胡 卿

(安徽中醫(yī)藥大學 馬克思主義學院,安徽 合肥 230012)

我國目前的農村合作金融監(jiān)管安排主要有兩種，一是由中央銀監(jiān)部門(現(xiàn)已改為銀保監(jiān)部門，下同)獨立監(jiān)管的農村資金互助社，二是由地方金融監(jiān)管機構或農工部門獨立監(jiān)管的各類合作金融。然而，兩種安排下的實際監(jiān)管效果都不盡如人意。銀監(jiān)部門監(jiān)管的農村資金互助社發(fā)展停滯不前，從2007年開始審批至2012年暫停審批，只有49家獲準設立[1]。地方監(jiān)管的農村合作金融發(fā)展迅速，據(jù)統(tǒng)計，截至2016年12月底，各地組建了約4萬家不同類型的合作金融組織，但因缺乏規(guī)范管理，部分機構信用合作功能異化，潛藏較大風險[2]。監(jiān)管安排是影響農村合作金融發(fā)展的重要因素，促進農村合作金融健康發(fā)展需要我們反思當前的監(jiān)管安排并作出合理重構。農村合作金融發(fā)展的分散性決定了中央銀監(jiān)部門獨立監(jiān)管的效率不高，而其風險復雜性又對地方獨立監(jiān)管形成了挑戰(zhàn)。中央監(jiān)管和地方監(jiān)管都存在各自的弊端，所以以某一方監(jiān)管的弊端論證對方監(jiān)管的正當性是不全面的。農村合作金融監(jiān)管安排不是在中央和地方間非此即彼的選擇，而應構建新的監(jiān)管體制機制，發(fā)揮兩者的協(xié)同作用。

一、央地協(xié)同監(jiān)管農村合作金融的原理

有效金融監(jiān)管是人們持之以恒的追求。然而，由于理論不足和實踐難以量化，何謂有效的金融監(jiān)管仁者見仁，智者見智，沒有一個統(tǒng)一的結論[3]。雖然如此，學界還是形成了這樣一個基本共識，即有效金融監(jiān)管包括兩個方面，一是監(jiān)管效率，一是監(jiān)管目標的實現(xiàn)[4]。本文將以此探討央地協(xié)同監(jiān)管農村合作金融機制的設計問題。

(一)監(jiān)管效率與央地協(xié)同監(jiān)管農村合作金融的原理

科斯認為，“政府行政機制本身并非不要成本”[5]。農村合作金融監(jiān)管成本高低與監(jiān)管信息的完全程度正相關。在完全信息條件下，央地監(jiān)管機構都可提供一套有效率的監(jiān)管方案。現(xiàn)實中他們具備的往往不是完全信息，而是分別掌握著不同程度的特有信息。央地監(jiān)管機構因在農村合作金融不同領域監(jiān)管中的不同信息優(yōu)勢而存在效率差異，這是中央與地方分工協(xié)同監(jiān)管農村合作金融的依據(jù)。分工本身不是目的，而應為了更好地協(xié)作、提高監(jiān)管效率，故還應建立央地監(jiān)管的合作與制衡機制。

1.央地的分工監(jiān)管

哈耶克認為，“每個人實際上要比所有的其他人都具有某種優(yōu)勢，因為每個人掌握著有可能極有助益的獨一無二的信息”[6]121，同時，“只有當立基于這種信息的決策是由每個個人做出的或者是經由他的積極合作而做出的時候，這種信息才能得到運用”[6]126。前者指的是每個人都有自己的信息優(yōu)勢，后者指的是信息運用者的限定性。農村合作金融監(jiān)管分為不同的領域、層次，央地監(jiān)管機構因對不同領域、層次的信息掌握程度不同而有相對監(jiān)管優(yōu)勢。又因為信息運用者的限定性，所以采取先把相關信息集中到中央或地方監(jiān)管機構、再由之整合所有信息，而后發(fā)布監(jiān)管指令的方法也不可行。因此單一強調中央統(tǒng)一監(jiān)管或地方分權監(jiān)管，都不是可行的選擇，必須考慮把農村合作金融不同領域、層次的監(jiān)管交給那些最能有效利用相關信息的主體。正因為如此，央地分工監(jiān)管農村合作金融是不少西方國家的做法，美國農村合作金融由聯(lián)邦信用社管理局和各州政府信用社監(jiān)管機構分工監(jiān)管；日本也是由央地分工負責監(jiān)管農村合作金融組織，其中中央監(jiān)管機構負責農林中央金庫和信用合作聯(lián)合會的監(jiān)管，地方監(jiān)管機構負責轄區(qū)內農村合作金融組織的監(jiān)管[7]。這是從農村合作金融組織的規(guī)模和影響范圍監(jiān)督作出的分工安排。而從風險防范角度來看，中央監(jiān)管機構在整體把握農村合作金融發(fā)展規(guī)律、防范行業(yè)風險方面具有信息優(yōu)勢，監(jiān)管職責應為制定與防范風險相適應的統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則；地方監(jiān)管機構則因更貼近轄內的農村合作金融組織，在對個體農村合作金融組織微觀活動了解方面具有優(yōu)勢，其職責應為農村合作金融市場準入資料的真實性審查、合規(guī)性日常檢查、市場退出、風險處置方面等。

