任一帆 魏子博 王謙翔

[摘要]宅基地征收是盤活閑置資源的重要途徑之一，對(duì)權(quán)利人的補(bǔ)償影響著征收的公平和效率。通過(guò)分析宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)屬性質(zhì)，結(jié)合文獻(xiàn)與宅基地征收實(shí)例，分析現(xiàn)有宅基地征收補(bǔ)償體系，并嘗試構(gòu)建“三權(quán)分置”背景下宅基地征收補(bǔ)償權(quán)益體系，以期完善宅基地征收補(bǔ)償制度。

[關(guān)鍵詞]宅基地;三權(quán)分置;征收權(quán)益補(bǔ)償

[中圖分類號(hào)]D922.3

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)人口遷移導(dǎo)致的農(nóng)村宅基地閑置問(wèn)題日益突出。對(duì)于閑置的宅基地，通過(guò)征收對(duì)其進(jìn)行再開(kāi)發(fā)是利用宅基地的有效途徑之一，而征收過(guò)程中必然涉及宅基地及房屋的補(bǔ)償問(wèn)題，給予宅基地權(quán)利人合理的補(bǔ)償是征收過(guò)程公平與效率的重要保障。由于我國(guó)目前《物權(quán)法》和《土地管理法》等法律對(duì)征收農(nóng)村宅基地及房屋的補(bǔ)償規(guī)定還很粗糙，無(wú)法全面保障被征收入的合法權(quán)益。因此，加快完善宅基地征收補(bǔ)償制度，構(gòu)建合理的宅基地征收補(bǔ)償體系，對(duì)維護(hù)宅基地征收的公平與效率具有重要意義。

2018年1月2日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出：“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)?！鞭r(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”是在承包地“三權(quán)分置”后，打開(kāi)社會(huì)資本流入鄉(xiāng)村生活領(lǐng)域大門的又一制度性改革。

宅基地“三權(quán)分置”將給農(nóng)村土地制度和宅基地相關(guān)制度帶來(lái)深層次變革，對(duì)宅基地的征收勢(shì)必產(chǎn)生影響。目前對(duì)宅基地征收補(bǔ)償?shù)难芯恐饕窃谡亍皟蓹?quán)分離”背景下進(jìn)行的，研究者從宅基地征收的權(quán)益補(bǔ)償、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面對(duì)宅基地征收補(bǔ)償進(jìn)行研究。本文在對(duì)南京市S村調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)有的宅基地征收補(bǔ)償體系進(jìn)行思考;通過(guò)對(duì)宅基地“三權(quán)分置”權(quán)屬性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，嘗試構(gòu)建“三權(quán)分置”背景下宅基地征收補(bǔ)償權(quán)益體系，以期為相關(guān)政策的制定提供參考。

1研究現(xiàn)狀與綜述

宅基地“三權(quán)分置”提出較承包地“三權(quán)分置”晚，對(duì)于宅基地“三權(quán)分置”的研究，學(xué)者多從理論層面對(duì)宅基地三權(quán)分置的權(quán)屬性質(zhì)、法理解釋、實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行闡述。從權(quán)屬性質(zhì)角度看，宅基地“三權(quán)分置”將原宅基地使用權(quán)的成員權(quán)性質(zhì)和用益物權(quán)屬性分開(kāi)，重構(gòu)權(quán)利束?！叭龣?quán)”中的宅基地資格權(quán)作為成員權(quán)，承擔(dān)保障功能;新的宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)，承擔(dān)財(cái)產(chǎn)屬性。

對(duì)于宅基地征收的權(quán)益補(bǔ)償，現(xiàn)有研究多在宅基地“兩權(quán)分離”的背景下進(jìn)行。由于《土地管理法實(shí)施條例》已規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)”歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，現(xiàn)有研究多針對(duì)“兩權(quán)分離”背景下的宅基地使用權(quán)。絕大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為“兩權(quán)分離”背景下宅基地被征收時(shí)宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)被補(bǔ)償，理由包括宅基地使用權(quán)是獨(dú)立于宅基地所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)、宅基地使用權(quán)具有社會(huì)保障性質(zhì)、宅基地使用權(quán)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的一致性：部分學(xué)者認(rèn)為“兩權(quán)分離”背景下宅基地使用權(quán)不應(yīng)被單獨(dú)補(bǔ)償，理由包括宅基地取得的無(wú)償性、宅基地使用權(quán)對(duì)宅基地所有權(quán)的依附性，但同時(shí)認(rèn)為應(yīng)該對(duì)宅基地使用權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償，可以通過(guò)分割宅基地所有權(quán)補(bǔ)償或另分配宅基地進(jìn)行。此外，還有學(xué)者對(duì)宅基地上其他權(quán)利的補(bǔ)償進(jìn)行研究，包括精神權(quán)益、未來(lái)收益等。

