徐嬰娟

[摘 要]污染防治作為“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之”之一，對(duì)于我國(guó)全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化具有重要意義。污染防治工作要有效開(kāi)展，國(guó)家和社會(huì)的監(jiān)督必不可少。污染防治政策審計(jì)，能夠?qū)ξ廴痉乐握叩穆鋵?shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)其中存在的問(wèn)題，促進(jìn)環(huán)境責(zé)任的履行以及污染治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。以污染防治政策審計(jì)為對(duì)象，介紹污染防治政策審計(jì)的相關(guān)要素，分析其在國(guó)家治理中的揭示功能、抵御功能、預(yù)防功能。在此基礎(chǔ)上，深入探討目前污染防治政策審計(jì)存在的問(wèn)題，并為完善污染防治政策審計(jì)提出改進(jìn)措施，促進(jìn)其在國(guó)家治理中發(fā)揮更大作用。

[關(guān)鍵詞]政策審計(jì);污染防治;國(guó)家治理;受托環(huán)境責(zé)任;環(huán)境保護(hù)

[中圖分類(lèi)號(hào)] F239? ? ? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? ? ? ? ?[文章編號(hào)] 2095-3283（2020）11-0126-03

Abstract： As one of the "three critical battles"， pollution prevention and control is of great significance to fully build a well-off society and realize the modernization of the national governance system and governance capability. If the pollution prevention work is to be carried out effectively， the supervision of the state and society is essential. Pollution prevention and control policy audit can supervise the implementation of pollution prevention and control policies， discover existing problems， and promote the performance of entrusted environmental responsibilities and the achievement of pollution control goals. This article takes the pollution prevention and control policy audit as the object， introduces the relevant elements of pollution prevention policy audit， analyzes its revealing function， resisting function and preventing function in national governance. On this basis， the problems in the current pollution prevention and control policy audit are thoroughly discussed， and measures are proposed to improve the pollution prevention and control policy audit， so that it can play a greater role in national governance.

Key Words： Policy Audit; Pollution Prevention and Control; National Governance; Entrusted Environmental Responsibility， Environmental Protection

一、引言

污染防治作為環(huán)境保護(hù)工作的重要組成部分，其治理情況直接關(guān)系到環(huán)境狀況的好壞和人們的生產(chǎn)生活。我國(guó)一直十分重視污染防治工作，黨的十九大這后，將污染防治列為全面建成小康社會(huì)的“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之一。2020年政府工作報(bào)告指出，要打好藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)階段性目標(biāo)。今年是全面建成小康社會(huì)的決勝年，污染防治也勢(shì)必會(huì)成為政府工作的重點(diǎn)內(nèi)容。

為了保障污染治理工作的順利開(kāi)展，我國(guó)針對(duì)水污染、大氣污染、土壤污染出臺(tái)了一系列的法律法規(guī)。隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的增加，污染治理政策體系也趨于完善，為污染的防范與整治工作提供指引。然而由于污染治理的高成本與低收益，許多企業(yè)缺乏治理污染的動(dòng)力，這不利于污染問(wèn)題的解決與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。政策審計(jì)作為國(guó)家審計(jì)的一部分，能夠在污染治理過(guò)程中發(fā)揮較好的監(jiān)督作用。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，我國(guó)的污染防治政策審計(jì)已經(jīng)逐漸走向成熟，形成了一套較為固定的審計(jì)模式，在促進(jìn)污染防治政策落實(shí)、提高污染防治工作成效上發(fā)揮了積極作用。但盡管如此，污染防治政策落實(shí)審計(jì)也存在著對(duì)政策有效性關(guān)注不足、后續(xù)跟蹤不到位等問(wèn)題。如何完善相關(guān)制度，促進(jìn)政策審計(jì)發(fā)揮更大作用，仍然需要進(jìn)一步研究。

二、污染防治政策審計(jì)概述

污染防治政策審計(jì)是以污染防治政策為對(duì)象進(jìn)行的監(jiān)督檢查和評(píng)價(jià)活動(dòng)，它由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)執(zhí)行，是我國(guó)國(guó)家審計(jì)的一個(gè)組成部分。由于其審計(jì)對(duì)象的特殊性，污染防治政策審計(jì)與財(cái)政審計(jì)、績(jī)效審計(jì)等其他類(lèi)型的國(guó)家審計(jì)有著明顯不同，具有諸多特殊之處。

