張竹葉，劉中蘭

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，武漢 430074）

流域是指以水為核心，以其他自然要素和社會(huì)要素組成的一個(gè)整體系統(tǒng)，具有準(zhǔn)公共性和外部性特點(diǎn)，并且被不同的行政區(qū)乃至不同國(guó)家所分割管轄。在現(xiàn)實(shí)情況中，流域的整體性與行政體制和管理的分割性之間的矛盾日益凸顯，各行政區(qū)之間的利益沖突導(dǎo)致流域水污染糾紛，對(duì)流域水污染治理形成不利影響［1］。在中國(guó)，流域水污染治理實(shí)行屬地管理原則，地方行政分割現(xiàn)象突出。行政分割治理體制下，任何行政區(qū)都無(wú)法憑一己之力進(jìn)行水污染治理，并且各行政區(qū)出于經(jīng)濟(jì)利益和政府績(jī)效考核的考慮，往往會(huì)傾向于最大限度利用水資源，同時(shí)不會(huì)主動(dòng)治理，導(dǎo)致“搭便車(chē)”行為的發(fā)生，進(jìn)一步使流域水污染治理陷入困境［2］。近幾年來(lái)，中國(guó)環(huán)保工程技術(shù)得到了提高，環(huán)保資金投入增多，政策制約更為嚴(yán)格，但由于各種體制機(jī)制原因，流域水污染治理仍然存在低效化的問(wèn)題［3］，需要探索出一條流域水污染協(xié)同治理新道路。

關(guān)于流域水污染協(xié)同治理機(jī)制，一些學(xué)者也進(jìn)行過(guò)多方面的研究。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該從地方政府合作治理、參與共治、建立和完善流域治理機(jī)構(gòu)［2，4，5］等方面來(lái)構(gòu)建合作治理和協(xié)同治理道路。一般來(lái)說(shuō)，流域水污染協(xié)同治理機(jī)制在主體上指治理主體協(xié)同，包括政府、公眾、企業(yè)等［6-8］；但其同時(shí)也應(yīng)該包括政策制度協(xié)同和責(zé)任協(xié)同等內(nèi)容?？偟膩?lái)說(shuō)，關(guān)于流域水污染治理機(jī)制體制的研究成果較多，但是從多方面合理構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制仍然是值得思考的問(wèn)題。因此，以協(xié)同治理為視角，在前人研究的基礎(chǔ)上，希望通過(guò)對(duì)流域水污染治理困境以及造成困境的原因加以分析，構(gòu)建一個(gè)包含制度協(xié)同、權(quán)責(zé)協(xié)同、平臺(tái)協(xié)同、意識(shí)協(xié)同4 個(gè)維度的協(xié)同治理體制。

1 流域水污染現(xiàn)狀

水資源關(guān)系人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的持續(xù)性和長(zhǎng)久性，水污染防治一直是環(huán)保中的重要領(lǐng)域。一方面，中國(guó)水資源存在短缺和利用效率低的特點(diǎn)；另一方面，水污染事件頻發(fā)，尤其在流域水污染治理問(wèn)題上各行政區(qū)顯得有些力不從心，無(wú)法從宏觀層面進(jìn)行整體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在一定程度上加劇了水資源危機(jī)。雖然自2012 年以來(lái)，中國(guó)實(shí)行了節(jié)能減排、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等一系列措施，流域水污染治理取得了一些成效，但是流域水污染情況依然嚴(yán)峻［9］。

1.1 水質(zhì)下降

國(guó)家環(huán)境網(wǎng)2010 年對(duì)3 902 個(gè)水功能區(qū)進(jìn)行了監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，結(jié)果表明，在3 902 個(gè)水功能區(qū)中，水質(zhì)達(dá)標(biāo)率僅為46%，在17.6 萬(wàn)km2河流中，水質(zhì)劣于Ⅲ類(lèi)的河流占38.6%；339 個(gè)省界斷面中，有48.7% 的省界斷面劣于Ⅲ類(lèi)。根據(jù)2014 年國(guó)家新聞辦公室新聞發(fā)布會(huì)上的數(shù)據(jù)可知，在中國(guó)江河中（20 萬(wàn)km2），水質(zhì)達(dá)標(biāo)率僅為67%，而湖泊達(dá)標(biāo)率只有28%，水功能區(qū)滿足功能需要的只有47.4%［3］。2017 年《中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)地表水1 940 個(gè)水質(zhì)斷面中，Ⅳ類(lèi)和Ⅴ類(lèi)共有462 個(gè)，占23.80%；劣Ⅴ類(lèi)共有161 個(gè)，占8.30%，而在主要湖泊中，太湖、巢湖、滇池分別為輕度、中度、重度污染，表1 的統(tǒng)計(jì)情況反映了2014—2017 年中國(guó)水質(zhì)斷面情況。