對(duì)于宅基地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者從“兩權(quán)分離”背景下對(duì)宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)進(jìn)行了討論。對(duì)于宅基地所有權(quán)的補(bǔ)償，學(xué)者認(rèn)為土地補(bǔ)償費(fèi)參照耕地計(jì)算的方法并不合理，而應(yīng)該建立市場(chǎng)區(qū)位補(bǔ)償價(jià)格。對(duì)于宅基地使用權(quán)，學(xué)者提出用重置成本法計(jì)算宅基地的補(bǔ)償無(wú)法使被征地農(nóng)民恢復(fù)居住條件，可采用市場(chǎng)價(jià)值法。有學(xué)者提出，宅基地使用權(quán)和宅基地所有權(quán)應(yīng)按照一定比例分割土地補(bǔ)償費(fèi)，其中宅基地使用權(quán)占較大比例，其理由為宅基地使用權(quán)的無(wú)期性。對(duì)于房地關(guān)系，學(xué)者認(rèn)為應(yīng)按照宅基地及其地上房屋“房地分離”的原則進(jìn)行分別補(bǔ)償。

承包地“三權(quán)分置”提出后，學(xué)者圍繞其進(jìn)行了多方面的研究，其中對(duì)于“三權(quán)分置”背景下承包地征收的權(quán)益補(bǔ)償已有較多研究，學(xué)者認(rèn)為土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)土地所有權(quán)的補(bǔ)償、安置補(bǔ)助費(fèi)是對(duì)土地承包權(quán)的補(bǔ)償、附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償。對(duì)于“三權(quán)分置”背景下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償，學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)先將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)，按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則，將地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)權(quán)人判斷補(bǔ)償對(duì)象，補(bǔ)償內(nèi)容既包括實(shí)際損失和投入成本，也包括預(yù)期收益損失。

在對(duì)比分析現(xiàn)有研究后發(fā)現(xiàn)，對(duì)于宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利性質(zhì)、法理解釋、實(shí)現(xiàn)路徑已有較多理論研究，對(duì)于“兩權(quán)分離”背景下宅基地征收的權(quán)益補(bǔ)償、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已有較深入研究，對(duì)于“三權(quán)分置”背景下承包地征收的權(quán)益補(bǔ)償也有了較為深入的研究。

宅基地作為農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)，其征收補(bǔ)償關(guān)系到農(nóng)民的居住保障和財(cái)產(chǎn)保有，但宅基地“三權(quán)分置”提出時(shí)間較短，對(duì)“三權(quán)分置”背景下宅基地征收補(bǔ)償體系研究者較少，而承包地和宅基地均為農(nóng)村集體土地，其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和權(quán)屬功能具有相似性。本文在閱讀文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)南京市S村的宅基地征收補(bǔ)償進(jìn)行分析，并參考承包地“三權(quán)分置”征收補(bǔ)償，嘗試構(gòu)建“三權(quán)分置”背景下宅基地征收的權(quán)益補(bǔ)償體系。

2研究區(qū)域情況

2.1村落概況

S村位于南京市，全村現(xiàn)有農(nóng)戶161戶，常住人口467人，4個(gè)村民小組。全村地勢(shì)北高南低，屬丘陵山區(qū)。S村是一座百年古村，有豐富的旅游資源。2012年大部分民營(yíng)化工廠被關(guān)停，村收入太幅下降，外出務(wù)工人員逐漸增多，房屋空置率達(dá)到20%，既造成了旅游資源的浪費(fèi)，又造成了村子“空心化”，宅基地浪費(fèi)嚴(yán)重。2014年11月，鎮(zhèn)政府征收部分宅基地進(jìn)行改造。如今S村已成為區(qū)鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)之一，是南京首家及規(guī)模最大的民宿集聚區(qū)。