在審計(jì)范圍上，污染防治政策審計(jì)主要圍繞污染防治政策展開(kāi)，包括水、大氣、土壤污染防治政策。盡管審計(jì)對(duì)象較為特別，但這也并不意味著污染防治政策審計(jì)與其他的國(guó)家審計(jì)互相獨(dú)立。從審計(jì)實(shí)踐來(lái)看，污染防治政策與其他的國(guó)家審計(jì)都有相同之處，例如在審計(jì)污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金上與財(cái)政審計(jì)相同，在檢查政策執(zhí)行的效果上與績(jī)效審計(jì)相同，在審計(jì)發(fā)揮的作用上與環(huán)境審計(jì)相同。由此可見(jiàn)，國(guó)家審計(jì)的各個(gè)分支之間互相聯(lián)系，彼此依存。

在審計(jì)目標(biāo)上，污染防治政策審計(jì)包括三個(gè)層次的目標(biāo)：一是評(píng)估污染防治政策的合理性與可行性。審計(jì)人員能夠深入了解落實(shí)污染政策的難點(diǎn)，為后續(xù)政策的制定提供建議，使政策更加合理。二是促進(jìn)污染防治政策得到貫徹執(zhí)行。這主要體現(xiàn)在評(píng)估污染防治政策的要求與有關(guān)單位實(shí)際執(zhí)行之間的差距，分析其原因，督促責(zé)任人進(jìn)行改進(jìn)。三是檢查污染防治政策帶來(lái)的成效，即政策是否對(duì)污染治理有幫助以及有多大程度的幫助，實(shí)際取得的效果與預(yù)期是否存在差異。

在審計(jì)結(jié)果的公布上，污染防治政策審計(jì)作為政策審計(jì)的一部分，其結(jié)果公布在政策審計(jì)的結(jié)果公告上。公布的內(nèi)容主要包括審計(jì)情況簡(jiǎn)介、整改效果較好的事例、發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題三個(gè)部分?？傮w來(lái)說(shuō)，結(jié)果比較透明、清晰。如果能單獨(dú)為污染防治政策審計(jì)制定結(jié)果公告，可能會(huì)起到更好的效果。

三、污染防治政策審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的作用機(jī)制

審計(jì)的免疫系統(tǒng)論將審計(jì)看作國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“免疫系統(tǒng)”。這一理論指出，審計(jì)可以通過(guò)揭示、抵御、預(yù)防功能來(lái)服務(wù)于國(guó)家治理，提高國(guó)家治理的能力與效率，實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治。不同機(jī)制與國(guó)家治理的關(guān)系見(jiàn)圖1。

（一）揭示機(jī)制

揭示機(jī)制是指審計(jì)通過(guò)詢(xún)問(wèn)、觀察、分析等多種手段發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并向社會(huì)公眾公布，以此督促有關(guān)單位和個(gè)人加以改進(jìn)。在污染防治政策審計(jì)中，揭示功能主要表現(xiàn)為以下兩點(diǎn)。一是揭示污染防治政策落實(shí)不到位的問(wèn)題。審計(jì)機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的第三方，可以從客觀的角度觀察有關(guān)單位污染治理過(guò)程，評(píng)價(jià)其是否嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家政策，將與政策要求不符的情形寫(xiě)入審計(jì)報(bào)告。二是揭示污染防治政策的執(zhí)行效果。審計(jì)人員詳細(xì)分析政策效果，確定政策對(duì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，找出效果不佳的原因，并為日后政策發(fā)揮更大的作用提供建議。從國(guó)家治理的角度而言，揭示功能有利于讓公眾了解國(guó)家在污染治理方面的情況與成效，加強(qiáng)公眾對(duì)污染治理工作的監(jiān)督，提高國(guó)家治理的透明度。

（二）抵御機(jī)制

抵御機(jī)制主要體現(xiàn)在促進(jìn)政策落實(shí)上。確保政策得以貫徹執(zhí)行是提高國(guó)家治理能力的重要部分，基層對(duì)政策執(zhí)行不到位會(huì)對(duì)國(guó)家治理能力產(chǎn)生負(fù)面影響。污染防治政策審計(jì)則可以通過(guò)促進(jìn)政策的執(zhí)行來(lái)提高國(guó)家治理的能力，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一，督促有關(guān)單位和個(gè)人進(jìn)行整改，保證污染防治政策得以執(zhí)行。在審計(jì)結(jié)束后，審計(jì)人員會(huì)針對(duì)整改情況進(jìn)行跟蹤調(diào)查，確定整改的行動(dòng)與效果，促進(jìn)問(wèn)題得到徹底解決。第二，對(duì)于嚴(yán)重違規(guī)違紀(jì)的人員，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)將其移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行審理，這在一定程度上提高了審計(jì)的威懾力，能夠督促有關(guān)單位重視審計(jì)，并自覺(jué)整改審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。

