孫 聰

2016年5月30,在全國科技創(chuàng)新大會、兩院院士大會、中國科協(xié)第九次全國代表大會上,習(xí)近平總書記強調(diào)“要著力改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費使用和管理方式,讓經(jīng)費為人的創(chuàng)造性活動服務(wù),而不能讓人的創(chuàng)造性活動為經(jīng)費服務(wù)?！崩羁藦娍偫碇赋觥耙涣骺蒲袡C構(gòu)、一流高校、一流科技成果從不是靠政府部門的工作人員管出來的?？蒲许椖亢徒?jīng)費管理的相關(guān)制度規(guī)章不合理,條條框框太多,致使辦事難、耗時長、成本高。要精簡程序、簡化手續(xù),把科研人員從繁瑣的表格中解放出來?！?016年7月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》的通知(中辦發(fā)〔2016〕50號),要求進一步推進“放管服”改革,改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費使用和管理方式,促進形成充滿活力的科技管理和運行機制,以深化改革更好地激發(fā)廣大科研人員積極性。

一、“放管服”背景下科研項目審計的必要性

對于科研項目而言,“放管服”的“放”要求科研院所管理者充分放權(quán),減少不必要的審批程序,避免部門間的推諉扯皮;“管”要求科研院所加強監(jiān)管,改變過于剛性的管理方法,強化內(nèi)部控制建設(shè),提高管理水平;“服”要求科研院所注重服務(wù)職能,優(yōu)化管理流程,改進管理辦法,提高辦事效率,給科研人員提供更好的科研環(huán)境。2019年科技部等6部門印發(fā)《關(guān)于擴大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見》的通知中,要求高校和科研院所要實施有效監(jiān)管,建立適合本單位實際情況的內(nèi)部控制體系,強化內(nèi)部流程控制,分析風(fēng)險隱患,完善風(fēng)險評估機制,實現(xiàn)內(nèi)控體系全面、有效實施,確保自主權(quán)接得住、用得好、不出事,防止滋生腐敗。

科研項目“放管服”改革是要建立一套以信任為前提的科研項目管理體系,在賦予科研人員更大自主權(quán)的同時減輕其負(fù)擔(dān)。同時,作為科研院所還要認(rèn)真落實國家有關(guān)政策規(guī)定,按照權(quán)責(zé)一致的要求,制定內(nèi)部管理辦法,完善內(nèi)部風(fēng)險防控機制,強化自我約束和自我規(guī)范,確保接得住、管得好,保障資金使用安全規(guī)范有效。但“放管服”絕不是不管,而是要改進檢查方式,減少檢查數(shù)量,提高檢查質(zhì)量,推進檢查結(jié)果共享,避免重復(fù)檢查、多頭檢查、過度檢查。近年來,科研項目領(lǐng)域的違法違紀(jì)案例屢次發(fā)生,如中國農(nóng)業(yè)大學(xué)原教授、工程院院士李寧套取科研經(jīng)費貪污問題;中國環(huán)境科研研究院原院長嚴(yán)重違紀(jì)被“雙開”等問題。因此,科研院所必須加強審計監(jiān)督,強化內(nèi)部控制建設(shè),及時發(fā)現(xiàn)問題,及時規(guī)范整改,防微杜漸,強化科研人員的“規(guī)矩”意識,規(guī)范科研行為,確保科研項目管理規(guī)范、高效。

二、科研項目審計現(xiàn)狀

（一）過于關(guān)注科研項目的財務(wù)管理情況

很長時間以來,科研項目審計及各類檢查,往往過于關(guān)注科研項目的財務(wù)管理情況,如項目預(yù)算執(zhí)行進度、各科目是否超支、財務(wù)核算是否獨立、報銷審批程序是否合規(guī)、會計核算是否規(guī)范、購置或形成資產(chǎn)是否及時入賬、項目是否及時結(jié)題等。審計結(jié)束后,報告中披露的全部或絕大部分為項目財務(wù)管理方面的問題,而忽略了科研項目執(zhí)行中其他方面可能存在的問題。

