李 祎 喬辛悅 宋嘉寧 宋保勝＊

一、農(nóng)村扶貧資金審計的現(xiàn)實訴求

（一）公共受托經(jīng)濟責任理論下，出資方對資金安全使用的訴求

公共受托經(jīng)濟責任理論，就是指社會公共資源的受托者接受委托者的委托，對公有的資源進行經(jīng)營和管理，獲得相應管理權(quán)力，履行相應服務義務。我國憲法規(guī)定，國家權(quán)力屬于人民，人民委托各級政府代替其行使治理國家。作為一種公共資源，農(nóng)村扶貧資金是國家專門用于貧困人口和貧困地區(qū)的脫貧、扶貧而設置的資金，社會民眾把這部分資金委托各級政府進行扶貧開發(fā)。但這部分資金究竟是否按照民眾的意圖使用，是否被貪污、挪用，需要審計部門對公共受托責任履行情況進行審查、確認，通過對農(nóng)村扶貧資金的使用管理情況進行監(jiān)督、審查，促使相關(guān)政府部門管好、用好農(nóng)村扶貧資金，避免出現(xiàn)或激化社會矛盾，提高政府的社會公信力。

（二）基于公共管理理論，政府運用公共權(quán)力服務社會的過程需要審計監(jiān)督

公共管理理論認為，各級政府為社會提供公共產(chǎn)品和服務，還應接受公共監(jiān)督，以保證社會公共資源效用最大化。該理論突出了公共責任有效履行、服務社會的目標實現(xiàn)度以及社會公共資源最佳配置的績效評價。為解決農(nóng)村區(qū)域性貧困，國家投入大量財政資金，從公共管理的視角，公共資源一定要嚴格管理監(jiān)督，防止違法違規(guī)行為，特別是扶貧資金要提高使用效率，要求各級政府提供高質(zhì)量服務，確保扶貧資金真正推動農(nóng)村富裕。因此，公共管理理論從本質(zhì)上對審計的介入有一定的訴求，在審計過程中要保證農(nóng)村扶貧資金使用的真實合法性，還要提高資金使用的合理性和效率性，防范各級政府在農(nóng)村扶貧中出現(xiàn)越位、錯位和缺位問題。

（三）基于可持續(xù)發(fā)展理論，農(nóng)村扶貧資金需要審計來擺脫“援助困境”

可持續(xù)發(fā)展理論，主要是指在社會發(fā)展過程中，應強調(diào)社會經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境和社會效益三者協(xié)調(diào)統(tǒng)一，即發(fā)展社會經(jīng)濟時應以不損害生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)，堅持以人為本，實現(xiàn)社會全面綜合發(fā)展。在農(nóng)村扶貧資金使用過程中，也應融入可持續(xù)發(fā)展理念，考慮其經(jīng)濟性、生態(tài)性和社會性三者統(tǒng)一，避免出現(xiàn)短期經(jīng)濟行為或生態(tài)環(huán)境惡化等偏離目標和效率低下等問題，使農(nóng)村扶貧資金項目呈現(xiàn)“援助困境”，農(nóng)村扶貧資金得不到合理配置，造成社會公共資源閑置浪費，影響農(nóng)村扶貧效果。因此，在客觀上要求農(nóng)村扶貧資金的使用需要審計機構(gòu)的監(jiān)管，保證農(nóng)村扶貧資金在提高項目經(jīng)濟性的前提下，又要兼顧農(nóng)村扶貧資金生態(tài)效益和社會效益。

二、農(nóng)村扶貧資金審計與扶貧項目對接的現(xiàn)狀及研判分析

（一）資料收集情況

為了解農(nóng)村扶貧資金的審計開展情況，筆者就S縣審計局對該縣近五年農(nóng)村扶貧項目資金使用審計情況進行調(diào)研，通過對收集的數(shù)據(jù)進行整理和分析，總體上農(nóng)村扶貧資金審計工作的運轉(zhuǎn)狀況良好，較好地反映出了農(nóng)村扶貧資金使用過程中的基本情況，但由于審計主體內(nèi)部因素以及外部被審計部門配合度等原因，二者對接機制不暢，審計的質(zhì)量有待提高。