2.央地監(jiān)管的合作與制衡

在中央或地方各自獨立監(jiān)管農村合作金融安排下，由于監(jiān)管主體的單一性，不存在監(jiān)管主體間的合作問題。而在央地分工監(jiān)管體制下，則有必要考慮他們相互之間的協(xié)調問題。盡管“如果政府部門之間的權責分工合理，也就不會存在‘碎片化’的政府部門間運行機制，而會帶來政府部門協(xié)作的有效提升。從這個角度看，合理的權責分工不僅不是作為協(xié)作反義的分工，而是一種另一境界的合作”[8]，但科學合理的分工是相對的，不可能絕對符合實際需要。如果只有分工設計而沒有協(xié)作與制衡的要求，監(jiān)管難免出現(xiàn)“碎片化”?！八槠北O(jiān)管是不符合監(jiān)管效率要求的。為避免監(jiān)管“碎片化”問題，需要在央地監(jiān)管機構分工監(jiān)管基礎上，同時建立監(jiān)管合作與制衡機制。從監(jiān)管效率角度來看，其中最為重要的是信息共享機制和權力制衡機制。從監(jiān)管信息優(yōu)勢共享角度來看，地方監(jiān)管信息是中央信息來源之一，沒有地方提供的監(jiān)管信息，中央銀監(jiān)機構信息來源是有限的；同樣，中央監(jiān)管機構的信息也可豐富地方信息來源。如果沒有相應的信息協(xié)作機制，央地信息割裂形成“碎片化”的信息孤島，是不利于各自監(jiān)管效率提高的。從監(jiān)管權力行使來看，有必要建立權力制衡機制。否則，央地監(jiān)管機構都會按自利的原則行動，從而偏離各自優(yōu)勢領域，妨礙科學合理的央地監(jiān)管關系的建立。中央銀監(jiān)部門作為上級部門可能忽視地方融資需要，侵蝕地方監(jiān)管權。地方監(jiān)管機構可能為了地方利益和短期政績而“從地方利益出發(fā)，選擇性地執(zhí)行中央金融政策，導致金融監(jiān)管和宏觀調控在基層執(zhí)行受阻。”[9]為了讓央地監(jiān)管機構在農村合作金融監(jiān)管中既各司其職又不相互摩擦，必須建立一種制衡機制，對他們的監(jiān)管權力進行制約。制約央地監(jiān)管機構權力主要應當依靠法律，中央監(jiān)管機構可依法享有對地方機構制約權力。

(二)監(jiān)管目標與央地協(xié)同監(jiān)管農村合作金融的原理

金融監(jiān)管目標是多元的，但金融自由與防范金融風險是其基本方面。金融自由與防范金融風險是一對矛盾，一個目標的實現(xiàn)往往受到另一目標的制約。如果過度強調防范金融風險目標，那么就會抑制或妨礙金融自由；反之亦然，所以金融監(jiān)管目標必須在兩者間尋求恰當?shù)钠胶?。由于金融自由與風險防范的平衡點并非固定不變，它常因經濟金融形勢變化而動態(tài)變化，監(jiān)管機構和人員必須能夠適應這些變化并采取得當?shù)膽獙Υ胧＿@對農村合作金融監(jiān)管機構的能力、責任承擔提出了相應要求。