2.2征收過(guò)程

2014年，區(qū)政府提出“空屋計(jì)劃”，由鎮(zhèn)政府委托第三方機(jī)構(gòu)按照房屋性質(zhì)（住宅、非住宅）、實(shí)際測(cè)量面積、結(jié)構(gòu)等級(jí)、層級(jí)、新舊程度、裝修情況等標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)S村退出的宅基地及地上房屋進(jìn)行估價(jià)并征收。村民退出宅基地后住進(jìn)安置房，原宅基地由某公司進(jìn)行改造修繕，并進(jìn)行招標(biāo)，由外來(lái)商戶進(jìn)行民宿、酒店等經(jīng)營(yíng)，由此實(shí)現(xiàn)了“拆遷不拆房”。

2015年初，政府對(duì)村內(nèi)擬建安置房土地進(jìn)行征收并將其轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地，進(jìn)行安置房建設(shè)。安置房位于村東邊的便民服務(wù)中心旁，戶型為60m2、90m2、120m2。被征地的村民可自選安置方式，包括村內(nèi)安置房置換、鎮(zhèn)安置房置換、全額拆遷。全村已有62戶民房被征收，其中59戶村民選擇本村置換，3戶村民選擇鎮(zhèn)置換，無(wú)人選擇全額拆遷。本村安置房置換和鎮(zhèn)安置房置換均按照鎮(zhèn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。2015年底，62戶村民全部退出宅基地。

2.3征收補(bǔ)償

按照2011年1月開(kāi)始實(shí)施的《南京市征地補(bǔ)償安置辦法》，征地補(bǔ)償安置費(fèi)用由征地區(qū)片價(jià)補(bǔ)償費(fèi)、青苗和附著物綜合補(bǔ)償費(fèi)兩項(xiàng)費(fèi)用組成。

2.3.1征地區(qū)片價(jià)補(bǔ)償費(fèi)。征地區(qū)片價(jià)補(bǔ)償費(fèi)是依據(jù)地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí)、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素，劃分征地區(qū)片，并采取多種方法測(cè)算出區(qū)片征地綜合補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。它包括被征地農(nóng)業(yè)人員安置補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)。S村所屬區(qū)片標(biāo)準(zhǔn)為1.8萬(wàn)元/667m2。

（1）被征地農(nóng)業(yè)人員安置補(bǔ)助費(fèi)。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織;不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給被安置人員或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。

（2）土地補(bǔ)償費(fèi)。征用農(nóng)民集體所有的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的，按其鄰近耕地前三年平均年產(chǎn)值的6-10倍計(jì)算;土地補(bǔ)償費(fèi)支付給行使土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

此外，征地補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)后，被征地村民按規(guī)定納入社會(huì)保障體系，國(guó)土部門從征地區(qū)片價(jià)補(bǔ)償費(fèi)用中列支被征地農(nóng)業(yè)人員進(jìn)入社會(huì)保障費(fèi)用，不足部分從市財(cái)政社會(huì)統(tǒng)籌賬戶列支。

2.3.2青苗和附著物綜合補(bǔ)償費(fèi)。（1）房屋及其他建筑物、構(gòu)筑物的補(bǔ)償費(fèi)。S村主要采用宅基地產(chǎn)權(quán)置換的方式對(duì)房屋進(jìn)行補(bǔ)償，被征收宅基地的村民可自選安置方式，包括村內(nèi)安置房置換、鎮(zhèn)安置房置換、全額拆遷。安置房?jī)r(jià)格為1500元/m2，將原宅基地評(píng)估價(jià)格（拆遷補(bǔ)償款）減去購(gòu)買安置房款項(xiàng)（購(gòu)房扣款），得出協(xié)議實(shí)際發(fā)放補(bǔ)償金或需補(bǔ)繳房款。此外，拆遷村民還將獲得過(guò)渡費(fèi)和利息，過(guò)渡費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每戶每月6元/m2，因搬家、裝潢等原因，每戶多結(jié)算6個(gè)月過(guò)渡費(fèi);利息以購(gòu)房扣款為基數(shù)，計(jì)算自拆遷交房日始，至分房日止，按銀行同期定期存款利率算。

