楊虹霞高級(jí)工程師

(蘭州資源環(huán)境職業(yè)技術(shù)學(xué)院，甘肅 蘭州 730021)

0 引言

自從2018年應(yīng)急管理部組建以來(lái)，中國(guó)應(yīng)急管理工作進(jìn)入新的歷史階段，應(yīng)急管理這個(gè)詞被頻繁使用在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，而安全生產(chǎn)這一詞似乎被淡忘或者有意回避。應(yīng)急管理從表面意思看，指發(fā)生事故后如何緊急救援，如何進(jìn)行事故的處理，關(guān)注的重點(diǎn)在事中和事后，這似乎淡化了事前的預(yù)防工作。幾十年來(lái)，通過(guò)幾代人的不懈努力，我國(guó)安全生產(chǎn)工作有了從重視“事后處理”到重視“事前預(yù)防”的轉(zhuǎn)變，如今如果回到強(qiáng)化事中應(yīng)急，而淡化事前預(yù)防，豈不違背了“預(yù)防為主”的安全生產(chǎn)方針嗎？應(yīng)急管理真實(shí)的涵義是什么？安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理有什么樣的關(guān)系？許多人沒(méi)有明確的認(rèn)識(shí)。新的歷史階段自然有新的歷史任務(wù)，認(rèn)識(shí)安全生產(chǎn)過(guò)程中應(yīng)急管理的根本任務(wù)，抓住解決問(wèn)題的重點(diǎn)，才能搞好安全生產(chǎn)工作。

廣義而言，應(yīng)急管理針對(duì)的是各種災(zāi)害，包括生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中各種事故災(zāi)害、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、還有社會(huì)安全事件等，這意味著從原來(lái)單一的安全生產(chǎn)向國(guó)家綜合應(yīng)急轉(zhuǎn)變。本文只討論生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的應(yīng)急管理和安全生產(chǎn)。

1 安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理的理論基礎(chǔ)

所謂“安全生產(chǎn)”，是指在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，為了避免造成人員傷害和財(cái)產(chǎn)損失事故而采取相應(yīng)的事故預(yù)防和控制措施，以保證從業(yè)人員的人身安全與健康，設(shè)備和設(shè)施免受損壞，環(huán)境免遭破壞，保證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)得以順利進(jìn)行的相關(guān)活動(dòng)。我國(guó)的安全生產(chǎn)方針“安全第一，預(yù)防為主，綜合治理”，明確了安全生產(chǎn)的重要地位即“第一”，根本任務(wù)是“預(yù)防”，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)的根本途徑是“綜合治理”[1]。

所謂“應(yīng)急管理”，是指在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的過(guò)程中，為了預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的危害，基于對(duì)突發(fā)事件的原因、過(guò)程及后果進(jìn)行分析，有效集成社會(huì)各方面的資源，對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行有效預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)的過(guò)程，其中預(yù)防階段主要工作是危險(xiǎn)辨識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)預(yù)警預(yù)控，準(zhǔn)備階段主要工作是預(yù)案編制、應(yīng)急保障、應(yīng)急培訓(xùn)、應(yīng)急演練等，響應(yīng)階段主要工作是事態(tài)分析、預(yù)案啟動(dòng)、救援行動(dòng)、事態(tài)控制，恢復(fù)階段主要工作是清理現(xiàn)場(chǎng)、常態(tài)恢復(fù)等。

現(xiàn)代安全系統(tǒng)工程以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)及其全過(guò)程安全為目標(biāo)，對(duì)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)及預(yù)測(cè)，并采取綜合安全措施予以控制，其核心內(nèi)容是通過(guò)預(yù)先識(shí)別、分析系統(tǒng)存在的危險(xiǎn)，進(jìn)行事故預(yù)測(cè)，從而消除和控制導(dǎo)致事故的危險(xiǎn)。系統(tǒng)性和預(yù)測(cè)性是其最顯著的特點(diǎn)，因而安全系統(tǒng)工程也可稱作是系統(tǒng)的事故預(yù)測(cè)技術(shù)[2]。系統(tǒng)性和預(yù)測(cè)性特點(diǎn)決定了以預(yù)防事故發(fā)生為目標(biāo)的安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理的理論基礎(chǔ)是現(xiàn)代安全系統(tǒng)工程。