1.央地監(jiān)管的專業(yè)化

為適應金融自由與防范風險平衡點的不確定性，監(jiān)管機構及其人員必須具備相應的監(jiān)管技能。社會學家鮑曼認為：“現(xiàn)代化自身產生的新危險肉眼看不到并且也不能立即辨認出來；最重要的是，外行人不能發(fā)現(xiàn)它，更不用說應付它了?！盵10]農村合作金融是一種專門的金融活動，具有自身的活動特征，需要“內行人”來監(jiān)管，否則就可能被監(jiān)管對象所蒙蔽，或是不能對癥下藥。無論是中央監(jiān)管機構，還是地方監(jiān)管機構，都需要具備“內行”的監(jiān)管能力，這也是雙方能夠分工協(xié)作的條件。首先，監(jiān)管機構應當專門化。專門的監(jiān)管機構可在農村合作金融監(jiān)管活動中不斷積累豐富經驗而成為“內行人”，這是他們應對復雜金融風險情況、采取得當措施的前提。其次，監(jiān)管人員還應當專業(yè)化。金融風險與金融創(chuàng)新相伴而生，金融創(chuàng)新往往是突破既存風險防范措施的活動，合適的監(jiān)管不是簡單地對這些創(chuàng)新活動進行打壓，而是在自由與防范金融風險間尋求新的平衡，這在客觀上要求監(jiān)管主體具備相機抉擇監(jiān)管措施應對不同情況、不同風險的能力。此時，監(jiān)管人員墨守成規(guī)地根據(jù)經驗套用監(jiān)管規(guī)則是遠遠不夠的，農村合作金融風險的復雜變化要求監(jiān)管者還要有專業(yè)化的應變能力。這是一種創(chuàng)造性活動，監(jiān)管者需要具備準確把握農村合作金融運行規(guī)律、準確分析風險生成原因、采取得當措施的專業(yè)知識和技能。此外，專業(yè)化還意味著監(jiān)管者不應包辦所有監(jiān)管事務。多中心治理理論倡導者奧斯特羅姆認為，“因為公共治理問題的復雜性，單一強調政府、市場或是社會組織作用，都無法取得滿意效果”[11]18，“所有組織安排都有它的優(yōu)勢、弱勢和不足”[12]28，公共治理應當打破單中心格局，構建政府與市場、社會多中心協(xié)作的體系”[13]31。在農村合作金融監(jiān)管中，央地監(jiān)管機構存在能力約束，所以監(jiān)管機構應當展開與其他組織的合作，把一些其他組織能夠高效處理的事務委托給他們完成，以便于自己更加專注于市場準入、現(xiàn)場檢查和風險防范等重要工作。

2.央地不合理監(jiān)管責任的分擔

為適應金融自由與防范風險平衡點的不確定性，必須賦予監(jiān)管機構相應的相機抉擇權。既然法律對央地監(jiān)管權力不是絕對明確的限制，而是具有一定的靈活性，那么就存在權力行使的合理性問題。為促進央地監(jiān)管機構合理行使權力，應當建立監(jiān)管責任機制，對不當監(jiān)管行為進行問責。只有當監(jiān)管者不盡職履責的行為被及時追究，他們的監(jiān)管行為才能得以規(guī)范。與對明顯違法行為按照法律規(guī)定直接進行處罰不同，對符合法律規(guī)定但又不合理的行為很難直接適用法律來解決，需要進行合理性判斷。在央地協(xié)同監(jiān)管情形下，由于農村合作金融運行的復雜性，問題的產生極可能是中央監(jiān)管行為不當引起的，也可能是地方監(jiān)管行為不當引起的，或者兼而有之。在央地都可能監(jiān)管不當情況下，只有分清責任形成原因才能進行相應的監(jiān)管問責。為分清央地不合理監(jiān)管責任，必須建立責任認定制度。由于農村合作金融監(jiān)管行為的合理性問題可能需要經過較長時間才能顯現(xiàn)，追責時，被追責人可能已經調離原來崗位，甚至可能異地任職。為把農村合作金融監(jiān)管不合理責任追究機制落到實處，還應當建立“終身責任追究制度”。

二、我國農村合作金融監(jiān)管問題評析

我國目前農村合作金融處于由中央和地方各自獨立監(jiān)管狀態(tài)。中央和地方機構間缺乏協(xié)同監(jiān)管機制，導致農村合作金融監(jiān)管效率低下和金融風險頻發(fā)。

