李洪磊

軍隊基建項目績效審計的現(xiàn)狀及問題

（一）重管理輕績效。目前，由于績效審計還存在諸多壁壘，導(dǎo)致軍隊基建項目審計主要是圍繞真實性、合法性、合規(guī)性目標(biāo)，審計重點仍集中在工程建設(shè)、財務(wù)管理以及造價審核等常規(guī)方面，發(fā)現(xiàn)問題偏重于“三超”等具體違規(guī)違紀(jì)問題，忽視對經(jīng)濟效益、社會效益等績效內(nèi)容評價。

（二）重事后輕過程。目前，軍隊審計機構(gòu)由于人少事多等現(xiàn)實矛盾，難以對工程建設(shè)項目開展全過程跟蹤審計，因此事后監(jiān)督較多，而事前監(jiān)督和事中監(jiān)督則很少，導(dǎo)致審計發(fā)現(xiàn)和處理的問題滯后，一些因決策失誤導(dǎo)致?lián)p失浪費問題均已成事實，難以從源頭上進行防范和警示。

（三）重常規(guī)輕軍事。軍隊基本建設(shè)的目標(biāo)是為了滿足部隊建設(shè)需求，為戰(zhàn)斗力生成發(fā)揮重要保障作用。因此與其他審計項目相比，軍隊基建項目績效審計更多體現(xiàn)的是軍事效益。但由于對軍事效益缺乏細(xì)化、量化的評價指標(biāo)，導(dǎo)致審計人員偏重于可計量的經(jīng)濟效益評價，而輕視不可量化的軍事效益評價。

（四）重研究輕應(yīng)用。目前，關(guān)于績效審計的研究課題和理論文章比較多，但研究成果大多局限于意義、重要性、審計重點等寬泛的內(nèi)容，關(guān)于軍隊基建項目績效審計的成功案例還比較少，理論研究成果與實際應(yīng)用存在脫鉤現(xiàn)象，造成實際審計中開展的績效審計項目比較少。

軍隊基建項目績效審計的目標(biāo)、內(nèi)容及方法

（一）績效審計的目標(biāo)。軍隊基建項目績效審計工作的意義在于緊緊圍繞備戰(zhàn)打仗這個中心，通過審計監(jiān)督，促使基建項目合法、合理運行，以最少的經(jīng)費投資、最優(yōu)的建設(shè)方案實現(xiàn)最佳的建設(shè)效果，并向戰(zhàn)斗力聚焦轉(zhuǎn)化。因此，新體制、新形勢下，軍隊基建項目績效審計的目標(biāo)應(yīng)以真實性、合法性目標(biāo)為前提，以經(jīng)濟性、效率性和效果性目標(biāo)為主導(dǎo)，從工程建設(shè)行為主體履行職責(zé)的角度，分析評價目標(biāo)是否實現(xiàn)，從而查糾基建項目管理中存在的違規(guī)違紀(jì)問題，以及影響基建項目績效成果的問題因素，提出完善制度和改進管理的對策和建議，從而促進軍隊工程建設(shè)的健康發(fā)展，不斷提高基建經(jīng)費的使用效益。

（二）績效審計的內(nèi)容。根據(jù)基建項目全過程管理流程，其績效審計內(nèi)容可劃分成決策準(zhǔn)備、建設(shè)施工、竣工驗收以及交付使用四個階段。其中：

1.決策準(zhǔn)備階段。該階段的績效審計屬于事前控制，是提高工程項目整體績效的重要前提。具體審計內(nèi)容包括：①立項決策依據(jù)，主要審查工程項目立項程序和報批是否合規(guī)、是否部隊?wèi)?zhàn)備訓(xùn)練急需;可行性研究報告編制和審批是否合規(guī);工程建設(shè)規(guī)模和需求設(shè)計是否準(zhǔn)確。②工程設(shè)計方案，主要審查方案的需求、指標(biāo)、技術(shù)以及投資估算是否合規(guī)。③工程投資概算，主要審查概算的編制和審批、建設(shè)資金來源等是否合規(guī)。④工程招投標(biāo)，主要審查招投標(biāo)流程是否合規(guī)，標(biāo)底或招標(biāo)控制價編制是否合理，有無插手干預(yù)、圍標(biāo)串標(biāo)、利益輸送等問題。

2.建設(shè)施工階段。該階段的績效審計屬于事中控制，是實現(xiàn)項目決策意圖、建成發(fā)揮效益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是資金投入最多、管理難度最大的階段。具體審計內(nèi)容包括：①管理制度落實情況，主要審查工程建設(shè)管理各項內(nèi)部控制是否按規(guī)定執(zhí)行。②施工合同履行情況，主要審查是否嚴(yán)格執(zhí)行施工合同條款;補充合同的簽訂是否真實、準(zhǔn)確等。③關(guān)鍵環(huán)節(jié)管理情況，主要審查土方、管溝等隱蔽工程是否真實;鋼筋、水泥等主材質(zhì)量是否符合標(biāo)準(zhǔn);混凝土澆筑等施工環(huán)節(jié)是否符合規(guī)范要求。④參建人員履職情況，主要審查各類參建人員在位與履職情況，以及各類會議、日志等資料是否真實、完整等。⑤資金使用管理情況，主要審查工程建設(shè)資金的使用和管理是否真實、合規(guī)，是否存在超付、多付工程款等違規(guī)違紀(jì)問題。

