅基地退出意愿產(chǎn)生顯著的正相關(guān)，說明在同等條件下男性農(nóng)戶更愿意退出宅基地。相對于女性農(nóng)戶，男性農(nóng)戶外出務(wù)工能力更強(qiáng)，收入水平更高，經(jīng)濟(jì)上也較為寬裕，相對于在家務(wù)農(nóng)，男性農(nóng)戶更傾向于外出打工以獲得更多的收入，城市定居能力更強(qiáng)，因而更愿意退出農(nóng)戶宅基地。女性農(nóng)戶則更加保守，更喜歡安穩(wěn)，因而比起男性農(nóng)戶，不愿意退出農(nóng)戶宅基地。

受教育程度對農(nóng)戶宅基地退出意愿產(chǎn)生顯著的正相關(guān)，教育水平較低的農(nóng)戶缺乏相關(guān)的學(xué)歷和技能，難以離開農(nóng)村去城市謀生，放棄宅基地后，居住和養(yǎng)老無法保障，因而不愿意放棄宅基地，而受教育水平較高的人，見多識廣，具有較多的謀生手段，能更好地適應(yīng)城市生活；由于我國歷史原因，受教育水平與農(nóng)戶出生年代有很大關(guān)系，年齡越大，受教育水平相對比較低，缺乏外出謀生的經(jīng)驗與技巧，對土地的依賴度比較明顯，因而不愿意退出宅基地。

3.2 農(nóng)戶家庭特征

宅基地建筑面積對農(nóng)戶宅基地退出意愿影響因素有顯著的負(fù)相關(guān)。宅基地建筑面積越大，側(cè)面反映農(nóng)戶家庭人口數(shù)越多，生活成本越大，去城市定居的壓力也越大，因而放棄農(nóng)村宅基地所面臨的風(fēng)險也越大，因此農(nóng)戶更看重于宅基地的居住保障功能，不愿意放棄宅基地；農(nóng)戶宅基地建筑面積越大，那么農(nóng)戶對于宅基地投入的成本也越高，意味著農(nóng)戶更看重于自己的宅基地，在心理上抵制放棄自己精心修建的宅基地，更不愿意放棄自己的居住環(huán)境，因而宅基地建筑面積越大，農(nóng)戶更不愿意退出宅基地。

農(nóng)戶是否在城鎮(zhèn)購房對農(nóng)戶宅基地退出意愿影響因素有顯著的正相關(guān)。即擁有城鎮(zhèn)住所的農(nóng)戶宅基地退出意愿更強(qiáng)，擁有城鎮(zhèn)住所的農(nóng)戶，不用擔(dān)心宅基地退出之后的住房保障問題，農(nóng)民沒有后顧之憂；農(nóng)民擁有城鎮(zhèn)住房，宅基地的社會保障功能削弱，其更愿意退出宅基地獲取資金補(bǔ)償，來提高在城鎮(zhèn)居住的生活水平。

3.3 農(nóng)戶管理制度

是否擁有不動產(chǎn)統(tǒng)一權(quán)證對農(nóng)戶宅基地退出意愿影響因素有顯著的正相關(guān)。擁有不動產(chǎn)統(tǒng)一權(quán)證書是產(chǎn)權(quán)明晰的體現(xiàn)，在宅基地退出過程中可以降低風(fēng)險，為宅基地的合法交易創(chuàng)造了有力的條件，減少了交易過程中侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象，減少因交易而產(chǎn)生的矛盾與糾紛，降低了交易過程中的不確定性因素，使農(nóng)民的合法權(quán)益得到保障，增加了宅基地交易的價值，保障農(nóng)戶得到相應(yīng)的住房和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，因此，擁有不動產(chǎn)統(tǒng)一權(quán)證的農(nóng)戶更傾向于退出宅基地，而無產(chǎn)權(quán)證書農(nóng)戶因為交易的風(fēng)險不愿意退出宅基地。

是否新批宅基地對農(nóng)戶宅基地退出意愿影響因素有顯著的正相關(guān)。村集體不新批宅基地給農(nóng)戶建房，意味著農(nóng)戶退出宅基地后將永遠(yuǎn)不能再獲得宅基地，因而宅基地退出具有不可逆性，宅基地退出后的風(fēng)險增加，降低了農(nóng)戶宅基地退出的心理預(yù)期，因而，農(nóng)戶不愿意輕易放棄自己的宅基地。若村集體新批宅基地給農(nóng)戶，那么農(nóng)戶只要不脫離村集體，就有再次申請宅基地的機(jī)會和權(quán)利，因而農(nóng)戶退出宅基地所承擔(dān)的風(fēng)險較低，農(nóng)戶更傾向于退出宅基地。

是否允許拆除重建對農(nóng)戶宅基地退出意愿影響因素有顯著的負(fù)相關(guān)。究其原因，對于建筑年代較久、質(zhì)量較差的住房，若不允許其拆除重建，那么農(nóng)戶的居住環(huán)境、住房安全等問題得不到改善，因而農(nóng)戶更傾向于退出宅基地來改善居住環(huán)境，若允許拆除重建，一些農(nóng)戶更傾向于在其原址上進(jìn)行翻修重建。