（三）預(yù)防機(jī)制

預(yù)防機(jī)制是指審計(jì)能夠通過(guò)督促問(wèn)題解決，減少糾正問(wèn)題的成本，防止人力物力的浪費(fèi)，從而提高國(guó)家治理的效率。自從審計(jì)全覆蓋的理念提出之后，審計(jì)就逐漸從“事后審計(jì)”轉(zhuǎn)向“事前審計(jì)”“事中審計(jì)”，致力于在問(wèn)題的解決上占據(jù)主動(dòng)權(quán)。就目前而言，污染防治政策審計(jì)的預(yù)防功能主要體現(xiàn)在促進(jìn)政策的合理性與協(xié)調(diào)性上，即及時(shí)提醒有關(guān)部門(mén)污染防治政策可能存在的不合理之處，避免因?yàn)檎弑旧淼膯?wèn)題影響污染防治的效果。

四、污染防治政策審計(jì)存在的問(wèn)題

政策審計(jì)包括政策的合理性、執(zhí)行情況、有效性三個(gè)層次，忽略了任何一方面都會(huì)使評(píng)價(jià)不夠全面。而我國(guó)目前的污染防治政策審計(jì)主要是對(duì)政策落實(shí)情況的審計(jì)，較少評(píng)價(jià)政策本身以及執(zhí)行效果。例如，2018年第四季度公告中，審計(jì)署披露了污染防治任務(wù)未完成、自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)不到位、項(xiàng)目未及時(shí)開(kāi)工等問(wèn)題，這些都是政策落實(shí)階段的內(nèi)容。因此，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政策本身的評(píng)價(jià)，深入展示政策對(duì)污染防治工作的作用，以利于公眾對(duì)政策的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。

（一）問(wèn)題披露不詳細(xì)

目前，審計(jì)署將發(fā)現(xiàn)的政策執(zhí)行問(wèn)題放入表格中，以附件的形式進(jìn)行發(fā)布，披露的形式簡(jiǎn)單、清晰。但從披露的內(nèi)容來(lái)看，依然存在需要完善的地方。第一，問(wèn)題描述較為簡(jiǎn)短。例如，在2018年第四季度報(bào)告中指出“在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)存在農(nóng)家樂(lè)、滑雪場(chǎng)”。僅用簡(jiǎn)單的一句話(huà)來(lái)描述問(wèn)題，沒(méi)有對(duì)細(xì)節(jié)進(jìn)行闡釋。第二，問(wèn)題描述過(guò)于籠統(tǒng)。污染防治政策審計(jì)是面向全國(guó)展開(kāi)的，因此難免出現(xiàn)“地方不同，問(wèn)題相同”的現(xiàn)象。審計(jì)署在進(jìn)行披露時(shí)，按照問(wèn)題類(lèi)別進(jìn)行分類(lèi)，對(duì)同一個(gè)問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一闡述，這就使公眾無(wú)法區(qū)別不同單位的責(zé)任大小。例如，某公告中有這樣一個(gè)問(wèn)題描述：“遼寧省、江西省等6個(gè)地區(qū)的211個(gè)需關(guān)閉或搬遷的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)和養(yǎng)殖專(zhuān)業(yè)戶(hù)未按要求關(guān)閉或搬遷”，沒(méi)有分別對(duì)每個(gè)省的情況進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明，使得數(shù)據(jù)不夠公開(kāi)透明。第三，原因分析不夠深入。例如在污染項(xiàng)目的問(wèn)題上，公告上只注明了前期準(zhǔn)備不充分、資金預(yù)算不足等原因，并沒(méi)有對(duì)原因進(jìn)行深入的闡述。

（二）跟蹤情況的披露有待完善

對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行跟蹤調(diào)查是審計(jì)工作一個(gè)重要的部分，審計(jì)機(jī)關(guān)能夠通過(guò)后續(xù)的跟蹤調(diào)查，促進(jìn)被審計(jì)單位履行其責(zé)任，彰顯審計(jì)的監(jiān)督職能。在污染防治政策審計(jì)方面，審計(jì)機(jī)關(guān)需要進(jìn)行跟蹤審計(jì)，以確定有關(guān)單位是否進(jìn)行了整改，但是審計(jì)署的結(jié)果公告只是對(duì)所有的重大政策審計(jì)的整改跟蹤情況進(jìn)行了總體說(shuō)明，不能體現(xiàn)出審計(jì)在每一個(gè)具體問(wèn)題上所發(fā)揮的效應(yīng)。比如，2019年第四季度結(jié)果公告只是說(shuō)明有關(guān)地區(qū)和部門(mén)落實(shí)責(zé)任主體，正在積極整改，26個(gè)省已整改問(wèn)題金額13.49億元，審計(jì)署將繼續(xù)跟蹤后續(xù)整改情況。這些表述都比較寬泛，如果能對(duì)后續(xù)整改進(jìn)行更加細(xì)致的描述，那么審計(jì)效果將得到進(jìn)一步提升。

