馬思羽 潘文娣 聶長(zhǎng)森

摘 ? 要：全面從嚴(yán)治黨和中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議對(duì)審計(jì)工作與監(jiān)督合力提出了新的要求。海南自貿(mào)港作為全面深化改革開(kāi)放的試驗(yàn)田，在貿(mào)易、投資、政府職能轉(zhuǎn)變等多方面肩負(fù)制度創(chuàng)新的重?fù)?dān)，而審計(jì)監(jiān)督合力的充分運(yùn)用與有力發(fā)揮對(duì)推動(dòng)海南自貿(mào)港建設(shè)決策部署落實(shí)，督促政府部門高效履職、化解制度集成創(chuàng)新過(guò)程中集聚的風(fēng)險(xiǎn)以及對(duì)創(chuàng)新制度進(jìn)行評(píng)價(jià)及創(chuàng)新制度規(guī)范運(yùn)行起到重要作用。本文基于基層外匯管理局內(nèi)審工作視角，探究制約當(dāng)前基層審計(jì)部門審計(jì)監(jiān)督合力發(fā)揮的影響因素及其原因，并提出針對(duì)性政策建議，以期對(duì)日后增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督合力，更好地服務(wù)于海南自貿(mào)港建設(shè)。

關(guān)鍵詞：審計(jì);監(jiān)督;海南自貿(mào)港

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.11.010

中圖分類號(hào)：F831.2 ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1003-9031（2020）11-0083-05

一、全面從嚴(yán)治黨背景下對(duì)發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督合力促進(jìn)自貿(mào)港建設(shè)提出新要求

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。黨的多次代表大會(huì)以及中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議對(duì)審計(jì)工作與監(jiān)督合力提出新的要求，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）對(duì)審計(jì)工作提出新要求

一是強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)徲?jì)，健全相關(guān)審計(jì)制度。健全嚴(yán)格的財(cái)務(wù)預(yù)算、核準(zhǔn)和審計(jì)制度，加強(qiáng)對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)專項(xiàng)資金和重大投資項(xiàng)目的審計(jì);實(shí)現(xiàn)對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。二是加強(qiáng)和優(yōu)化黨對(duì)審計(jì)工作的深化改革領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系。組建中央審計(jì)委員會(huì)，研究提出并組織實(shí)施在審計(jì)領(lǐng)域堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)方針政策，審議審計(jì)監(jiān)督重大政策和改革方案，審議年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政支出情況審計(jì)報(bào)告，審議決策審計(jì)監(jiān)督其他重大事項(xiàng)等。三是完善審計(jì)制度，提升審計(jì)監(jiān)督效能。改革審計(jì)管理體制，完善審計(jì)體制，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，整合審計(jì)監(jiān)督力量，減少職責(zé)交叉分散，避免重復(fù)檢查和監(jiān)督盲區(qū)，增強(qiáng)監(jiān)督效能;強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo);探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理;推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)。

（二）對(duì)監(jiān)督合力提出新要求

一是增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督、專門機(jī)關(guān)監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合，健全黨和國(guó)家監(jiān)督制度;推進(jìn)紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接，健全人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督職能作用。二是以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。三是完善機(jī)構(gòu)編制同紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織人事、審計(jì)等部門的協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成監(jiān)督檢查合力。

海南自貿(mào)港作為全面深化改革開(kāi)放的試驗(yàn)田，在貿(mào)易、投資、政府職能轉(zhuǎn)變等多方面肩負(fù)制度創(chuàng)新的重?fù)?dān)，而審計(jì)監(jiān)督合力的充分運(yùn)用與有力發(fā)揮對(duì)推動(dòng)海南自貿(mào)港建設(shè)決策部署落實(shí)，督促政府部門高效履職、化解制度集成創(chuàng)新過(guò)程中集聚的風(fēng)險(xiǎn)，以及對(duì)創(chuàng)新制度進(jìn)行評(píng)價(jià)及創(chuàng)新制度規(guī)范運(yùn)行起到重要作用。

二、目前制約基層審計(jì)監(jiān)督合力的因素

目前，得益于黨內(nèi)監(jiān)督四股力量、黨外監(jiān)督八股力量（見(jiàn)圖1），基層審計(jì)監(jiān)督工作已經(jīng)取得了階段性成效。在人民銀行大監(jiān)督格局下，外匯局基層審計(jì)部門已與人民銀行相關(guān)監(jiān)督部門形成聯(lián)合工作機(jī)制。但基層內(nèi)審部門與各監(jiān)督力量的合作密切程度還有很大的上升空間，在如下幾方面存在不足。