（二）配套制度不完善、執(zhí)行不嚴(yán)格

中辦發(fā)〔2016〕50號《意見》發(fā)布后,項目主管部門陸續(xù)制定出臺了配套措施。但由于科研活動的特殊性,項目主管部門制定的各項“放管服”政策較為宏觀,需要科研院所結(jié)合自身科研活動的具體情況制定內(nèi)部管理辦法,并在具體執(zhí)行過程中根據(jù)科研規(guī)律和“放管服”的精神去把握“度”,以確保科研管理的“松綁放權(quán)”政策“放得好”。這就造成部分科研院所對科研經(jīng)費自主權(quán)的使用尺度、下放尺度等還很難把握,部分單位對科研經(jīng)費管理思路仍然比較保守,相關(guān)配套制度還不夠健全?！胺拧钡某叨劝盐詹缓?配套制度措施不完善,不僅影響“放管服”政策的有效落實,還讓科研人員在課題申報、預(yù)算變更、經(jīng)費使用等過程中仍然存在“跑斷腿”的情況,而且容易形成“一放就亂”的局面,造成管理失控,形成更大的違規(guī)違紀(jì)風(fēng)險。同時,部分單位還存在內(nèi)控制度與執(zhí)行“兩張皮”的現(xiàn)象,如預(yù)算調(diào)整的相關(guān)規(guī)定要求“直接費用中除設(shè)備費外,其他科目費用調(diào)劑權(quán)全部下放給項目承擔(dān)單位”,部分科研院所根據(jù)規(guī)定制定了相關(guān)的預(yù)算調(diào)整規(guī)定,但在實際執(zhí)行中部分項目預(yù)算科目超支,沒有按照規(guī)定履行預(yù)算調(diào)整審批程序,等等。

（三）精簡檢查、共享檢查結(jié)果不夠理想

科研項目改革要求,各部門要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào),精簡檢查評審,加強對科研項目資金監(jiān)督的制度規(guī)范、年度計劃、結(jié)果運用等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),建立職責(zé)明確、分工負(fù)責(zé)的協(xié)同工作機制。同時,加強對前期已經(jīng)開展相關(guān)檢查結(jié)果的使用,推進檢查結(jié)果共享,減少檢查數(shù)量,改進檢查方式,避免重復(fù)檢查、多頭檢查、過度檢查。實際執(zhí)行中,各部門并未形成合力,沒有將針對同一項目的各類檢查進行有機結(jié)合,或只是簡單地進行整合,形成“兩張皮”脫節(jié)的現(xiàn)象。同時,由于各部門對檢查結(jié)果的需求并不一致,造成精簡檢查、共享檢查結(jié)果的效果并不理想。

（四）監(jiān)督懲處力度不足

目前,我國科研院所大多實行“項目負(fù)責(zé)制”,有些科研院所片面認(rèn)為,項目負(fù)責(zé)制就是項目組組長承擔(dān)全部責(zé)任,而忽略了“法人負(fù)責(zé)制”,項目承接單位對項目執(zhí)行的日常監(jiān)督管理不足,隨著“放管服”對項目負(fù)責(zé)人的“放權(quán)”,經(jīng)費支出等審批環(huán)節(jié)大多流于形式。再加上科研經(jīng)費出問題的大多是高級知識分子、行業(yè)專家,科研院所對發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)行為普遍存在“失之以寬、失之以軟”的情況。對于科研項目審計而言,一方面科研項目管理內(nèi)部制衡不力,形式化、空虛化情況普遍存在,從而增加了審計風(fēng)險;另一方面懲處措施不到位,違規(guī)違紀(jì)成本低,嚴(yán)重影響了審計監(jiān)督實效。

三、加強科研項目審計建議

（一）構(gòu)建審計架構(gòu)，堅持全面審計

“放管服”背景下,科研項目審計不僅要重點關(guān)注項目的財務(wù)管理情況,更要建立起一套全面的、行之有效的科研項目審計監(jiān)督檢查架構(gòu)。堅持問題導(dǎo)向,實施精準(zhǔn)監(jiān)督,充分發(fā)揮審計的“防火墻”作用。一是由傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計逐步向績效審計轉(zhuǎn)變,把重點關(guān)注“錢是怎樣花的”變?yōu)橹攸c考查“花錢的效果”如何;二是重點關(guān)注科研單位落實“放管服”建立的內(nèi)部控制體系的健全性及執(zhí)行的有效性;三是重點關(guān)注科研項目資金使用與項目實施內(nèi)容之間的相關(guān)性和真實性。