1.2 跨界水污染問(wèn)題頻發(fā)，危害程度大

跨界水污染問(wèn)題在一定程度上發(fā)軔于局部水污染，進(jìn)而擴(kuò)散形成跨界污染事件，導(dǎo)致中下游區(qū)段深受其害?？缃缢廴臼录坏┍┌l(fā)，其危害程度往往會(huì)呈現(xiàn)出逐步加劇的態(tài)勢(shì)。

江浙滬邊界地區(qū)在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)是跨界水污染的重災(zāi)區(qū)，江蘇蘇州與浙江嘉興從20 世紀(jì)90 年代起就發(fā)生了多起跨界水污染糾紛事件，給兩地的生產(chǎn)生活帶來(lái)了嚴(yán)重影響［10］。2001 年，江蘇蘇州和浙江嘉興暴發(fā)了大型跨界水污染糾紛事件，2005 年松花江流域石油泄漏污染，2007 年太湖暴發(fā)藍(lán)藻。近些年，中國(guó)跨界水污染事件更是時(shí)有發(fā)生。表2 統(tǒng)計(jì)了2011—2016 年中國(guó)部分重大跨界水污染事件，資料來(lái)源于中新網(wǎng)。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，跨界水污染事件一旦形成，其影響范圍廣泛，并且損失嚴(yán)重。例如，2011 在渤海漏油事件中，溢油污染面積累計(jì)5 500 km2，由Ⅰ類(lèi)海水變?yōu)榱英纛?lèi)海水的面積累計(jì)870 km2，單日溢油最大分布面積為158 km2，對(duì)油田及周邊海域海洋環(huán)境造成污染。2014 年，江蘇省靖江市因飲用水水源地水質(zhì)異常停止供水，全市近70 萬(wàn)人的生產(chǎn)、生活因此受影響。一系列的跨界水污染事件，給人類(lèi)生產(chǎn)生活造成了影響和損失。

表1 2014—2017 年中國(guó)水質(zhì)斷面情況

2 阻礙流域水污染治理的原因

造成流域水污染頻發(fā)和治理困境的原因是多方面的，既有水資源自身屬性層面的原因，還有行政治理體制方面的原因，同時(shí)也有法律法規(guī)制度方面的原因。但是從根本上來(lái)說(shuō)，還是制度和體制的原因，即治理體制存在缺陷。

2.1 流域水資源的流動(dòng)性與準(zhǔn)公共性屬性

流域水資源從物理屬性上來(lái)說(shuō)具有流動(dòng)性，進(jìn)而衍生出了跨界性、產(chǎn)權(quán)模糊性等［4］，因此也意味著流域水污染防治無(wú)法由單一區(qū)域來(lái)進(jìn)行解決，勢(shì)必涉及到多個(gè)行政區(qū)。而各個(gè)行政區(qū)之間又存在著各自為政的傾向，任何一個(gè)行政區(qū)的地方政府都不會(huì)愿意為他人的污染“買(mǎi)單”，同時(shí)，也不會(huì)主動(dòng)為自己的污染“買(mǎi)單”?？缃缧院彤a(chǎn)權(quán)模糊性導(dǎo)致水體污染責(zé)任難以區(qū)分，致使市場(chǎng)失靈和政府失靈［11］。