（一）審計(jì)理念轉(zhuǎn)變慢，無(wú)法滿足海南自貿(mào)港建設(shè)需要

海南自貿(mào)港建設(shè)是要對(duì)標(biāo)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，建立與高水平自由貿(mào)易港相適應(yīng)的政策制度體系，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管、實(shí)施負(fù)面清單管理等改革方向的變化，實(shí)質(zhì)是對(duì)政府權(quán)力的規(guī)范與制約，這需由審計(jì)等多部門監(jiān)督合力推動(dòng)完成。由于當(dāng)前很大部分的基層審計(jì)工作還停留在傳統(tǒng)審計(jì)，審計(jì)人員在轉(zhuǎn)變審計(jì)工作服務(wù)自貿(mào)港發(fā)展目標(biāo)定位、思想理念等方面還需要一定的時(shí)間，故審計(jì)項(xiàng)目的選擇、審計(jì)的深度等方面還不能很好地滿足對(duì)自貿(mào)港建設(shè)的需求，無(wú)法與其他部門形成監(jiān)督合力推動(dòng)海南自貿(mào)港建設(shè)。

（二）基層審計(jì)人力不足，專業(yè)能力不高

由于海南自貿(mào)港建設(shè)需要將制度系統(tǒng)集成創(chuàng)新擺在突出位置，新制度的推出除自身伴隨的風(fēng)險(xiǎn)外，也將不可避免的產(chǎn)生交叉領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和防范風(fēng)險(xiǎn)的難度有所增加。但基層內(nèi)審人員配置人數(shù)較為有限，內(nèi)審部門人員兼崗現(xiàn)象十分普遍，內(nèi)審工作人員在日常工作中往往只參與一個(gè)條線，或少數(shù)幾個(gè)條線工作，很少會(huì)參與所在部門全部的業(yè)務(wù)。同時(shí)，由于海南自貿(mào)港建設(shè)復(fù)雜性的提高，審計(jì)的廣度、深度、挖掘問(wèn)題的難度在提高，而審計(jì)的深入性和穿透性不強(qiáng)，導(dǎo)致當(dāng)前基層內(nèi)審工作更多著眼于業(yè)務(wù)合規(guī)性、檔案材料齊全性等相對(duì)簡(jiǎn)單的問(wèn)題，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和綜合研判不足，缺乏對(duì)工作效率、履職風(fēng)險(xiǎn)的深度排查，不能深層次地探究自貿(mào)港建設(shè)面臨的問(wèn)題根源和體制機(jī)制性問(wèn)題并從推進(jìn)改革、促進(jìn)自貿(mào)港建設(shè)、有效化解矛盾方面提出有價(jià)值的審計(jì)建議。

（三）多頭重復(fù)檢查，審計(jì)監(jiān)督資源浪費(fèi)

由于缺乏詳細(xì)的統(tǒng)籌計(jì)劃，當(dāng)前黨內(nèi)黨外多股監(jiān)督力量往往從不同方面對(duì)同一被檢查對(duì)象重復(fù)開(kāi)展監(jiān)督，給被檢查對(duì)象日常工作的開(kāi)展帶來(lái)干擾，導(dǎo)致被檢查部門需要抽出大量精力應(yīng)付來(lái)自審計(jì)等監(jiān)督部門的檢查，造成審計(jì)監(jiān)督資源的浪費(fèi)，不利于被檢查部門積極探索推動(dòng)海南自貿(mào)港建設(shè)的新政策落地方案。

（四）成果信息共享不足，審計(jì)成果轉(zhuǎn)化有待加強(qiáng)

行政管理部門的多元化與信息共享機(jī)制不完善，導(dǎo)致審計(jì)成果共享不足，審計(jì)成果得不到有效利用轉(zhuǎn)化。一是行政管理部門事權(quán)繁雜，可互相借鑒的審計(jì)成果不多。海南自貿(mào)港尚未實(shí)現(xiàn)大部門改革，港內(nèi)海關(guān)、稅務(wù)、商務(wù)、金融、外匯等部門各司其職，工作內(nèi)容、職責(zé)區(qū)別較大，審計(jì)主體的多樣性決定了可共享的審計(jì)內(nèi)容較為有限。二是當(dāng)前信息成果共享的標(biāo)準(zhǔn)不明確，是否涉密、以什么方式開(kāi)展共享，共享到什么程度都還沒(méi)有形成統(tǒng)一的尺度。