安全生產(chǎn)工作就是一個(gè)系統(tǒng)工程，現(xiàn)代安全技術(shù)，更注重事故的預(yù)測(cè)研究，即要實(shí)行事前控制，主動(dòng)地預(yù)防事故發(fā)生，而不是消極的等事故發(fā)生后再來(lái)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)[3]，要從事后管理轉(zhuǎn)變到事前預(yù)防上。

應(yīng)急管理也遵循安全系統(tǒng)工程的原理，按照時(shí)間序列，應(yīng)急管理劃分為預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)4個(gè)階段，這4個(gè)階段前后相互關(guān)聯(lián)、交織，共同構(gòu)成一個(gè)循環(huán)系統(tǒng)。盡管在實(shí)際情況中，這些階段往往是重疊的，但他們中的每一部分都有自己?jiǎn)为?dú)的目標(biāo)，并且成為下個(gè)階段內(nèi)容的一部分。

2 安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理的關(guān)系

安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理什么關(guān)系呢？應(yīng)該說(shuō)“安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理”，還是說(shuō)“安全生產(chǎn)的應(yīng)急管理”呢？如“安全生產(chǎn)是應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)”、“應(yīng)急管理是安全生產(chǎn)工作的重要內(nèi)容”等，哪種說(shuō)法更恰當(dāng)呢？

安全生產(chǎn)指的是生產(chǎn)領(lǐng)域的安全，想要生產(chǎn)安全就得安全生產(chǎn)。應(yīng)急管理相對(duì)于安全生產(chǎn)，一是其范圍擴(kuò)大，包括生產(chǎn)事故、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全等各個(gè)領(lǐng)域的安全；二是應(yīng)急管理是以事故應(yīng)急為目標(biāo)的管理，目的性更明確，直指事故，即不讓事故發(fā)生，但時(shí)刻準(zhǔn)備著事故的到來(lái)，時(shí)刻準(zhǔn)備著進(jìn)入應(yīng)急救援的戰(zhàn)斗中，以目標(biāo)導(dǎo)向行為；三是應(yīng)急管理一般針對(duì)的是突發(fā)事件、重特大事故，而按照海因里希的事故法則，重大事故的背后有無(wú)數(shù)次的小事故或無(wú)傷害事故的發(fā)生，遏制重大事故，就要重視控制這些小事故不要發(fā)生，控制小事故就是要做到系統(tǒng)的防范措施的采取，這與安全生產(chǎn)“預(yù)防為主”的思想是一致的。

安全生產(chǎn)中講安全意識(shí)，即人們頭腦中建立起來(lái)的生產(chǎn)必須安全的觀念。應(yīng)急管理中講應(yīng)急意識(shí)，即人們頭腦中緊繃事故的弦，時(shí)刻做好事故發(fā)生的準(zhǔn)備的思想。應(yīng)急意識(shí)更指向危險(xiǎn)，承認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在，無(wú)刻不在，良好的應(yīng)急意識(shí)決定積極的應(yīng)急行為。

安全生產(chǎn)關(guān)注點(diǎn)主要在生產(chǎn)過(guò)程，全過(guò)程都安全了，就會(huì)避免事故發(fā)生，而應(yīng)急管理將目光投向沒(méi)有發(fā)生但可能發(fā)生的事故上，要防止事故發(fā)生就要做好一系列應(yīng)急準(zhǔn)備工作，應(yīng)急管理是以事故為目標(biāo)的安全生產(chǎn)，安全生產(chǎn)是以過(guò)程為基礎(chǔ)的應(yīng)急管理，所以應(yīng)急管理比安全生產(chǎn)的內(nèi)涵更豐富，外延更廣泛，目標(biāo)性更強(qiáng)烈。

3 安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理的根本任務(wù)

從前面安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理的概念可以得出，不管是安全生產(chǎn)，還是應(yīng)急管理，其目的都是預(yù)防事故的發(fā)生，減少或避免人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。

日常的安全生產(chǎn)管理工作中，通過(guò)人、機(jī)、物料、環(huán)境的和諧運(yùn)作，使生產(chǎn)過(guò)程中潛在的各種事故風(fēng)險(xiǎn)和傷害因素始終處于有效控制狀態(tài)，切實(shí)保護(hù)勞動(dòng)者的生命安全和身體健康。安全生產(chǎn)是安全與生產(chǎn)的統(tǒng)一，其宗旨是通過(guò)安全管理來(lái)促進(jìn)生產(chǎn)的順利進(jìn)行[4]。