五、增強(qiáng)污染防治政策審計(jì)在國(guó)家治理中地位的措施

（一）在政策制定階段介入審計(jì)

實(shí)現(xiàn)審計(jì)對(duì)政策制定到落實(shí)的全覆蓋，能更好地發(fā)揮審計(jì)在國(guó)家治理中的監(jiān)督職能，減少政策制定失誤的現(xiàn)象。審計(jì)機(jī)關(guān)可以與生態(tài)環(huán)境部進(jìn)行溝通交流，了解正在草擬或即將出臺(tái)的政策，以便對(duì)政策的合理性進(jìn)行審查，促進(jìn)污染政策更好地發(fā)揮其作用。從審計(jì)結(jié)果公告來(lái)看，項(xiàng)目未及時(shí)開(kāi)工和完工、項(xiàng)目擱置的問(wèn)題多次出現(xiàn)，審計(jì)人員可以對(duì)即將實(shí)施的項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查，防止項(xiàng)目因沒(méi)有做好評(píng)估、資金不足等問(wèn)題受到影響。

（二）加強(qiáng)對(duì)政策效果的關(guān)注

我國(guó)目前的政策審計(jì)更關(guān)注政策的遵循性，對(duì)政策的效果則重視不足。若是政策執(zhí)行效果不佳，那么國(guó)家無(wú)法通過(guò)制定政策實(shí)行預(yù)期目標(biāo)，治理能力將會(huì)受到影響。為了改變這一情況，審計(jì)人員可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)。第一，在審計(jì)計(jì)劃中加大政策效果審計(jì)的比重，給政策效果審計(jì)分配更多的審計(jì)資源。第二，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的培訓(xùn)。評(píng)價(jià)政策的效果難度較高，需要審計(jì)人員綜合應(yīng)用地理信息技術(shù)、對(duì)比分析法、成本效益分析法等多種方法。因此，需要對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行培訓(xùn)，使他們熟練掌握政策績(jī)效評(píng)價(jià)方法。第三，與績(jī)效審計(jì)有關(guān)人員進(jìn)行溝通交流?？?jī)效審計(jì)與政策效果的評(píng)價(jià)有諸多相似之處，部分知識(shí)與技能可以通用。此外，績(jī)效審計(jì)人員在效果評(píng)價(jià)方面也有著諸多經(jīng)驗(yàn)，可以幫助審計(jì)人員更加客觀科學(xué)地評(píng)價(jià)污染防治政策的效果。

（三）完善審計(jì)結(jié)果披露

國(guó)家治理的透明度有賴(lài)于政府信息披露的公開(kāi)與透明，因此需要對(duì)審計(jì)結(jié)果的披露制度進(jìn)行完善，這主要可以從以下兩個(gè)方面展開(kāi)。第一，豐富審計(jì)報(bào)告的內(nèi)容，對(duì)后續(xù)整改情況進(jìn)行更為詳細(xì)的描述，包括整改安排、整改行動(dòng)、整改對(duì)于污染治理的作用。第二，增加審計(jì)報(bào)告的公開(kāi)渠道，可以將一些新媒體納入進(jìn)來(lái)，如微信、微博等。這樣能夠增加社會(huì)對(duì)于政策落實(shí)審計(jì)報(bào)告的關(guān)注度，擴(kuò)大審計(jì)報(bào)告的社會(huì)影響力。

（四）關(guān)注重復(fù)出現(xiàn)的問(wèn)題

為提高審計(jì)的權(quán)威性和國(guó)家治理的效率，審計(jì)機(jī)關(guān)必須采取措施來(lái)防止屢審屢犯現(xiàn)象的發(fā)生。要想解決這一問(wèn)題，審計(jì)人員首先要對(duì)每次污染防治政策審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行歸納總結(jié)，確定屢次出現(xiàn)的問(wèn)題。其次，要結(jié)合審計(jì)時(shí)了解的情況對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)真分析，推理出問(wèn)題反復(fù)出現(xiàn)的原因，比如污染治理要求過(guò)于嚴(yán)格、監(jiān)管不力、資金不足等。在審計(jì)時(shí)，審計(jì)人員也可以與有關(guān)單位的管理層進(jìn)行交流，詢(xún)問(wèn)他們對(duì)污染防治政策的看法。最后，根據(jù)原因提出有針對(duì)性的改進(jìn)措施，并在日后的審計(jì)中繼續(xù)留意這些問(wèn)題，以確定其發(fā)生頻率是否有所減少。

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（責(zé)任編輯：顧曉濱 劉 茜）