(一)央地監(jiān)管分工不合理

銀監(jiān)部門獨立監(jiān)管農村資金互助社導致監(jiān)管無效率。銀監(jiān)部門直接監(jiān)管只適合于集中度高、規(guī)模大的金融機構，并不適用于規(guī)模小且分布于廣大農村地區(qū)的合作金融組織。銀監(jiān)部門的分支機構只設立到地級市，其下沒有自己的機構和人員，而按規(guī)定農村資金互助社只能在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級設立，監(jiān)管者與監(jiān)管對象間距離較大，實地核查很困難，監(jiān)管成本無疑較高。社會各界對銀監(jiān)部門按照銀行業(yè)嚴格審批、控制農村資金互助社數(shù)量的做法多有詬病，讓之自由發(fā)展的呼聲很強，然而這并不現(xiàn)實。因為若在全國放開設立數(shù)量，僅靠銀監(jiān)部門及其分支機構的現(xiàn)有力量很難有效監(jiān)管農村資金互助社，釀成金融風險的幾率很大。

地方監(jiān)管機構獨立監(jiān)管農村合作金融組織無法有效防范金融風險。雖然農村合作金融活動的地域性明顯，但歷史和現(xiàn)實表明，其會突破地域而在更廣大區(qū)域形成風險。農村合作金融風險的外溢性，客觀上需要一個權威機構在全面把握農村合作金融監(jiān)管信息基礎上，對其風險進行準確的評判和控制，防范風險向外擴散。有研究指出，缺乏統(tǒng)一的外部監(jiān)管是導致20世紀90年代農村合作基金會長期違規(guī)經營，擾亂正常金融秩序的重要原因[14]。地方監(jiān)管機構往往因為監(jiān)管信息缺乏而難以有效防范金融風險。一方面，地方監(jiān)管機構因無法掌握區(qū)域外的農村合作金融信息而難以防范風險。在地方各自為政監(jiān)管下，區(qū)域間缺乏有效的監(jiān)管聯(lián)動機制，各地監(jiān)管機構不掌握域外農村合作金融活動信息，很難避免本地受到外地金融風險影響。2015年，北方某省一個農民專業(yè)合作社涉嫌非法集資達80多億元，除本市和省內其它地市外，還涉及一些省外農民，危及社會穩(wěn)定[12]。另一方面，地方監(jiān)管機構因對農村合作金融監(jiān)管規(guī)律性信息掌握不足而導致風險。比如，農村合作金融優(yōu)勢在于小型化、社區(qū)化帶來的信息對稱，這是農村合作金融發(fā)展基本規(guī)律。然而，起初地方監(jiān)管中多沒有合理限制農村合作金融組織成員規(guī)模，甚至默許或支持農村合作金融機構的擴張行為，導致成員相互間不認識，信息優(yōu)勢喪失殆盡。有資料顯示，2014年某市有138個資金互助合作社，吸收20多萬戶農民入社[14]。平均每個合作社的成員超過1 400人，如此規(guī)模很難保證成員間的信息對稱，風險也由此而產生。

(二)央地監(jiān)管合作與制衡機制缺失

一是信息共享機制缺乏。從我國實踐看，銀監(jiān)部門有自己的農村資金互助社信息收集體系，部分地方建立了省一級農村合作金融監(jiān)管信息匯總機制，但全國范圍內的信息共享機制遠未形成。由于缺乏信息共享制度體系和共享平臺，相互間畫地為牢，中央不能依靠地方全面掌握全國的農村合作金融信息，地方也無法從中央獲取有用信息，形成信息孤島。

二是權力制衡機制缺失。制約中央監(jiān)管機構權力的相關立法存在缺失?！掇r村資金互助社管理暫行規(guī)定》是銀監(jiān)部門制定的監(jiān)管規(guī)則，其第1條指出其制定依據(jù)是《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，而農村資金互助社不應屬于銀行業(yè)，也不應參照銀行業(yè)監(jiān)管，所以銀監(jiān)部門制定《農村資金互助社管理暫行規(guī)定》的法律依據(jù)充分性有待商榷，這也就意味著銀監(jiān)部門監(jiān)管農村資金互助社的權力缺乏法律約束。地方監(jiān)管權力也缺乏約束。2017年第五次全國金融工作會議強調金融管理主要是“中央事權”，應當執(zhí)行中央的統(tǒng)一規(guī)則。然而，地方農村合作金融監(jiān)管卻是各自出臺監(jiān)管規(guī)則，法律和中央監(jiān)管機構對地方監(jiān)管均無相應制約。一些地方政府在政績考核壓力下往往重短期效果輕長期風險防范，進而出現(xiàn)金融風險集聚問題。