同時(shí)，流域水資源是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，存在著消費(fèi)上的競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征，導(dǎo)致地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，一方面會(huì)充分利用水資源，另一方面卻不顧水資源承載力，過(guò)度使用導(dǎo)致“公地悲劇”，加劇污染。復(fù)雜的跨界水污染問(wèn)題需要多方合作，但是合作自然地會(huì)因成本和收益分配不均、懲罰和激勵(lì)執(zhí)行不公而帶來(lái)“搭便車(chē)”和“公地悲劇”等問(wèn)題［12］。因此，跨界水污染治理在行動(dòng)上存在著主體合作意識(shí)性障礙。

生產(chǎn)率因素，基于異質(zhì)性企業(yè)貿(mào)易原理可得，采用合理措施確保企業(yè)生產(chǎn)率呈現(xiàn)大幅度提升，與國(guó)外消費(fèi)者所要求的高質(zhì)量、高品質(zhì)、以及高安全度與環(huán)保度的要求相符，進(jìn)入壁壘的能力將得到提升，背負(fù)出口初始沉淀成本的能力就越強(qiáng)。

表2 2011—2016 年中國(guó)部分重大跨界水污染事件

2.2 治理體制缺陷，地方行政分割

治理體制的缺陷以條塊分割的方式呈現(xiàn)出來(lái)。《水法》和《水污染防治法》規(guī)定水利和水污染防治責(zé)任由縣級(jí)以上地方人民政府承擔(dān)，屬地管理的原則導(dǎo)致在跨行政區(qū)的水污染治理上缺乏區(qū)域性治理機(jī)制，由此形成行政分割的局面［3］，難以構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制。這種條塊分割體制帶來(lái)了兩種后果，一是部門(mén)分割，治理碎片化；二是自利和本位主義。

第一，部門(mén)分割，治理碎片化，責(zé)任難落實(shí)。部門(mén)分割體制是指在同一層級(jí)的政府中，水利、環(huán)保等部門(mén)都有權(quán)力來(lái)進(jìn)行水污染治理，由于部門(mén)之間信息溝通有效性的缺乏以及自利主義的考慮，在很大程度上誰(shuí)都不愿意主動(dòng)承擔(dān)水污染治理，形成一種“環(huán)保不下河，水利不上岸”“管水量的不管水源、管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污”的尷尬局面［13］。部門(mén)分割導(dǎo)致治理行動(dòng)中的有效性和能動(dòng)性受到限制，無(wú)法做到綜合規(guī)劃協(xié)調(diào)，也導(dǎo)致地方治理主體責(zé)任不明晰和難以落實(shí)，造成了體制結(jié)構(gòu)方面的行動(dòng)困境。

第二，地方自利主義和本位主義，缺乏合作平臺(tái)。在流域水污染治理問(wèn)題上，天然存在著污染邊界與行政邊界不一致的情況，區(qū)域合作缺乏有效的載體和平臺(tái)［7］。出于本位主義的考慮，單個(gè)地方政府往往會(huì)偏重于自身利益，而對(duì)于其他成員的利弊得失選擇性地輕視或忽視。地方官員的政績(jī)?cè)V求是環(huán)境污染事故頻發(fā)的誘因之一［13］。一方面，原有基于GDP 的地方官員績(jī)效考核傾向在一定程度上刺激地方政府官員在法律允許范圍內(nèi)片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，甚至不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)。另一方面，地方政府的自利化傾向?qū)е碌胤嚼嬷辽系膹?qiáng)化，造成污染治理邊際成本上升，以至于即使某一地方政府希望通過(guò)治理手段來(lái)獲得更多發(fā)展機(jī)會(huì)的同時(shí)，但是因治理成本的成倍上升而無(wú)法獨(dú)自承擔(dān)治理費(fèi)用，不得不放棄主動(dòng)治理的意愿。