（五）同級(jí)監(jiān)督難開(kāi)展，監(jiān)督成效打折扣

同級(jí)監(jiān)督難是各個(gè)監(jiān)督力量難以深入挖掘問(wèn)題的普遍現(xiàn)象。外匯局基層內(nèi)審部門多隸屬于綜合處室，獨(dú)立性不強(qiáng)，且從事內(nèi)審工作的同事與其他業(yè)務(wù)條線的同事朝夕相處，開(kāi)展內(nèi)審工作時(shí)若沒(méi)有局領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，很容易形成思想障礙與行動(dòng)障礙，擔(dān)心在日后的其他工作中遇到阻力，審計(jì)中往往“大事化小，小事化了”，很難深入挖掘出體制機(jī)制與根源性的問(wèn)題。此外，目前對(duì)于支持制度創(chuàng)新的相關(guān)免責(zé)制度不夠完善，監(jiān)督力度過(guò)大過(guò)嚴(yán)容易打擊自貿(mào)港建設(shè)制度創(chuàng)新的積極性，力度過(guò)小又不利于發(fā)揮審計(jì)的糾偏糾錯(cuò)功能。

三、增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督合力促進(jìn)海南自貿(mào)港建設(shè)的路徑思考

（一）提高政治站位，從嚴(yán)開(kāi)展審計(jì)

加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，強(qiáng)化黨內(nèi)外監(jiān)督的合力，形成大監(jiān)督格局。審計(jì)工作應(yīng)以黨建舉旗定向，充分融入大監(jiān)督格局，在監(jiān)督合力中發(fā)揮作用，審計(jì)部門與工作人員只有切實(shí)增強(qiáng)對(duì)黨忠誠(chéng)、為黨分憂、為黨盡職、為民造福的政治擔(dān)當(dāng)，不忘為黨分憂的初心、牢記為黨盡責(zé)的使命，將黨建工作與業(yè)務(wù)工作同規(guī)劃、同部署、同考核，突出審計(jì)部門的政治屬性，審計(jì)工作人員才能避開(kāi)心理障礙，從嚴(yán)開(kāi)展審計(jì)，敢于同各類違反制度規(guī)定、紀(jì)律原則的現(xiàn)象動(dòng)真碰硬，把審計(jì)監(jiān)督在查錯(cuò)糾弊、彌補(bǔ)短板方面的積極作用充分轉(zhuǎn)化為管黨治黨的合力，助力海南自貿(mào)港建設(shè)。

（二）加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)，強(qiáng)化制度創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)研判

一是加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)新制度的分析研判工作。新制度的落地實(shí)施需要提前謀劃，對(duì)于制度本身的風(fēng)險(xiǎn)及其與交叉領(lǐng)域制度創(chuàng)新形成的風(fēng)險(xiǎn)，都需要未雨綢繆，提前做好防范，這是應(yīng)對(duì)審計(jì)內(nèi)容增多、范圍變廣、難度增大的重要方法。二是加強(qiáng)對(duì)內(nèi)審人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。通過(guò)交流培訓(xùn)、以審代訓(xùn)等方式，培養(yǎng)一批熟悉紀(jì)檢、審計(jì)、人事等多方面知識(shí)的復(fù)合型外匯業(yè)務(wù)全條線審計(jì)人才，為全面從嚴(yán)治黨背景下增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督合力提供更多地生力軍，在推進(jìn)改革、有效化解風(fēng)險(xiǎn)和矛盾等方面提出更多建設(shè)性意見(jiàn)。三是全面增強(qiáng)以辦公自動(dòng)化為基礎(chǔ)的計(jì)算機(jī)人才數(shù)量，以技術(shù)彌補(bǔ)人力。在當(dāng)前電子政務(wù)普及程度不斷提高，行政辦公業(yè)務(wù)量持續(xù)飆升、業(yè)務(wù)邏輯不斷復(fù)雜的工作背景下，增強(qiáng)以python為代表的、簡(jiǎn)單易行的辦公自動(dòng)化計(jì)算機(jī)人才配置，結(jié)合不同部門的監(jiān)督管理要求，編制不同業(yè)務(wù)條線的審計(jì)監(jiān)督小程序，以機(jī)器代替人力，以更少的人力獲得更加深入、更加準(zhǔn)確、更加快速的審計(jì)成果，挖掘海南自貿(mào)港建設(shè)深層風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