(三)央地監(jiān)管專業(yè)化能力不足

一是監(jiān)管機構專門化不夠。在中央層面，目前農村合作金融監(jiān)管機構是銀監(jiān)部門；在地方層面，各地都明確了專門的農村合作金融監(jiān)管機構，有的是地方金融監(jiān)管部門，有的是農工部門。從形式上看，央地都做到了由專門機構履行監(jiān)管職責，實現(xiàn)了監(jiān)管機構專門化。但我國央地均非由專職農村合作金融監(jiān)管機構履責，這與美國設立聯(lián)邦信用社管理局專職負責監(jiān)管農村合作金融相比，還有些距離。無論地方還是中央監(jiān)管機構還有大量對他們而言更為重要的監(jiān)管事務，農村合作金融監(jiān)管只是他們所有工作中很小一部分，他們監(jiān)管的精力往往被其它監(jiān)管事務擠占。

二是監(jiān)管隊伍專業(yè)化素質不足。農工部門人員往往不熟悉金融業(yè)務，由之監(jiān)管農村合作金融，很難做到監(jiān)管隊伍專業(yè)化，金融監(jiān)管能力比較有限。實踐中，農工部門的監(jiān)管出現(xiàn)了農村合作金融發(fā)展不規(guī)范，引發(fā)地方金融動蕩問題。在某地出現(xiàn)的農村合作金融組織倒閉事件中，資金互助社只向監(jiān)管機構提供入股單、結息單、分紅單等相關單據(jù)，而未提供賬冊、財務報表；實際上合作社未按有關規(guī)定設置財務賬套，農工部門未能及時糾正[14]。相對而言，地方金融監(jiān)管部門比農工部門人員的專業(yè)化更強一些，但也存在監(jiān)管能力不足問題。一方面，地方金融監(jiān)管部門本身沒有明確的法定監(jiān)管權力。金融監(jiān)管部門最初設立的目的是協(xié)調地方金融監(jiān)管和服務，各類金融法規(guī)都沒有明確其對農村合作金融監(jiān)管的授權。2017年第五次全國金融工作會議后，各地金融監(jiān)管部門加掛地方金融監(jiān)督管理局的牌子，但仍不具有名正言順的執(zhí)法權。另一方面，省以下地方金融監(jiān)管機構人員匱乏，監(jiān)管能力不足。地市級金融監(jiān)管部門一般只有十幾個人，縣區(qū)級則大多只有幾個人；金融專業(yè)素質也參差不齊，專業(yè)培訓也很少開展，知識結構與監(jiān)管對象復雜程度不相匹配，很難應對復雜的農村合作金融風險。

三是與其他組織制度化、常態(tài)化的合作缺乏。各地監(jiān)管機構或多或少已與其他組織展開一些監(jiān)管合作，但還沒有建立制度化的合作機制，合作不夠深入，主要還是政府部門單一監(jiān)管。監(jiān)管機構在市場基礎信息搜集、分析等方面耗費大量精力，反而無力開展實際監(jiān)管工作。

(四)央地監(jiān)管不合理責任分擔機制缺失

毋庸諱言，我國農村合作金融總體發(fā)展并不理想，這與央地監(jiān)管機構監(jiān)管不當相關。目前相關法規(guī)和規(guī)范性文件中只明確了監(jiān)管機構的農村合作金融風險處置責任，缺少監(jiān)管不當?shù)姆韶熑我?guī)定。實際上，在央地各自獨立監(jiān)管情況下，除了明顯違法行為可依法處罰外，監(jiān)管不合理責任很難明確究竟由中央還是地方監(jiān)管機構承擔。