3.竣工驗收階段。該階段的績效審計屬于事中控制，是控制工程造價的重要階段。具體審計內(nèi)容包括：①竣工驗收情況，主要審查驗收資料是否真實、齊全，驗收組織程序是否及時、合規(guī)。②竣工結(jié)算報告，主要審查結(jié)算中的定額套用、工程量、材料價格、取費標(biāo)準(zhǔn)等是否真實、準(zhǔn)確，有無多計、重復(fù)計算、高估冒算等問題。③項目建設(shè)效果，主要審查工程質(zhì)量是否合格，建設(shè)規(guī)模、項目功能是否滿足設(shè)計要求，項目是否按期完成，工程造價是否在投資范圍內(nèi)等。

4.交付使用階段。該階段的績效審計屬于事后控制，是全面評價工程建設(shè)成果的最后環(huán)節(jié)。具體審計內(nèi)容包括：①軍事效益情況，主要審查工程項目是否實現(xiàn)技戰(zhàn)術(shù)要求，是否對戰(zhàn)斗力生成起到應(yīng)有保障作用，官兵是否滿意。②社會效益情況，主要審查工程項目對所在地區(qū)行業(yè)，對周邊人們生活和生產(chǎn)活動，對軍隊單位整體形象的影響和貢獻程度。③環(huán)境影響情況，主要審查工程項目對土地、水等資源的利用程度，對環(huán)境的影響是否控制在環(huán)保規(guī)定的范圍內(nèi)。④項目可持續(xù)性情況，主要審查工程項目的運行能力是否具備可持續(xù)性和可改造性等。

（三）績效審計的方法。軍隊基建項目績效審計在收集審計證據(jù)、評價審計事項過程中，除運用常規(guī)審計方法外，更主要的運用調(diào)查研究和統(tǒng)計分析方法。其中：一是審計查證方法，與常規(guī)審計方法基本一致，主要包括審閱法、核對法、實地調(diào)研法、查詢法、專家咨詢法、問卷調(diào)查法等。二是審計分析方法，主要包括成本效益分析法、數(shù)量分析法、因素分析法、層次分析法、統(tǒng)計分析法、分析程序法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法等。三是審計評價方法，主要包括目標(biāo)評價法、綜合評價法、公眾評議法、平衡計分卡、關(guān)鍵績效指標(biāo)法、模糊數(shù)學(xué)法、專家意見法等。在實際工作中，應(yīng)結(jié)合軍隊基建項目具體情況，靈活多樣的采取適用的審計技術(shù)方法，組合應(yīng)用、相輔相成，從而實現(xiàn)績效審計目的。

推進軍隊基建項目績效審計的對策與建議

（一）完善績效審計法規(guī)制度。目前，全軍尚未形成完善的績效審計法規(guī)體系，已有的審計法規(guī)制度中與績效審計相關(guān)的內(nèi)容也比較少，導(dǎo)致績效審計工作開展沒有法規(guī)制度提供保障。新體制、新形勢下，要建立健全績效審計法規(guī)制度，對基建項目績效審計對象、目的、程序、報告等基本形式以及成果利用進行具體規(guī)定，確保軍隊績效審計有法可依、有章可循。

（二）構(gòu)建績效審計評價體系。目前，導(dǎo)致績效審計舉步維艱的重要原因就是缺乏一套科學(xué)完善的評價體系。要牢牢抓住績效審計這個關(guān)鍵點，按照相關(guān)性、動態(tài)性、系統(tǒng)性、有效性原則，堅持全面、規(guī)范、細(xì)化、量化的標(biāo)準(zhǔn)，以建設(shè)項目的經(jīng)濟性、效率性、效果性和軍事政治性為綱領(lǐng)，構(gòu)建一套涵蓋軍事、政治、社會、生態(tài)、資金、資源和質(zhì)量等不同層面的評價指標(biāo)體系。

（三）創(chuàng)新績效審計技術(shù)方法。目前，軍隊審計人員常用的審計方法仍以傳統(tǒng)方法為主，近幾年雖也運用了大數(shù)據(jù)審計等科技手段，但應(yīng)用程度不高、效果不明顯，對于績效審計的效率性和效果性評價也沒有形成統(tǒng)一的方法和技術(shù)。下一步，需要結(jié)合軍隊基建項目績效審計特點，引入統(tǒng)計抽樣、質(zhì)量分析、系統(tǒng)論、運籌學(xué)、決策模型研究等現(xiàn)代科學(xué)方法，運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等先進審計手段，確保審計證據(jù)真實可靠，績效評價客觀公正。

（四）提高審計隊伍能力素質(zhì)。與常規(guī)審計任務(wù)相比，軍隊基建項目績效審計的專業(yè)性和綜合性都很強，所采用的審計技術(shù)和方法也更為復(fù)雜。但目前，由于軍隊審計人員知識結(jié)構(gòu)單一、審計手段落后、綜合素質(zhì)不強等原因，難以滿足基建項目績效審計的要求。因此，要通過院校培訓(xùn)、跟產(chǎn)跟學(xué)、實踐鍛煉等各種渠道，更新拓展審計理論及知識儲備，提高審計人員綜合素質(zhì)。同時積極引入工程、經(jīng)濟、法律、信息化等復(fù)合型人才，改善審計隊伍的知識結(jié)構(gòu)，從而建成一支與基建項目績效審計任務(wù)相匹配的高素質(zhì)專業(yè)化審計隊伍。

（作者單位：中央軍委審計署西安審計中心）