目前全村已有62戶民房被征收，其中59戶村民選擇本村置換，3戶村民選擇鎮(zhèn)置換，無(wú)人選擇全額拆遷。對(duì)于本村安置房置換和鎮(zhèn)安置房置換村民，均按照鎮(zhèn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

（2）青苗補(bǔ)償費(fèi)。青苗補(bǔ)償費(fèi)一般按一季的產(chǎn)值計(jì)算，能如期收獲的不予補(bǔ)償。可以移植的苗木、花草以及多年生經(jīng)濟(jì)林木等，支付移植費(fèi);不能移植的，給予合理補(bǔ)償或者作價(jià)收購(gòu)。

（3）其他補(bǔ)償費(fèi)。農(nóng)田水利工程設(shè)施、人工養(yǎng)殖場(chǎng)和電力、廣播、通訊設(shè)施等附著物，按照等效替代的原則付給遷移費(fèi)或者補(bǔ)償費(fèi)。

2.4現(xiàn)有征收補(bǔ)償體系的特點(diǎn)

在宅基地“兩權(quán)分離”背景下，以S村為例的現(xiàn)有宅基地征收補(bǔ)償較為完善，其中的土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)宅基地所有權(quán)的補(bǔ)償，其余補(bǔ)償項(xiàng)目則是對(duì)宅基地使用權(quán)的居住保障功能和財(cái)產(chǎn)屬性的補(bǔ)償。有以下特點(diǎn)：

2.4.1土地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方式以耕地為基礎(chǔ)。在S村宅基地征收中，征地區(qū)片價(jià)補(bǔ)償費(fèi)中的土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)宅基地所有權(quán)的補(bǔ)償，而其是按照耕地的年產(chǎn)值計(jì)算的，這種計(jì)算方式并不合理。宅基地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能有限，而其作為非農(nóng)建設(shè)用地，具有較強(qiáng)的住房保障功能和財(cái)產(chǎn)屬性，按照耕地年產(chǎn)值的計(jì)算方式進(jìn)行宅基地征收補(bǔ)償，不能準(zhǔn)確表示出宅基地作為建設(shè)用地的價(jià)值。

2.4.2宅基地補(bǔ)償實(shí)行“房地一體”。在S村對(duì)宅基地進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，通過(guò)估價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)原有宅基地上的房屋進(jìn)行估價(jià)，得出拆遷補(bǔ)償款，再計(jì)算拆遷補(bǔ)償款和購(gòu)房扣款的差額確定得到的補(bǔ)償款或需補(bǔ)交的購(gòu)房款。S村的補(bǔ)償方式實(shí)質(zhì)是一種“房地一體、產(chǎn)權(quán)置換”的方式。在評(píng)估時(shí)，對(duì)原有房屋進(jìn)行重置成本評(píng)估;在補(bǔ)償時(shí)，并沒(méi)有將房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)分開(kāi)補(bǔ)償，而是統(tǒng)一補(bǔ)償，選擇進(jìn)行產(chǎn)權(quán)置換的農(nóng)戶將得到完整產(chǎn)權(quán)的安置房，選擇全額拆遷的農(nóng)戶將得到補(bǔ)償款。

2.4.3對(duì)宅基地的補(bǔ)償重“保障”輕“財(cái)產(chǎn)”?！皟蓹?quán)分離”背景下宅基地使用權(quán)包括保障功能和財(cái)產(chǎn)屬性，但財(cái)產(chǎn)屬性表現(xiàn)不明顯，甚至沒(méi)有體現(xiàn)。在宅基地“兩權(quán)分離”背景下，S村對(duì)宅基地進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，著重對(duì)宅基地使用權(quán)的保障功能進(jìn)行補(bǔ)償，包括安置補(bǔ)助費(fèi)、社會(huì)保障費(fèi)等費(fèi)用，對(duì)于住宅、青苗等物的補(bǔ)償也并沒(méi)有涉及經(jīng)營(yíng)性宅基地，沒(méi)有明顯體現(xiàn)出宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性。一方面是因?yàn)槭较麓宓恼厝砸宰宰橹鳎硪环矫媸且驗(yàn)楝F(xiàn)有的宅基地使用權(quán)沒(méi)有將保障屬性和財(cái)產(chǎn)功能分開(kāi)，導(dǎo)致補(bǔ)償重“保障”輕“財(cái)產(chǎn)”。