中央銀監(jiān)部門的嚴格監(jiān)管阻礙了農村資金互助社設立，卻情有可原。一是農村合作金融監(jiān)管成本高、風險點多，客觀上決定其無力對為數(shù)眾多的農村合作金融組織進行監(jiān)管，限制設立是不得已選擇。二是發(fā)展地方經濟并非銀監(jiān)部門主要責任，銀監(jiān)部門應當支持地方經濟發(fā)展，但比較而言，其更多地關心全局意義上的金融與經濟的契合，因此監(jiān)管目標上“側重于規(guī)范監(jiān)管、防范風險，市場準入門檻高，審核過程嚴格?！盵15]78-81

從地方監(jiān)管機構來看，其重發(fā)展輕風險防范也具有合理性。農村合作金融主要為地方經濟發(fā)展服務，發(fā)展地方經濟又是地方政府的責任。在銀監(jiān)部門制定的《農村資金互助社暫行管理規(guī)定》過于嚴苛、設立難情況下，地方抓住政策機遇，大力發(fā)展本地農村合作金融，解決融資問題，實屬無奈之舉。地方經濟發(fā)展情況往往是決定官員升遷的重要因素，而升遷后在原任職地遺留的金融問題基本與其關系不大，也激勵他們采取短期化行為，將“發(fā)展”擺在“審慎”之上[15]78-81。

可見，在央地分別監(jiān)管農村合作金融情況下，各自都有為自己不合理監(jiān)管行為辯護的理由，追究他們的監(jiān)管責任比較困難。而在央地協(xié)同監(jiān)管下，發(fā)展農村合作金融是他們共同的責任，都應當對農村金融發(fā)展問題負責，追究他們的不合理監(jiān)管責任將成為可能。如前所述，在央地協(xié)同監(jiān)管情形下，先要對不合理監(jiān)管責任認定，然后才能追究相關者責任。因為央地協(xié)同監(jiān)管農村合作金融尚屬構想，所以實踐中也就沒有責任認定、追究機制。協(xié)同央地監(jiān)管農村合作金融亟需建立與之相適應的相關責任機制。

三、央地協(xié)同監(jiān)管農村合作金融的實踐機制

由上可知，我國的農村合作金融監(jiān)管只有相互獨立的、割裂的監(jiān)管分工，而無協(xié)同監(jiān)管機制，這是農村合作金融監(jiān)管問題產生的重要原因。央地協(xié)同監(jiān)管農村合作金融是實現(xiàn)有效監(jiān)管的途徑。與之相適應，應當建立相關的實踐機制。

(一)央地監(jiān)管分工實踐機制

一是農村合作金融監(jiān)管規(guī)則的制定主要由中央銀監(jiān)部門統(tǒng)一行使，地方不可獨立制定監(jiān)管規(guī)則。地方監(jiān)管機構可以對屬地農村合作金融進行有效監(jiān)管，在其權限范圍內制定具體的日常監(jiān)管制度，但不應享有自主決定農村合作金融組織設立條件和程序的權力。我國當前既有銀監(jiān)部門制定的《農村資金互助社管理暫行規(guī)定》，也有各地自行出臺的農村合作金融管理規(guī)定。在統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則下，后者應當屬于清理之列。但是統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則不是簡單地適用當前銀監(jiān)部門制定的《農村資金互助社管理暫行規(guī)定》，其因嚴格的準入限制而受到學界詬病，并不能適應目前農村合作金融的發(fā)展需要。對于中央銀監(jiān)部門而言，依法行政之“法”主要應當是全國人大制定的法律，而非其自行制定的部門規(guī)章。即使因為法律原則性、穩(wěn)定性和滯后性的原因，其可根據(jù)不斷變化的情況制定具體的監(jiān)管實施規(guī)則，但制定依據(jù)也只能是全國人大制定的法律。當前，應當加強農村合作金融監(jiān)管的立法，然后在此基礎上，由銀監(jiān)部門制定具體的監(jiān)管細則。