（二）農(nóng)村扶貧資金審計與扶貧項目對接的現(xiàn)狀及研判分析

1.農(nóng)村扶貧資金的審計訴求與審計供應對接不均衡，審計針對性不強。

供需均衡是指使市場上物資的供應量與市場上有貨幣支付能力的購買者的需求量之間保持的一種平衡，供需的平衡能夠促使國民經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展，也是社會和諧的基礎(chǔ)。在對農(nóng)村進行扶貧開發(fā)過程中，需要審計機構(gòu)的同步介入，保證扶貧項目的可持續(xù)性和資金使用的合法、合理、合規(guī)和有效。但對S縣調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該縣審計機關(guān)力量薄弱，工作人員較少，同時還要兼顧其他審計項目，扶貧項目僅僅依靠縣審計機關(guān)的審計力量，遠遠不能滿足農(nóng)村扶貧資金審計需求。農(nóng)村扶貧資金的審計訴求與審計供應不均衡，但上級領(lǐng)導部門要求扶貧資金審計全覆蓋，為趕任務，審計人員審查得不詳細，審計偷工減料，審計報告不真實，審計建議形同虛設。另外，有78.69%的扶貧資金審計項目，其人員組成結(jié)構(gòu)不科學，財務審計人員比例較大，基建預決算審計人員比例較低，扶貧項目的審計覆蓋內(nèi)容不全面，審計結(jié)論不客觀，審計工作并沒有起到“經(jīng)濟衛(wèi)士”的作用。

2.農(nóng)村扶貧資金的審計介入對接時機不合理，審計的預防功能較弱。

農(nóng)村扶貧是政府采取一系列措施扶持幫助農(nóng)村貧困地區(qū)和貧困戶脫貧致富的惠民活動，它是加快農(nóng)村貧困區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，構(gòu)建和諧穩(wěn)定社會的基本保證。一般來講，農(nóng)村扶貧項目是一項動態(tài)工程，扶貧資金審計也應該圍繞整個扶貧項目流程進行跟蹤審計，對整個扶貧項目進行全過程監(jiān)督。依據(jù)調(diào)研結(jié)果，在所有的調(diào)研樣本中，進行事前、事后審計的項目有13.03%；沒有進行事前審計，只進行事中、事后審計的項目有23.51%；沒有進行事前、事中審計，只進行事后審計的項目有57.39%；進行事前、事中、事后審計的項目僅有6.07%。由此審計部門對農(nóng)村扶貧資金審計項目介入時點不合適，有80.9%的扶貧項目沒有對立項環(huán)節(jié)加以控制，扶貧項目與審計缺乏有效對接，項目全程跟進監(jiān)督不及時；有57.39%的項目采用事后介入審查，審計時效性不強，審計的預防功能沒有得到應有發(fā)揮。

3.農(nóng)村扶貧資金的審計現(xiàn)代信息技術(shù)供給不充分，審計手段創(chuàng)新不足。

計算機技術(shù)的發(fā)展和普及，為農(nóng)村扶貧資金審計方法和審計手段的創(chuàng)新提供了技術(shù)支撐，審計人員利用大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建扶貧項目信息監(jiān)測平臺，在網(wǎng)上進行定期巡察，實施跟蹤審計，及時發(fā)現(xiàn)項目實施過程中存在的問題，以便于及時采取修正措施，為提高審計時效性創(chuàng)造條件。根據(jù)實地調(diào)研的結(jié)果，農(nóng)村扶貧資金審計現(xiàn)代信息技術(shù)利用程度還不夠，在調(diào)研的樣本中，能完全利用現(xiàn)代審計信息技術(shù)的只有35.46%。通過實地訪談，發(fā)現(xiàn)S縣審計局現(xiàn)代信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)設施不到位，審計人員掌握信息技術(shù)水平不高，被審計單位提供的資料不完善，計算機網(wǎng)絡技術(shù)參與度較低，導致農(nóng)村扶貧資金審計的數(shù)據(jù)收集、存儲和處理較為困難，大多數(shù)扶貧資金項目審計依舊采用對數(shù)據(jù)資料的查閱、搜集和比對，大多仍通過翻閱賬本、核對憑證單據(jù)等較為傳統(tǒng)的方式進行審計，致使審計時間長，成本投入較大，審計的差錯率較高，審計的質(zhì)量較低。

4.農(nóng)村扶貧資金審計報告落實的對接機制不健全，審計建議、決定執(zhí)行效果較差。

審計報告是審計小組對審計項目的整體審計情況所作出的審計建議和處理決定，通過出具審計報告，可以提高審計監(jiān)督效率，維護國家財政經(jīng)濟記錄，穩(wěn)定社會經(jīng)濟秩序，提高公共資源的使用效益，促進單位廉政建設。但根據(jù)調(diào)研結(jié)果，S縣審計局出具的審計報告在執(zhí)行落實時與被審計部門對接不上，審計建議和審計決定執(zhí)行效果不理想，審計的作用大打折扣。近五年S縣審計局總共審計了1021項扶貧項目，共提出審計建議4180條，被采用2424條，采用比例為57.99%；提出審計決定2437條，被采用1650條，采用比例為67.71%。一方面，審計機構(gòu)提出的審計建議和審計決定針對性不強，被審計部門執(zhí)行有難度；另一方面，被審計部門思想認識不夠，沒有把審計監(jiān)察當作糾錯的契機，對出現(xiàn)的問題整改不到位，審計建議采用率不高，扶貧資金審計成果難以落實，部分項目存在“屢審屢犯”的現(xiàn)象。