3“三權(quán)分置”背景下宅基地征收補(bǔ)償權(quán)益體系的重構(gòu)

2018年1月2日，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出：“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置?！闭亍叭龣?quán)分置”已然是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、保障農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)的基礎(chǔ)平臺(tái)和必要抓手，也是新一輪宅基地制度改革的基本方向。

土地政策的落實(shí)必須以土地三權(quán)權(quán)能配置明確為前提。對(duì)于宅基地來(lái)說(shuō)，征收涉及多個(gè)主體，而宅基地本身有其特征。在宅基地“三權(quán)分置”背景下，科學(xué)界定宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)的權(quán)屬性質(zhì)，明確宅基地征收的權(quán)益補(bǔ)償，對(duì)完善宅基地征收補(bǔ)償權(quán)益體系、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

3.1宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)屬性質(zhì)

3.1.1宅基地所有權(quán)是自物權(quán)，具有根本地位。宅基地“三權(quán)分置”中的宅基地所有權(quán)為自物權(quán)，即集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)利人依法對(duì)特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，是其他權(quán)利的“母權(quán)利”，其主體為集體經(jīng)濟(jì)組織。

從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，宅基地所有權(quán)并未改變，仍然歸農(nóng)民集體所有。在宅基地“三權(quán)分置”中，應(yīng)始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位，發(fā)揮集體所有制的穩(wěn)定性、公平性和有效性，確保農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位不動(dòng)搖。

3.1.2宅基地資格權(quán)是成員權(quán)，具有保障功能。宅基地的獲得是在集體所有的基礎(chǔ)上，基于集體成員身份進(jìn)行的福利性、無(wú)償性、無(wú)期限性的分配，是集體內(nèi)部成員的一項(xiàng)專屬權(quán)利，因此宅基地資格權(quán)可以認(rèn)為是宅基地所有權(quán)的一項(xiàng)子權(quán)利，是成員權(quán)。

宅基地保障農(nóng)民最基本的居住權(quán)利，具有社會(huì)保障功能。在宅基地“三權(quán)分置”中，單獨(dú)分離出資格權(quán)，將具有身份屬性的福利保障功能賦予宅基地資格權(quán)，從權(quán)能設(shè)置上化解了福利保障和財(cái)產(chǎn)功能的沖突。因此，宅基地資格權(quán)是一種基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織身份的成員權(quán)，其主體為具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的宅基地資格權(quán)人。

3.1.3宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)，具有財(cái)產(chǎn)屬性。宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán)，其不同于宅基地資格權(quán)，并不是集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的象征，而是在集體所有的土地上建筑房屋及其附著物的權(quán)力，具有較為完整的占有、使用、收益和處分的權(quán)能。

在宅基地“三權(quán)分置”改革中，宅基地使用權(quán)所代表的財(cái)產(chǎn)屬性與宅基地資格權(quán)所代表的福利保障性質(zhì)分開(kāi)，純化為典型用益物權(quán)后的新宅基地使用權(quán)一經(jīng)設(shè)立便獨(dú)立于宅基地農(nóng)戶資格權(quán)。作為一種較為完整的用益物權(quán)，宅基地使用權(quán)可以通過(guò)出租、贈(zèng)與、繼承和抵押等方式自由流轉(zhuǎn)。因此宅基地使用權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，其主體為宅基地實(shí)際使用人。

3.2“三權(quán)分置”背景下宅基地征收的權(quán)益補(bǔ)償配置

2019年修訂的《土地管理法》第四十八條規(guī)定：“征收土地應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用，并安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用?！痹诮缍ㄕ厮袡?quán)、宅基地資格權(quán)、宅基地使用權(quán)權(quán)屬性質(zhì)的基礎(chǔ)上，對(duì)征收的補(bǔ)償權(quán)益體系進(jìn)行配置。

3.2.1宅基地所有權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（2014年修訂）相關(guān)規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。在對(duì)宅基地進(jìn)行征收時(shí)，宅基地的集體土地所有權(quán)消滅，宅基地的所有者是集體經(jīng)濟(jì)組織，因此土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)宅基地所有權(quán)的補(bǔ)償，補(bǔ)償對(duì)象是集體經(jīng)濟(jì)組織。