二是農村合作金融的具體運行監(jiān)管主要由地方監(jiān)管機構行使，中央只對規(guī)模大且影響范圍廣的跨地域組織進行監(jiān)管。目前由中央銀監(jiān)部門直接監(jiān)管鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村農村資金互助社的做法不再適宜，應當改革為地方監(jiān)管。目前地方監(jiān)管存在由縣級或市級機構承擔注冊、監(jiān)督管理職責兩種模式。筆者認為，從信息對稱和監(jiān)管效率出發(fā)，兩種模式都有一定的可行性，問題是應當根據(jù)農村合作金融組織成員、資金規(guī)模和影響范圍的不同在市、縣級間進行合理分工。實際上，不僅市、縣級監(jiān)管機構可以對相應的農村合作金融組織進行監(jiān)管，省級監(jiān)管機構對規(guī)模較大、具有全省重大影響的組織也應當直接進行監(jiān)管。進一步地說，中央監(jiān)管機構也不是對農村合作金融組織的具體運行完全放手不管。從長遠來看，農村合作金融應當是一個完整的體系，若干村莊的農村合作金融組織可以組成鎮(zhèn)級聯(lián)合社，在此基礎上可再組成縣級聯(lián)合社，一直到在全國建立一個聯(lián)合總社。考慮到聯(lián)合社的集中性和影響問題，縣級以上聯(lián)合社應當由中央監(jiān)管機構的地方分支機構監(jiān)管，其中聯(lián)合總社應當由中央機構監(jiān)管?？傊稚?、獨立的小規(guī)模農村合作金融組織應當由縣級監(jiān)管機構監(jiān)管，而規(guī)模較大的農村合作金融組織則需根據(jù)影響范圍分別由地市級、省級機構監(jiān)管，農村合作金融組織聯(lián)合社根據(jù)其層級不同由相應的機構監(jiān)管。與監(jiān)管體制相適應，風險預警、處置由相應的監(jiān)管機構負責，也即“誰監(jiān)管、誰負責防范化解風險”，另一方應提供必要的協(xié)助。

(二)央地監(jiān)管合作與制衡實踐機制

一是建立信息共享機制。為實現(xiàn)監(jiān)管信息共享，應當建立制度化的信息交流制度。地方金融監(jiān)管部門應將農村合作金融組織業(yè)務經營、資金投放、違法情況和風險隱患等信息定期逐級上報中央，中央應將各地匯總信息和自身搜集、分析得來的信息及時通報地方，實現(xiàn)信息資源共享，進一步豐富各自監(jiān)管信息資源。為提升監(jiān)管效率，需要打造農村合作金融監(jiān)管信息共享平臺，便于央地監(jiān)管機構及時互通信息，推進監(jiān)管信息共享。

二是建立權力制衡機制。對中央監(jiān)管權力進行制約需要依靠法律制度。這就要求加快推動國家層面立法，發(fā)揮法律對農村合作金融的統(tǒng)領作用，使央地分工監(jiān)管真正做到有法可循。有學者提出，因為農村合作金融超出了中央監(jiān)管的半徑和能力，中央金融監(jiān)管機構要向地方下放金融監(jiān)管權，由地方對合作金融進行監(jiān)管，發(fā)揮其不可替代的信息優(yōu)勢[2]。筆者贊成此分工主張，然而，如果把地方監(jiān)管權作為中央監(jiān)管機構對地方的“下放”，那么，中央就有可能出于各種目的而隨時“上收”，進而違背央地分工監(jiān)管的效率原則。所以法律應當明確，地方監(jiān)管權力源于法律授權，而非中央機構的單向放權；中央監(jiān)管機構與地方監(jiān)管機構都是法律執(zhí)行者，地方監(jiān)管機構不是中央監(jiān)管機構的附屬。中央對地方監(jiān)管執(zhí)行權的制約是防止后者選擇性執(zhí)行統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則，或者自行制定監(jiān)管規(guī)則、突破法定監(jiān)管范圍的不可或缺手段。為此，法律應當明確中央銀監(jiān)部門可對地方機構依法監(jiān)管情況進行監(jiān)督檢查。為保證金融監(jiān)督功能的有效發(fā)揮，法律應當賦予中央金融監(jiān)管機構相應的職權，如檢查權、調查權、處分建議權、政策建議權以及限期改正權等等[16]。具體到農村合作金融組織來說，中央須對地方監(jiān)管部門的執(zhí)法合規(guī)性、風險處置適當性進行督查。