（二）健全政策措施，促進“放管服”落地

科研項目“放管服”是一個自上而下的系統(tǒng)性變革,需要各級管理部門和科研單位明確好自我的職責(zé)和權(quán)利,確保各自在“放管服”政策的貫徹中落實到位、服務(wù)到位、監(jiān)管到位?？蒲袉挝灰J(rèn)識到自身在“放管服”改革中的法人主體責(zé)任,積極發(fā)揮組織能動性,制定符合單位實際的落實落地政策,對科研項目的管理既要體現(xiàn)出符合科研工作客觀規(guī)律的放開放活,又要體現(xiàn)出單位“接得住、管得好”的主體責(zé)任特征。同時,加強與主管部門溝通,盡可能減少落地政策中可能產(chǎn)生的堵點,真正解決科研人員的實際困難,為科研“松綁”,確保國家科研項目管理改革的順利實施?？蒲袉挝贿€要清楚地認(rèn)識到,“放”的幅度越大,單位自身的管理風(fēng)險則越高,需要不斷轉(zhuǎn)變工作觀念、更新工作理念,適應(yīng)當(dāng)前科研“放管服”的變化和要求,在“放”的同時,要進一步完善單位內(nèi)部管理制度,提高內(nèi)部控制體系建設(shè)水平,緊抓內(nèi)部控制執(zhí)行,強化監(jiān)督制約機制,落實抓牢管理、審核、監(jiān)督等環(huán)節(jié),對單位的經(jīng)濟業(yè)務(wù)實行有效的監(jiān)督。

（三）優(yōu)化監(jiān)管體系，實現(xiàn)結(jié)果共享

目前,科研單位接受的項目驗收審計、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計、巡視審計等監(jiān)督檢查較多,適度的審計監(jiān)督檢查有利于科研項目的規(guī)范管理,但是審計監(jiān)督檢查過多、檢查結(jié)果成為“信息孤島”等行為就會影響科研項目的順利開展。要加強審計監(jiān)督檢查的統(tǒng)籌安排,做好科研項目監(jiān)督檢查計劃的制定,避免在同一年度對同一項目重復(fù)檢查、多頭檢查。科研院所要確定年度審計監(jiān)督檢查的牽頭部門,在審計監(jiān)督檢查計劃制定前,牽頭部門要綜合考慮各業(yè)務(wù)管理部門對審計監(jiān)督檢查的目的、內(nèi)容、方式等需求,進行匯總優(yōu)化,從而制定合理的審計監(jiān)督檢查計劃及工作方案,真正做到各類審計監(jiān)督檢查的有效融合,實現(xiàn)“一審多用、結(jié)果共享”。同時,還要不斷提高審計技術(shù)水平,積極利用信息化等手段,開展在線審計、在線預(yù)警、大數(shù)據(jù)審計等,讓數(shù)據(jù)信息“多跑路”,科研人員“少跑腿”,努力做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早處置。

（四）緊抓審計整改，嚴(yán)懲科研違規(guī)

審計整改是審計成果的體現(xiàn),也是衡量審計成果是否得到充分運用的尺度,只有審計意見被采納,問題得到整改,才是審計價值的體現(xiàn)。要改變“重問題、輕整改”的觀念,對審計監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的問題,要做到件件有落實、事事有回音,確保整改落地,不走過場、不打折扣。同時,在當(dāng)前科研經(jīng)費大幅增加的情況下,既要對科研失敗保持寬容,又要對科研造假、失信、失德以及違紀(jì)違法行為進行嚴(yán)懲,把“零容忍”真正落到實處?？蒲姓\信是科技創(chuàng)新的基石,“放管服”不是不管不問,相反科研項目審計要堅持預(yù)防與懲治并舉,堅持自律與監(jiān)督并重,堅持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍,不能讓科研人員對審計監(jiān)督檢查形成“寬、軟、松”的認(rèn)識,要敢于對科研違規(guī)行為舉黃牌、亮紅牌,同時要將查處的部分嚴(yán)重科研違規(guī)行為的案例及時進行“曝光”,在科研項目管理中起到震懾作用,讓科研人員做到警鐘長鳴。