2.3 法律法規(guī)欠缺，監(jiān)督問(wèn)責(zé)缺位

法律法規(guī)具有規(guī)范和懲罰作用，是維護(hù)制度的一種外在推動(dòng)力。在中國(guó)，流域水資源污染防治的相關(guān)法律分散于《憲法》《水法》《水污染防治法》和一些環(huán)境法當(dāng)中，沒(méi)有形成系統(tǒng)的法律機(jī)制，因此無(wú)法形成有力的約束力量和外部協(xié)調(diào)效力。目前，關(guān)于流域水污染治理的法律法規(guī)比較欠缺，一方面體現(xiàn)在流域水污染治理缺乏操作依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，另一方面也體現(xiàn)在監(jiān)督問(wèn)責(zé)以及懲罰性等相關(guān)法律的欠缺。由于缺乏法律依據(jù)和保障，導(dǎo)致在流域水污染治理過(guò)程中，地方合作治理無(wú)法形成長(zhǎng)久有效機(jī)制，缺乏協(xié)同合作的根基和土壤。同時(shí)，由于缺乏懲罰機(jī)制，使得污染主體（企業(yè)）和監(jiān)管主體（地方政府和部門(mén)）能輕易逃避責(zé)任。

3 建立協(xié)同治理機(jī)制的幾個(gè)維度

跨界水污染問(wèn)題具有涉及面廣、協(xié)調(diào)困難、突發(fā)性等特點(diǎn)。很多學(xué)者針對(duì)流域水污染治理問(wèn)題提出了一些思路，例如通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整的方式，在流域內(nèi)實(shí)行單政府管理模式，建立跨區(qū)域的流域水資源管理與規(guī)劃統(tǒng)一機(jī)構(gòu)等［14］。在中國(guó)，在流域內(nèi)對(duì)跨域涉水事項(xiàng)進(jìn)行管理的機(jī)構(gòu)有流域水資源管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)也設(shè)立了流域水利委員會(huì)，作為水利部的派出機(jī)構(gòu)。中國(guó)現(xiàn)有七大流域管理局，隸屬于水利部，但是其無(wú)法獨(dú)立承擔(dān)流域管理職責(zé)，并且權(quán)威性不高［15］。同時(shí)，由于水利委員會(huì)不具備協(xié)調(diào)水利部門(mén)與環(huán)保部門(mén)的權(quán)限，無(wú)法在府際間進(jìn)行有效的溝通協(xié)調(diào)，因此難以獲得各行政區(qū)的支持，在行動(dòng)上存在困難。正如奧爾森所言“當(dāng)許多人有著共同的或集體的利益時(shí)——當(dāng)他們共有一個(gè)目的或目標(biāo)時(shí)，個(gè)人的無(wú)組織行動(dòng)根本不能促進(jìn)共同利益?！保?6］因此，可以從制度協(xié)同、權(quán)責(zé)協(xié)同、平臺(tái)協(xié)同、意識(shí)協(xié)同4個(gè)維度來(lái)構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制。

3.1 制度協(xié)同

一般來(lái)說(shuō)，制度具有協(xié)調(diào)和整合作用，可以界定權(quán)利邊界和行為空間。部門(mén)行政分割的制度缺陷成為流域水污染治理存在困境的重要原因之一，因此應(yīng)該從制度層面進(jìn)行合理科學(xué)的制度體系安排和設(shè)計(jì)。從整體上來(lái)說(shuō)，謀求制度協(xié)同應(yīng)該從建立完備的法律法規(guī)體系、成立流域水污染綜合治理機(jī)構(gòu)、構(gòu)建科學(xué)的績(jī)效考核機(jī)制、貫徹落實(shí)河長(zhǎng)制等方面進(jìn)行考慮。

3.1.1 建立完備的法律法規(guī)體系 一是整合流域水污染防治和水環(huán)境保護(hù)法。雖然《水污染防治法》修訂后對(duì)政府在水污染防治中的責(zé)任做了新的規(guī)定，但是在現(xiàn)實(shí)中，一方面，流域水污染防治具有特殊性和復(fù)雜性，因此在操作上仍然存在一些問(wèn)題；另一方面，水污染防治和水環(huán)境保護(hù)是不可分割的整體。因此，需要整合流域水污染防治和水環(huán)境保護(hù)法律，促成二者之間的內(nèi)在聯(lián)系和相互銜接，避免各行其是，使法律法規(guī)體系具有整體性和系統(tǒng)性。

三是出臺(tái)水資源生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施條例。水資源屬于一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，為了矯正外部性，有必要通過(guò)建立水資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來(lái)對(duì)其進(jìn)行調(diào)節(jié)。建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，一方面要通過(guò)具體法律法規(guī)和條例來(lái)明確補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償原則、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等；另一方面，需要通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償條例，形成外部資金保障，保障良好的流域上游水環(huán)境，激勵(lì)中下游積極進(jìn)行污染治理［5］，同時(shí)也需要積極進(jìn)行技術(shù)路線的探索，用于實(shí)際操作中。