(三)央地監(jiān)管專業(yè)化能力實踐機制

一是健全專門化的央地監(jiān)管機構。像美國那樣設立專門的農村合作金融監(jiān)管機構無疑比較理想，然而，在機構精簡的背景下，此舉難以實現(xiàn)。鑒于此，我們主張，首先，由金融監(jiān)管機構承擔監(jiān)管職責。在中央層面仍由銀監(jiān)部門承擔監(jiān)管職責，在地方層面統(tǒng)一由地方金融監(jiān)管部門承擔監(jiān)管職責。相對而言，地方金融監(jiān)管部門比農工部門更有專業(yè)人才優(yōu)勢。從風險處置來看，地方金融監(jiān)管部門負有協(xié)調處理區(qū)域金融風險防范和處置職責，金融風險往往由不當金融監(jiān)管引發(fā)，監(jiān)管主體和風險處置主體合一有利于促進其盡職監(jiān)管。其次，在各金融監(jiān)管機構下新設專門的職能部門，配備專人負責監(jiān)管農村合作金融。

二是建設專業(yè)化的監(jiān)管隊伍。不掌握專門化知識不可能成為一個合格的農村合作金融監(jiān)管者。因此，除了充實縣區(qū)基層金融監(jiān)管部門人員外，更關鍵的是培育具有專業(yè)化能力的農村合作金融監(jiān)管隊伍。在人員選擇上，注重其金融專業(yè)教育背景和金融從業(yè)經歷等條件；同時，配置“金融+技術”類金融監(jiān)管人才，充分利用科技提升監(jiān)管能力。在業(yè)務培訓上，應加強農村合作金融專業(yè)知識教育，提升監(jiān)管技能等。此外，應當建立專家顧問機制。農村合作金融監(jiān)管的專業(yè)技術性非常高，發(fā)揮專家的知識優(yōu)勢是彌補監(jiān)管機構專業(yè)化不足的可行途徑。監(jiān)管機構應當充分尊重專家提供的意見，并經過民主決策后形成監(jiān)管依據(jù)。

三是健全與專業(yè)組織的協(xié)作機制。健全央地監(jiān)管機構的購買服務制度，委托銀行等金融機構監(jiān)測農村合作金融組織資金流動狀況；委托協(xié)會完成數(shù)據(jù)統(tǒng)計、匯總等工作；借助會計師事務所、審計事務所的專業(yè)優(yōu)勢對農村合作金融組織進行財務審計[17]。農村合作金融監(jiān)管機構的購買服務制度應當明確服務主體適格條件、服務內容、購買方式和程序，以及雙方權利、義務、違約責任等。

(四)央地監(jiān)管不合理責任分擔實踐機制

一是建立監(jiān)管不合理責任的認定機制。責任認定主體應當獨立于央地監(jiān)管機構，由專家學者、專業(yè)機構、農村合作金融組織和其它利益相關者等多元化的參與者組成。法律應當明確責任認定主體的參與方式、參與程序，賦予參與主體相應權力，同時要求其承擔相應責任，以實現(xiàn)責任認定的法治化，保證責任認定結果的科學性。從認定內容看，主要包括：央地監(jiān)管機構執(zhí)行法律法規(guī)的合理性，即是否符合法律目的、是否有正當?shù)膭訖C、是否與當時的經濟金融形勢相符合、是否有較好的執(zhí)法效果；早期風險干預的合理性，即風險源和敏感點數(shù)據(jù)庫是否完備、風險研判決策機制是否科學、干預方案可行性和干預效果是否符合預期；風險處置的合理性，即風險處置方案是否與風險性質相適應、措施是否可行、落實是否到位和處置效果是否符合預期。

二是建立監(jiān)管不合理責任追究機制。法律應當明確規(guī)定追究監(jiān)管機構及監(jiān)管人員不合理監(jiān)管責任的原則、條件、程序和追責方式，解決責任不明、權責不對應的問題。從追責方式來看，除黨紀處分外，還應采取民事和行政、刑事法律責任單一或多種并用方式進行。同時，法律要對追責機構的權限、權力行使程序也要有明確規(guī)定。為避免前任問題需要繼任者擔責現(xiàn)象出現(xiàn)，應當建立不合理監(jiān)管責任終身追究制度。黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”。這為終身追究農村合作金融監(jiān)管中的不合理行為責任提供了政治依據(jù)，同時也指明了追責范圍。目前需要加強立法，建立終身追究不合理監(jiān)管農村合作金融的重大責任制度，其中的關鍵是要確定“重大責任”的范圍?？傮w來說，重點是追究農村合作金融監(jiān)管措施嚴重失誤或者監(jiān)管不及時不到位造成重大金融風險的人員法律責任，對監(jiān)管基本合理、沒有造成嚴重后果的行為人不予追究。