是否建房監(jiān)管對農(nóng)戶宅基地退出意愿影響因素有顯著的正相關(guān)，通常，農(nóng)戶會因為子女結(jié)婚或家庭條件變好而新建房屋，農(nóng)戶往往希望根據(jù)自己的偏好建房，而建房監(jiān)管會使其偏好得不到滿足，農(nóng)戶會轉(zhuǎn)而尋求商品房，因而建房監(jiān)管會對農(nóng)戶宅基地退出意愿產(chǎn)生正相關(guān)。

3.4 農(nóng)戶認(rèn)知情況

宅基地所有權(quán)歸屬認(rèn)知對農(nóng)戶宅基地退出意愿影響因素有顯著的負(fù)相關(guān)。農(nóng)戶對于宅基地產(chǎn)權(quán)的認(rèn)知，直接影響了其對于宅基地“歸誰所有”的判斷，進(jìn)而影響了農(nóng)戶宅基地的處置意愿。當(dāng)農(nóng)戶對這些權(quán)利“歸自己所有”的意識越強(qiáng)烈，越期望在宅基地退出中獲得更大的經(jīng)濟(jì)收益。當(dāng)農(nóng)戶對于宅基地所具有的權(quán)能認(rèn)知越清楚，也就是農(nóng)戶充分了解到宅基地所有權(quán)屬于集體而不是個人的時候，那么其“歸自己所有”的意識會減弱，并且，在國家給予一定的補(bǔ)償?shù)那疤釛l件下，很大程度上會促進(jìn)宅基地的退出。

4 結(jié)論與建議

本文通過Stata1 4.0軟件，采用Logit模型對江蘇省8個地級市100多個村莊的農(nóng)戶數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸，分析農(nóng)戶宅基地退出意愿的影響因素。經(jīng)過分析，有10個變量影響農(nóng)戶宅基地退出意愿，分別為：農(nóng)戶年齡、農(nóng)戶性別、受教育程度、宅基地建筑面積、農(nóng)戶是否在城鎮(zhèn)購房、是否擁有不動產(chǎn)統(tǒng)一權(quán)證、是否新批宅基地、是否允許拆除重建、是否建房監(jiān)管、宅基地所有權(quán)歸屬認(rèn)知；對模型影響不顯著的變量有5個：戶口本登記人數(shù)、家庭年收入、家庭恩格爾系數(shù)、是否擁有房屋所有權(quán)證以及城鎮(zhèn)居民是否可以購買農(nóng)房?；谝陨辖Y(jié)論，政府在制定宅基地退出相關(guān)政策時，應(yīng)當(dāng)注意以下幾點。

充分考慮農(nóng)戶的個人特征、家庭特征及其偏好。據(jù)調(diào)查分析，農(nóng)戶的年齡越大，更趨于安于現(xiàn)狀，依賴農(nóng)村的生活方式，思想也較為保守，看重宅基地的養(yǎng)老保障價值，因而不愿意退出宅基地。農(nóng)戶的受教育水平越高，獲取信息能力越強(qiáng)，對于宅基地退出的政策認(rèn)識也更加到位，對政策的認(rèn)知可降低交易過程中的風(fēng)險，因而退出意愿高。宅基地建筑面積大、住房質(zhì)量相對較好，農(nóng)戶退出宅基地的成本越高，因而不愿意退出宅基地。綜上所述，在制定宅基地退出的相應(yīng)政策時，要充分考慮農(nóng)民的不同特征，對于農(nóng)村“空巢老人”等群體，要充分考慮其難處并妥善解決住房安置的問題；對于教育水平較低的農(nóng)民，要加大政策的宣傳，消除其心理上的疑慮；對于宅基地建筑面積較大的農(nóng)戶，要制定合理的退出補(bǔ)償機(jī)制和激勵機(jī)制，引導(dǎo)其自愿退出。

制定與宅基地退出配套的社會福利保障制度。通過本次調(diào)查，很多農(nóng)民對于宅基地退出的態(tài)度較為猶豫，并非農(nóng)民對宅基地退出的政策不認(rèn)可，而是擔(dān)心宅基地退出之后的養(yǎng)老與就業(yè)問題。因而，制定宅基地退出政策不能僅僅考慮安置補(bǔ)償，還要充分考慮農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的問題，只有解決了這一問題，宅基地退出才能大規(guī)模推行。農(nóng)民“上樓”之后生活成本的上升，增加了農(nóng)民養(yǎng)老的困難性，各級政府在制定農(nóng)戶宅基地退出政策的同時，要建立完善的社會保障機(jī)制，以解除農(nóng)民的后顧之憂。

完善農(nóng)村宅基地節(jié)約集約利用機(jī)制。通過本次調(diào)查，宅基地空閑、超標(biāo)現(xiàn)象較為普遍，集約利用水平較低。要制定相關(guān)政策來開發(fā)整理閑置宅基地，盤活現(xiàn)有存量用地資源，推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境綜合整治，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施達(dá)標(biāo)、基礎(chǔ)設(shè)施齊全、交通配套完善、村容環(huán)境衛(wèi)生整潔。此外，優(yōu)先鼓勵有閑置宅基地的農(nóng)戶退出閑置宅基地，加強(qiáng)對退出宅基地的復(fù)墾和利用，實現(xiàn)農(nóng)村土地的節(jié)約集約利用。