應(yīng)急管理在事前預(yù)防和準(zhǔn)備、事發(fā)應(yīng)對(duì)、事中處置和善后恢復(fù)過(guò)程中，預(yù)防和準(zhǔn)備階段是整個(gè)應(yīng)急管理的核心任務(wù)，因?yàn)椴徽撌鹿屎蠊嗝磭?yán)重，導(dǎo)致事故發(fā)生的直接原因往往較為簡(jiǎn)單，事故是安全管理不當(dāng)和應(yīng)急意識(shí)、應(yīng)急能力不足的必然結(jié)果，好的應(yīng)急響應(yīng)，來(lái)自于事先的風(fēng)險(xiǎn)分析和事故預(yù)控，存在僥幸心理、忽視應(yīng)急管理，是一種缺乏智慧的“精明”。所以，及時(shí)發(fā)現(xiàn)事故誘因并成功處置它，就可以避免一起大的事故發(fā)生。

安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理都是以防止事故發(fā)生為最終目標(biāo)，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，就需要做一系列預(yù)防和準(zhǔn)備工作。其中，預(yù)防有兩層涵義：一是事故的預(yù)防工作，即通過(guò)安全管理和安全技術(shù)等手段，盡可能地防止事故的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)本質(zhì)安全。如加大建筑物的安全距離、工廠選址的安全規(guī)劃、減少危險(xiǎn)物品的存量、設(shè)置防護(hù)墻以及開(kāi)展公眾教育等。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，低成本、高效率的預(yù)防措施是減少事故損失的關(guān)鍵。二是在假定事故必然發(fā)生的前提下，通過(guò)預(yù)先采取的應(yīng)急措施，達(dá)到降低或減緩事故的影響或后果的嚴(yán)重程度。準(zhǔn)備工作是指針對(duì)可能發(fā)生的事故，為迅速有效開(kāi)展應(yīng)急行動(dòng)而預(yù)先所作的各種工作，包括應(yīng)急體系的建立、有關(guān)部門(mén)和人員職責(zé)的落實(shí)、預(yù)案的編制、應(yīng)急隊(duì)伍的建設(shè)、應(yīng)急設(shè)備(施)與物資的準(zhǔn)備和維護(hù)、預(yù)案的演練、與外部應(yīng)急力量的銜接等，其目標(biāo)是保持重大事故應(yīng)急救援所需的應(yīng)急能力。通過(guò)預(yù)防和準(zhǔn)備，將工作重點(diǎn)從事后管理轉(zhuǎn)變到事前預(yù)防上，從事后的應(yīng)急響應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑暗膽?yīng)急準(zhǔn)備上。

2019年2月新公布的《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》強(qiáng)化了應(yīng)急準(zhǔn)備在應(yīng)急管理工作中的重要地位，每當(dāng)重大事故發(fā)生后，社會(huì)和公眾關(guān)注的焦點(diǎn)往往是應(yīng)急處置與救援的成效，殊不知，決定應(yīng)急處置與救援成效的關(guān)鍵因素是平時(shí)的應(yīng)急準(zhǔn)備水平。

應(yīng)急準(zhǔn)備是支撐應(yīng)急全過(guò)程的基礎(chǔ)性行動(dòng)，其根本任務(wù)就是應(yīng)急意識(shí)的培養(yǎng)和應(yīng)急資源、應(yīng)急能力的準(zhǔn)備。應(yīng)急準(zhǔn)備的對(duì)象是風(fēng)險(xiǎn)，目標(biāo)是形成與風(fēng)險(xiǎn)相匹配的能力。只有在應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急意識(shí)、應(yīng)急培訓(xùn)、應(yīng)急能力、應(yīng)急演練等方面切實(shí)做好，才能在不幸發(fā)生事故時(shí)成功應(yīng)急，才能避免人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。

4 實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理根本任務(wù)的途徑

如前所述，預(yù)防是安全生產(chǎn)的根本任務(wù)，同樣，預(yù)防和準(zhǔn)備也是應(yīng)急管理的首要任務(wù)，不僅要做好救患之備，更重要的是做到使患無(wú)生。那么如何預(yù)防呢？按照科學(xué)的預(yù)防事故的思想，事故預(yù)防的技術(shù)措施分4個(gè)層次：第一，根除、限制或減少危險(xiǎn)因素；第二，采用隔離、故障安全等安全措施；第三，個(gè)體防護(hù)；第四，事故應(yīng)急救援[3]。