3.1.2 成立流域水污染綜合治理機(jī)構(gòu) 流域水污染治理需要依賴于高層次的綜合性機(jī)構(gòu)或者部門(mén)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)部署。因此，應(yīng)該著手建立流域綜合治理機(jī)構(gòu)，此機(jī)構(gòu)在原則上可以直接隸屬于國(guó)務(wù)院，在級(jí)別上應(yīng)該高于地方政府，以此來(lái)保證在跨流域水污染治理問(wèn)題上有足夠的權(quán)威和權(quán)限在行政區(qū)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)和調(diào)度?？梢越梃b美國(guó)設(shè)立田納西流域管理局的做法，改變?cè)鹊牧饔蛩Y源管理局的地位和職能，使其不僅是中央政府的職能機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是一個(gè)獨(dú)立核算的大企業(yè)，具有獨(dú)立的法人資格，賦予其雙重職能。

3.1.3 構(gòu)建科學(xué)的績(jī)效考核體系和激勵(lì)機(jī)制 在中國(guó)，作為地方治理主體的地方政府既擔(dān)負(fù)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)又擔(dān)負(fù)著保護(hù)環(huán)境的雙重職責(zé)［1］。但是以GDP為重點(diǎn)的地方政府績(jī)效考核體系，迫使地方政府不得不在各種利益的權(quán)衡下以破壞環(huán)境為代價(jià)來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建科學(xué)的績(jī)效考核體系，在官員任期內(nèi)，將水污染治理績(jī)效納入到考核體系當(dāng)中。同時(shí)，實(shí)行污染治理績(jī)效考核，不應(yīng)該僅局限于在管轄范圍內(nèi)所做出的成效，還應(yīng)該關(guān)注其在整個(gè)流域內(nèi)對(duì)其他地方做出了何種貢獻(xiàn)或者造成了何種損失，以此來(lái)促進(jìn)流域內(nèi)各行政區(qū)之間的主動(dòng)合作與協(xié)商。

3.1.4 貫徹落實(shí)河長(zhǎng)制，實(shí)行地方官員行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制 各級(jí)地方政府是地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心力量，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，必須要對(duì)生態(tài)環(huán)境負(fù)起主體責(zé)任［9］。要求地方黨政領(lǐng)導(dǎo)或者行政首長(zhǎng)擔(dān)任河長(zhǎng)，依法落實(shí)地方水污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任，從一定程度上來(lái)說(shuō)，是一種行之有效的制度安排。同時(shí)，河長(zhǎng)制不僅能夠發(fā)揮地方微觀治理的能動(dòng)性，也能在一定程度上避免職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不清的問(wèn)題。

3.2 權(quán)責(zé)協(xié)同

3.2.1 完善監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制 權(quán)責(zé)協(xié)同首先需要完善監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制。在進(jìn)行流域水污染治理過(guò)程中，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，一方面需要對(duì)其權(quán)力和行為進(jìn)行監(jiān)督，另一方面需要對(duì)其在環(huán)境治理中的不作為以及失職失責(zé)之處進(jìn)行問(wèn)責(zé)。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，一方面需要對(duì)其偷排漏排等主觀性污染行為進(jìn)行監(jiān)督，另一方面，需要對(duì)其污染環(huán)境的行為做出適當(dāng)?shù)膽土P。可以采取建立流域委員會(huì)的方式，吸收政府官員、企業(yè)代表以及民眾代表按比例進(jìn)入委員會(huì)，承擔(dān)起一部分監(jiān)督問(wèn)責(zé)責(zé)任，同時(shí)，上級(jí)政府部門(mén)也應(yīng)該切實(shí)履行好監(jiān)督問(wèn)責(zé)職能，全面保障流域水污染治理的有效開(kāi)展。