無(wú)論是“兩權(quán)分離”還是“三權(quán)分置”，對(duì)于宅基地所有權(quán)的補(bǔ)償是不變的。在實(shí)施過(guò)程中，經(jīng)過(guò)村級(jí)組織討論，可對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行再次分配，大部分分配給宅基地資格權(quán)人，其余部分平均分配給集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

3.2.2宅基地資格權(quán)。宅基地資格權(quán)并不屬于用益物權(quán)，而是具有保障功能的、強(qiáng)烈依附于宅基地所有權(quán)的成員權(quán)，宅基地資格權(quán)的補(bǔ)償對(duì)象應(yīng)該是具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的宅基地資格權(quán)人。

當(dāng)宅基地所有權(quán)因被征收而消滅時(shí)，宅基地資格權(quán)也被消滅，但因其強(qiáng)烈依附于宅基地所有權(quán)，不能成為單獨(dú)的補(bǔ)償對(duì)象。宅基地資格權(quán)的補(bǔ)償是由集體內(nèi)部進(jìn)行土地補(bǔ)償費(fèi)的再分配，而宅基地的取得又具有無(wú)限期性，因此土地補(bǔ)償費(fèi)的大部分應(yīng)作為對(duì)宅基地資格權(quán)的補(bǔ)償。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（2014年修訂）的規(guī)定，安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)支付給安置的責(zé)任主體;根據(jù)《土地管理法》（2019年修訂）規(guī)定，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。安置補(bǔ)助費(fèi)和社會(huì)保障費(fèi)用是對(duì)被征地農(nóng)民福利保障的補(bǔ)償，盡管安置補(bǔ)助費(fèi)的使用主體會(huì)隨著負(fù)責(zé)組織安置主體的變化而變化，但其仍對(duì)應(yīng)具有福利保障功能的宅基地資格權(quán)。因此，安置補(bǔ)助費(fèi)和社會(huì)保障費(fèi)用也是對(duì)宅基地資格權(quán)的補(bǔ)償。

3.2.3宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)。在“兩權(quán)分離”時(shí)，宅基地使用權(quán)的保障功能和財(cái)產(chǎn)屬性并未分離，其財(cái)產(chǎn)屬性明顯被弱化，而宅基地“三權(quán)分置”后，宅基地使用權(quán)代表的財(cái)產(chǎn)屬性則不應(yīng)被忽視，征收時(shí)需要進(jìn)行補(bǔ)償。

《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（2014年修訂）規(guī)定，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有;在《土地管理法》（2019年修訂）中，農(nóng)村村民住宅也被納入補(bǔ)償對(duì)象。從權(quán)利角度來(lái)看，宅基地上的住宅、地上附著物及青苗的所有者行使的是宅基地使用的權(quán)利，因此，農(nóng)村村民住宅、地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償。

另外，對(duì)于宅基地“三權(quán)分置”背景下具有經(jīng)營(yíng)、收益功能的宅基地，還應(yīng)該考慮對(duì)宅基地使用權(quán)補(bǔ)償其“經(jīng)營(yíng)預(yù)期”。參考國(guó)內(nèi)農(nóng)用地相關(guān)研究，補(bǔ)償?shù)牟粌H僅是因?yàn)檎鞯囟鴮?dǎo)致的現(xiàn)狀產(chǎn)出和前期投入的損失，還應(yīng)該適當(dāng)考慮宅基地使用權(quán)人一定期限內(nèi)的正常經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，由此體現(xiàn)出對(duì)宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)屬性的補(bǔ)償。

在宅基地“兩權(quán)”時(shí)期，宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體是唯一的;宅基地“三權(quán)分置”后，宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)的主體可以是一致的，也可以是不一致的。在對(duì)宅基地進(jìn)行征收時(shí)，應(yīng)按照“房地分離”的原則，區(qū)分宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體，宅基地使用權(quán)的主體可以是宅基地資格權(quán)人，也可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的社會(huì)群體，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況分別補(bǔ)償。

4政策建議

4.1完善宅基地“三權(quán)分置”相關(guān)法律

宅基地“三權(quán)分置”提出較農(nóng)用地“三權(quán)分置”晚，還沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)的支撐。目前，宅基地“三權(quán)分置”主要通過(guò)相關(guān)政策文件提出，《土地管理法》《民法典》等還未進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。對(duì)于尚處在探索階段的宅基地“三權(quán)分置”，在各試點(diǎn)地區(qū)積累相關(guān)經(jīng)驗(yàn)、完善相關(guān)制度后，應(yīng)從國(guó)家層面盡快完善和修改相關(guān)法律法規(guī)，將政策性的制度上升為規(guī)范性的法律，將政策語(yǔ)言轉(zhuǎn)化為法律語(yǔ)言，包括對(duì)宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)界定，這也是構(gòu)建宅基地征收補(bǔ)償體系的基礎(chǔ)。