近幾年推行的風(fēng)險(xiǎn)管控和隱患排查“雙重預(yù)防機(jī)制”，作者認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備的有效方法和途徑，風(fēng)險(xiǎn)管控就是以風(fēng)險(xiǎn)為核心，堅(jiān)持超前防范、關(guān)口前移，從風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)入手，以風(fēng)險(xiǎn)管控為手段，把風(fēng)險(xiǎn)控制在隱患形成之前。隱患排查治理就是通過(guò)隱患排查，及時(shí)找出風(fēng)險(xiǎn)控制過(guò)程中可能出現(xiàn)的缺失、漏洞，并投入人力、物力、財(cái)力及時(shí)治理，把隱患消滅在事故發(fā)生之前[5]。

風(fēng)險(xiǎn)管控的具體內(nèi)容有：首先確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，也就是風(fēng)險(xiǎn)管控的單元；根據(jù)危險(xiǎn)源的不同分類辨識(shí)和分析現(xiàn)場(chǎng)存在的各種危險(xiǎn)源，包括一般危險(xiǎn)源和重大危險(xiǎn)源。然后采用系統(tǒng)分析的方法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，判斷風(fēng)險(xiǎn)大小，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分級(jí)；采取針對(duì)性的技術(shù)和管理措施控制風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控，確定管控部門(mén)的管控責(zé)任，編制風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控清單和風(fēng)險(xiǎn)分布圖，并采取風(fēng)險(xiǎn)公告和風(fēng)險(xiǎn)培訓(xùn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)告知。

在上面風(fēng)險(xiǎn)管控的基礎(chǔ)上，隱患排查與治理的具體內(nèi)容有：依據(jù)確定的各類風(fēng)險(xiǎn)的全部控制措施和基礎(chǔ)安全管理要求，編制包含全部應(yīng)該排查的項(xiàng)目清單；根據(jù)生產(chǎn)運(yùn)行特點(diǎn)，制定隱患排查計(jì)劃；組織人員實(shí)施排查；對(duì)于排查出的隱患，應(yīng)按照職責(zé)分工分類分級(jí)實(shí)施治理。

雙重預(yù)防機(jī)制準(zhǔn)確把握了安全生產(chǎn)的特點(diǎn)和規(guī)律，也抓住了應(yīng)急管理的核心任務(wù)。它注重的是人、機(jī)、環(huán)、管4個(gè)方面，堅(jiān)持全員參與，狠抓基礎(chǔ)工作，基礎(chǔ)做好了，就能遏制重特大事故，應(yīng)急管理的主要任務(wù)也就完成了。

盡管應(yīng)急管理的最終目標(biāo)是阻止事故發(fā)生，但事故的發(fā)生卻是不可避免的，事故發(fā)生了怎么辦？當(dāng)然積極應(yīng)對(duì)，這就是應(yīng)急響應(yīng)階段要做的事，據(jù)統(tǒng)計(jì)，如果在事故初起階段能夠及時(shí)采取措施，90%的事故就可以得到控制，扼殺事故在萌芽狀態(tài)，這就是應(yīng)急先期處置，這也是事故預(yù)防的內(nèi)容。

5 結(jié)論

(1)現(xiàn)代安全系統(tǒng)工程是安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理的理論基礎(chǔ)。無(wú)論是安全生產(chǎn)還是應(yīng)急管理，它們的根本任務(wù)都是事故的事先預(yù)防，都要體現(xiàn)“預(yù)防為主”的原則。

(2)安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理之間必然有密切的關(guān)系，它們的理論基礎(chǔ)是相同的，它們的根本任務(wù)是相同的。安全生產(chǎn)強(qiáng)調(diào)日常生產(chǎn)過(guò)程中的安全管理，而應(yīng)急管理是以重特大事故為目標(biāo)的安全管理，相對(duì)于安全生產(chǎn)，應(yīng)急管理具有目標(biāo)指向性、涵義廣泛性。

(3)實(shí)現(xiàn)事故預(yù)防這一根本任務(wù)的途徑是堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控，隱患排查治理工作，也就是建立“雙重預(yù)防機(jī)制”，另外，在事故發(fā)生時(shí)做到應(yīng)急先期處置。而做好“雙重預(yù)防”和應(yīng)急先期處置，仍然有很多的工作要做。