3.2.2 深化財(cái)政體制改革 與行政體制分割密切相關(guān)的是環(huán)境治理費(fèi)用的財(cái)政分擔(dān)問(wèn)題［1］。一般來(lái)說(shuō)，各級(jí)地方政府的財(cái)政由其自行分配安排，出于利益和GDP 以及各自行政區(qū)的實(shí)際情況的考慮，政府在財(cái)政預(yù)算中會(huì)將財(cái)政資金傾斜到其他領(lǐng)域，導(dǎo)致環(huán)保資金投入不足。因此，需要深化財(cái)政體制改革，一是需要加大環(huán)保資金投入；二是需要鼓勵(lì)吸收民間資本進(jìn)入環(huán)保投入體系；三是需要大力推行環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金制度。

3.3 平臺(tái)協(xié)同

3.3.1 建立區(qū)域協(xié)商平臺(tái) 流域水污染治理往往涉及多個(gè)區(qū)域，區(qū)域的多樣性導(dǎo)致合作行動(dòng)時(shí)常陷入困境。因此，需要建立區(qū)域間協(xié)商平臺(tái)，進(jìn)行相關(guān)事宜的協(xié)商討論，從而促進(jìn)區(qū)域間協(xié)作。例如，近些年為解決流域水事?tīng)?zhēng)端而興起的聯(lián)席會(huì)議，是一種區(qū)域間協(xié)商的有益嘗試，但是其存在不穩(wěn)定性，沒(méi)有被固定下來(lái)，因此只是一種臨時(shí)應(yīng)急性機(jī)構(gòu)?？梢匝赜脜^(qū)域聯(lián)席會(huì)議形式，將其常態(tài)化、固定化，為協(xié)作治理流域水污染及其他水事問(wèn)題提供一個(gè)區(qū)域間協(xié)商平臺(tái)。

3.3.2 構(gòu)建社會(huì)組織合作體系 現(xiàn)實(shí)情況中，流域水污染治理的主角依然是政府部門(mén)，社會(huì)力量較少參與其中。水污染治理問(wèn)題雖然需要以政府部門(mén)為主導(dǎo)，以行政力量為主，但是仍然要積極吸收社會(huì)力量進(jìn)入其中。積極培育第三部門(mén)，構(gòu)建社會(huì)組織合作體系，形成以政府部門(mén)為主導(dǎo)，以其他社會(huì)組織、第三方組織為輔助的“一核多元”合作體系。

3.4 意識(shí)協(xié)同

3.4.1 轉(zhuǎn)變觀念，促進(jìn)區(qū)域認(rèn)同 地方本位主義和傳統(tǒng)的地方保護(hù)主義等都不利于流域水污染治理協(xié)同機(jī)制的形成，因此需要從意識(shí)和觀念上有所突破。需要轉(zhuǎn)變觀念，樹(shù)立合作共贏意識(shí)，地方政府應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到，在地方博弈過(guò)程中，合作共贏對(duì)于整體來(lái)說(shuō)是一種最好的選擇。

3.4.2 轉(zhuǎn)變政府治理價(jià)值導(dǎo)向，促進(jìn)區(qū)域公共治理發(fā)展 地方政府是地區(qū)內(nèi)處理公共事務(wù)和公共問(wèn)題的主體，在面臨跨區(qū)域公共問(wèn)題時(shí)，地方主義顯然無(wú)法取得最好的結(jié)果。因此，地方政府需要轉(zhuǎn)變治理價(jià)值導(dǎo)向，摒棄以行政區(qū)分割為界限的觀念，應(yīng)該積極謀求區(qū)域間合作，促進(jìn)區(qū)域公共治理發(fā)展。

4 小結(jié)

在流域水污染治理過(guò)程中，建立協(xié)同治理機(jī)制，協(xié)調(diào)各主體之間的利益關(guān)系和矛盾，彌補(bǔ)水資源公共屬性和行政體制分割所帶來(lái)的不利影響，對(duì)于流域水污染治理具有重要意義。流域水污染治理困境的形成，既有水資源自身屬性層面的原因，更是源于治理體制機(jī)制的缺陷以及法律制度的不健全。因此，需要建立包含制度協(xié)同、權(quán)責(zé)協(xié)同、平臺(tái)協(xié)同和意識(shí)協(xié)同的協(xié)同治理新模式。