4.2改進(jìn)對(duì)宅基地所有權(quán)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)宅基地所有權(quán)的補(bǔ)償費(fèi)用是土地補(bǔ)償費(fèi)，但目前的《土地管理法》對(duì)宅基地和耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)并未區(qū)分，而兩者的功能明顯不同，耕地具有較強(qiáng)的生產(chǎn)功能，而宅基地的保障功能和財(cái)產(chǎn)屬性更強(qiáng)，以相同標(biāo)準(zhǔn)衡量二者會(huì)使宅基地作為建設(shè)用地的價(jià)值偏低。因此，對(duì)宅基地所有權(quán)的補(bǔ)償要充分體現(xiàn)宅基地所有權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格和建設(shè)用地性質(zhì)，采用不同的區(qū)片綜合價(jià)格進(jìn)行定價(jià)。

4.3完善對(duì)宅基地資格權(quán)的補(bǔ)償

4.3.1明確宅基地資格權(quán)的補(bǔ)償對(duì)象。在宅基地“三權(quán)分置”體系下，宅基地資格權(quán)具有社會(huì)保障功能，其保障農(nóng)村居民最基本的居住權(quán)利。宅基地資格權(quán)是一種基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織身份的成員權(quán)，其主體為具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的宅基地資格權(quán)人，因此其補(bǔ)償對(duì)象也是具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的宅基地資格權(quán)人。

4.3.2按比例分配土地補(bǔ)償費(fèi)。由于宅基地資格權(quán)是基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份取得的，且宅基地取得的無(wú)期限性使得宅基地已近乎成為農(nóng)民私產(chǎn)，因此宅基地資格權(quán)的土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補(bǔ)償費(fèi)中按一定比例提取?！督K省土地管理?xiàng)l例》（2004修正）規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織未能調(diào)整其他數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)耐恋亟o農(nóng)民繼續(xù)承包經(jīng)營(yíng)的，應(yīng)當(dāng)將不少于70%的土地補(bǔ)償費(fèi)支付給被征地農(nóng)民。對(duì)于宅基地來(lái)說(shuō)，應(yīng)參考承包地設(shè)定一個(gè)分配比例，對(duì)于無(wú)法重新安置宅基地的集體經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)將土地補(bǔ)償費(fèi)不低于70%的比例補(bǔ)償給被征地農(nóng)戶。

4.4完善對(duì)宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償

4.4.1理清宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償主體。宅基地“兩權(quán)分離”背景下的宅基地使用權(quán)主體是唯一的，而宅基地“三權(quán)分置”后，宅基地使用權(quán)主體既可以與宅基地資格權(quán)一致又可以不一致，既可以是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，也可以擴(kuò)大到非集體經(jīng)濟(jì)組織成員。在補(bǔ)償時(shí)，要對(duì)實(shí)際宅基地使用權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償。理清“三權(quán)分置”下宅基地使用權(quán)主體的變化對(duì)合理補(bǔ)償具有重要意義。

4.4.2規(guī)范宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償內(nèi)容?！叭龣?quán)分置”背景下，宅基地使用權(quán)是純化的用益物權(quán)，對(duì)其的補(bǔ)償應(yīng)根據(jù)“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則予以非平均的收益分配。對(duì)于農(nóng)村村民住宅、地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)，應(yīng)根據(jù)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的估價(jià)對(duì)其所有權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償;對(duì)于經(jīng)營(yíng)預(yù)期補(bǔ)償費(fèi)，參考農(nóng)用地的平均年產(chǎn)值補(bǔ)償方法，對(duì)一定時(shí)間內(nèi)的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)進(jìn)行補(bǔ)償。

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[收稿日期]2020-08-06

[基金項(xiàng)目]南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練計(jì)劃（1920C07）。

[作者簡(jiǎn)介]任一帆（1998-），男，山東煙臺(tái)人，本科生。