三、農(nóng)村扶貧資金審計與扶貧項目有效對接路徑

（一）內(nèi)部挖潛，外部引進，擴大審計的有效供給滿足審計訴求

農(nóng)村扶貧資金屬于社會公共資源，須有政府審計對它進行監(jiān)督檢查，但由于國家在整個社會治理中加大了對各個領(lǐng)域的監(jiān)控，造成了階段政府審計任務增多與現(xiàn)有審計力量不足的局面。因此，應加大審計的供給以滿足扶貧資金審計訴求。第一，加大人員的招聘力度，結(jié)合實際需要，有針對性地引進業(yè)務能力強、綜合素質(zhì)高的復合型專業(yè)技術(shù)人員，擴充審計力量；第二，加強橫向聯(lián)系，整合審計力量，根據(jù)審計任務，臨時調(diào)配其他縣（市）審計人員或本縣其他單位內(nèi)審人員或財務人員，加強審計力量；第三，報主管部門批準，引入社會第三方審計機構(gòu)參與到農(nóng)村扶貧資金審計工作中，彌補政府審計力量不足的缺陷，同時，利用注冊會計師的專業(yè)經(jīng)驗，提高農(nóng)村扶貧資金審計質(zhì)量。

（二）加大審計監(jiān)管力度，促使農(nóng)村扶貧資金的審計全過程介入

開展農(nóng)村扶貧資金審計，對促進農(nóng)村扶貧政策的有效推進和農(nóng)村扶貧資金的科學、合理使用具有重要作用。應把審計監(jiān)督工作貫穿于整個農(nóng)村扶貧資金使用的全過程。第一，與當?shù)胤鲐毠芾聿块T提前取得聯(lián)系，摸清全縣已開展的扶貧項目，下達審計任務書，對項目的立項、選址、預期投資、預期取得效益進行審計；第二，在扶貧項目開展過程中，審計人要到項目現(xiàn)場進行查看，監(jiān)督項目是否按照預算如期進行，資金撥付是否到位，使用是否合理；第三，扶貧項目完工后，質(zhì)量是否符合要求，是否實現(xiàn)預期目標，效益如何，資金是否滿足項目需要，有無剩余，審計出的問題是否整改，確保審計建議落到實處。

（三）加快推進審計技術(shù)改革和培訓，提高審計效率

大數(shù)據(jù)背景下，利用現(xiàn)代信息技術(shù)進行網(wǎng)絡審計已成為現(xiàn)代審計的發(fā)展趨勢。農(nóng)村扶貧項目大多會涉及一些建設工程，因?qū)徲嬍侄位蚣夹g(shù)落后，一些工程項目的現(xiàn)場實測數(shù)據(jù)，不易準確得到，影響審計結(jié)果真實性，利用現(xiàn)代信息技術(shù),開展網(wǎng)絡審計可以提升審計準確度，提高效率，降低審計成本。第一，爭取地方財政支持，加強網(wǎng)絡基礎(chǔ)建設，購置功能強大的電腦，鋪設專有網(wǎng)絡通道，實現(xiàn)農(nóng)村貧困區(qū)域互聯(lián)網(wǎng)全覆蓋，為進行網(wǎng)絡審計奠定基礎(chǔ)；第二，針對農(nóng)村扶貧資金的特點，委托軟件開發(fā)商設計相應軟件，進行安裝調(diào)試，便于審計數(shù)據(jù)的收集和分析，實現(xiàn)審計數(shù)據(jù)的橫向和縱向關(guān)聯(lián)，節(jié)約審計時間，提高農(nóng)村扶貧資金審計工作效率；第三，加強審計人員的計算機應用能力的培訓，采用“迎進來，送出去”培訓模式，提高審計人員網(wǎng)絡應用水平，增強實際應用能力。

（四）強化監(jiān)管，積極落實審計成果

農(nóng)村扶貧資金項目在審計結(jié)束后，審計組成員應該及時跟進扶貧項目后期的整改工作，對扶貧項目問題嚴重的區(qū)域，還應追查原因，落實責任承擔者，督促審計整改建議和審計決定盡快執(zhí)行落實，從而達到應有的審計目的。第一，建立相應的事后審計考評機制，對審計結(jié)果整改情況進行考評，并上報上級主管部門，以此作為被審計部門后續(xù)資金劃撥的依據(jù)；第二，樹立動態(tài)審計理念，規(guī)避一些審計人員重審計實施輕后續(xù)整改監(jiān)督現(xiàn)象，要做到以審促改、邊審邊改，使農(nóng)村扶貧資金項目審計結(jié)束，呈現(xiàn)的問題得到及時整改；第三，提高審計人員業(yè)務能力，保證提出的審計整改建議具有一定可操作性，審計決定對被審計部門能夠起到積極引導作用，使政府審計質(zhì)量得到全方位的提升，審計起到應有的作用。