（三）科學(xué)編制審計(jì)計(jì)劃，積極參與協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)制

基層內(nèi)審部門參與大監(jiān)督，形成聯(lián)合監(jiān)管，就要做好謀劃，并與相關(guān)機(jī)關(guān)積極協(xié)調(diào)，有效開(kāi)展工作。一是科學(xué)編制審計(jì)計(jì)劃。在審計(jì)計(jì)劃編制和審計(jì)重點(diǎn)設(shè)置方面要與自貿(mào)港建設(shè)總體方案保持一致，聚焦標(biāo)本兼治，堅(jiān)持靶向發(fā)力，加大對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重要環(huán)節(jié)、重大事項(xiàng)的審計(jì)監(jiān)督力度，圍繞自貿(mào)港建設(shè)中心工作，在評(píng)估重大政策落地效能、規(guī)范依法行政、黨風(fēng)廉政建設(shè)方面有序安排，切實(shí)起到防范風(fēng)險(xiǎn)與規(guī)范高效履職的作用。二是積極參與協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)制。外匯局內(nèi)審工作要以人民銀行“大監(jiān)督”建設(shè)為契機(jī)，統(tǒng)籌監(jiān)督檢查項(xiàng)目、對(duì)象、內(nèi)容、范圍以及完成檢查工作的時(shí)間，可避免對(duì)檢查對(duì)象短期內(nèi)重復(fù)、頻繁檢查對(duì)工作帶來(lái)的不良影響。在這種聯(lián)合監(jiān)管的工作中，基層內(nèi)審部門要積極的參與和主動(dòng)的溝通，形成監(jiān)督合力，為自貿(mào)港建設(shè)落實(shí)決策部署的方向正確性上保駕護(hù)航。

（四）明確信息共享范圍，充分運(yùn)用共享信息

將本監(jiān)督部門的監(jiān)督成果有效分享出去，將其他部門的監(jiān)督成果吸收轉(zhuǎn)化是增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督合力的重要環(huán)節(jié)。只有各部門通力合作，才能將制度創(chuàng)新思路、先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)互相借鑒、取長(zhǎng)補(bǔ)短，才能提高審計(jì)成果利用面。一是明確共享信息的邊界?；鶎觾?nèi)審部門就具體要分享的監(jiān)督成果事項(xiàng)向上級(jí)部門請(qǐng)示，請(qǐng)示共享的詳細(xì)程度與知悉范圍后進(jìn)行共享，提高其他監(jiān)管部門信息的使用率。二是要善于吸收借鑒。在自身權(quán)限的基礎(chǔ)上，充分吸收其他監(jiān)督部門的成果信息，根據(jù)其他監(jiān)督部門的紀(jì)律監(jiān)督與履職評(píng)價(jià)審視業(yè)務(wù)開(kāi)展情況、內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理。

（五）探索創(chuàng)新容錯(cuò)評(píng)估機(jī)制，增強(qiáng)同級(jí)監(jiān)督質(zhì)效

制度集成創(chuàng)新擺在海南自貿(mào)港建設(shè)的突出位置，創(chuàng)新必然帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。除以黨建堅(jiān)定理想信念，破除同級(jí)監(jiān)督障礙以外，探索創(chuàng)新容錯(cuò)和評(píng)估機(jī)制也極有必要。一方面，對(duì)重大違法違紀(jì)行為決不姑息;另一方面，從決策動(dòng)機(jī)、決策流程等多方面入手，探索業(yè)務(wù)創(chuàng)新是否屬于符合改革方向、符合依法決策程序、有利于改善營(yíng)商環(huán)境的舉措，對(duì)此類舉措應(yīng)給予一定程度的包容。容錯(cuò)評(píng)估機(jī)制的探索不僅可以破除各部門的思想障礙、大力推動(dòng)海南自貿(mào)港創(chuàng)新發(fā)展，也有助于審計(jì)監(jiān)督合力更加深入地挖掘、反映體制機(jī)制與根源性的問(wèn)題并解決問(wèn)題，切實(shí)增強(qiáng)同級(jí)監(jiān)督質(zhì)效。

（特約編輯：盧米）

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收稿日期：2020-09-15

作者簡(jiǎn)介：馬思羽（1992-），女，河南新鄉(xiāng)人;潘文娣（1978-），女，海南文昌人;聶長(zhǎng)森（1994-），男，河南南陽(yáng)人;以上作者均供職于中國(guó)人民銀行?？谥行闹?。