[摘要]采用調(diào)查及實(shí)證分析法，研究海南省作為全國(guó)農(nóng)村土地改革試點(diǎn)，在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方面進(jìn)行的改革創(chuàng)新。分析認(rèn)為：（1）三亞力村土地出讓模式，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)和“同地、同權(quán)、同價(jià)”，是今后改革的主要方向和終極目標(biāo);（2）保亭什進(jìn)村土地入股模式，農(nóng)民的參與性較高，且能獲得長(zhǎng)久持續(xù)的收益，是改革的另一重要方向;（3）陵水港尾村土地發(fā)展權(quán)置換模式，建立了土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償機(jī)制，意義深遠(yuǎn);（4）?？谔镄拇逭赝顺鲅a(bǔ)償模式，為偏遠(yuǎn)落后地區(qū)盤(pán)活農(nóng)村集體建設(shè)用地提供了一個(gè)可行的途徑。海南省的實(shí)踐完成了農(nóng)村宅基地向集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)變，徹底打開(kāi)了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)的目標(biāo)，并且根據(jù)不同情況因地制宜地進(jìn)行多種模式的探索，積累了寶貴的基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

[關(guān)鍵詞]土地制度;集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn);農(nóng)村土地制度改革;海南省;宅基地

[中圖分類(lèi)號(hào)]F301.3

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

2015年1月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，提出要“建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度和改革完善農(nóng)村宅基地制度”。要實(shí)現(xiàn)上述改革的目標(biāo)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地從哪里來(lái)？占農(nóng)村建設(shè)用地絕大比重的宅基地，能不能實(shí)現(xiàn)向集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換，并順利入市？這些是值得研究的問(wèn)題。當(dāng)前，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村辦企業(yè)用地，量非常有限，如果農(nóng)村宅基地不能完成向集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換，那么農(nóng)村集體建設(shè)用地閑置浪費(fèi)的現(xiàn)象仍然得不到解決，農(nóng)村土地的資產(chǎn)屬性仍不能被喚醒。

近些年，我國(guó)多個(gè)省市進(jìn)行了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐，取得了一定的成效，相關(guān)學(xué)者在這方面也取得了豐富的研究成果。劉衛(wèi)柏（2012）認(rèn)為要實(shí)行無(wú)償與有償并存的農(nóng)村宅基地使用制度和建立農(nóng)村宅基地有限流轉(zhuǎn)制度。盧艷霞（2013）認(rèn)為農(nóng)村宅基地退出要逐步推進(jìn)，不能一步到位，收益要全部返還農(nóng)村。張義博（2014）通過(guò)對(duì)“宅基地?fù)Q房”、“聯(lián)建”和“地票交易”三種典型模式研究認(rèn)為，除了成都聯(lián)建模式中農(nóng)民主導(dǎo)地位較強(qiáng)外，其他宅基地流轉(zhuǎn)模式大多以政府為主導(dǎo)，農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)和知情權(quán)不夠，往往導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受到侵犯。張夢(mèng)琳（2014）認(rèn)為市場(chǎng)力量主導(dǎo)、宅基地跨區(qū)域流轉(zhuǎn)更有利于資源優(yōu)化配置和農(nóng)民利益維護(hù)，但目前尚沒(méi)有一種模式已經(jīng)完全具備上述特征。馬智利認(rèn)為在宅基地流轉(zhuǎn)中找到市場(chǎng)與政府之間的利益平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)和個(gè)人之間利益的最優(yōu)化配置是今后努力的方向。胡方芳（2014）認(rèn)為，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)取決于宅基地的資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)程度和社會(huì)保障替代程度之間的“理性”權(quán)衡。楊雪鋒（2015）認(rèn)為不同代際農(nóng)民工退出宅基地意愿不同，應(yīng)分步進(jìn)行引導(dǎo)。總體看來(lái)，其他地區(qū)關(guān)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的模式多以政府為主導(dǎo)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式為基礎(chǔ)，改革的深度不夠，城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)的桎梏仍未解決，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制尚未打開(kāi)。自2009年以來(lái)，為了支持海南國(guó)際旅游島建設(shè)，國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部相繼批準(zhǔn)海南省作為全國(guó)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民利用集體建設(shè)用地自主開(kāi)發(fā)旅游項(xiàng)目試點(diǎn)，自此，海南省在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方面進(jìn)行了積極探索，逐漸形成了三亞力村土地出讓模式、保亭什進(jìn)村土地入股模式、陵水港尾村土地發(fā)展權(quán)置換模式和海口田心村宅基地退出補(bǔ)償模式。每種模式特點(diǎn)各異，適用條件不同，但都順利實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村宅基地向集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換，打開(kāi)了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)和“同地、同權(quán)、同價(jià)”的目標(biāo)。

1三亞市力村土地出讓模式

力村位于三亞市天涯鎮(zhèn)，距離三亞市區(qū)30km，共有村民54戶，297人，是海南典型的少數(shù)民族村。全村土地總面積62.27hm2，農(nóng)用地58.00hm2，其中耕地16.32hm2，農(nóng)村宅基地4.27m2。

1.1主要做法

1.1.1以規(guī)劃為先導(dǎo)，進(jìn)行宅基地整治。力村原有農(nóng)村宅基地4.27hm2，共有村民54戶，戶均宅基地面積0.079hm2，遠(yuǎn)高于每戶0.015hm2的占地標(biāo)準(zhǔn)。為了節(jié)約集約用地，力村編制了《三亞天涯力村綜合示范區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》，根據(jù)規(guī)劃，1.72hm2集體建設(shè)用地用作村民宅基地，0.88hm2用于集體所有的產(chǎn)權(quán)酒店，其余1.67hm2作為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用于旅游開(kāi)發(fā)建設(shè)使用。

同時(shí)，為了支持力村的發(fā)展，使土地開(kāi)發(fā)形成規(guī)模效益，在符合規(guī)劃的前提下，三亞市政府將力村范圍內(nèi)20.00hm2新增建設(shè)用地直接安排給村集體使用，新增的20.00hm2建設(shè)用地，不改變集體所有權(quán)性質(zhì)，不辦理土地征收，直接辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)。連同通過(guò)宅基地整治結(jié)余的1.67hm2，力村共有21.67hm2農(nóng)村集體建設(shè)用地可以用于旅游開(kāi)發(fā)建設(shè)使用。

1.1.2實(shí)施集體建設(shè)用地價(jià)格評(píng)估。為了充分維護(hù)農(nóng)村集體土地權(quán)益，確保農(nóng)民的集體土地出讓過(guò)程中利益不受損，防止企業(yè)侵占農(nóng)民利益，三亞市建立了農(nóng)村集體建設(shè)用地評(píng)估集體決策機(jī)制，并規(guī)定評(píng)估地價(jià)不得低于同區(qū)域、同時(shí)點(diǎn)、同類(lèi)別國(guó)有土地使用權(quán)土地評(píng)估價(jià)格的70%。

2013年5月，受托的土地評(píng)估公司對(duì)力村擬出讓的21.67hm2集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行了評(píng)估，最終土地評(píng)估總價(jià)為2.49億元，合1149.05萬(wàn)元/hm2。達(dá)到了當(dāng)?shù)赝恋卣魇昭a(bǔ)償價(jià)格124.50萬(wàn)元/hm2的9倍多，集體建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)值得到充分顯現(xiàn)。

1.1.3探索集體建設(shè)用地出讓。按照集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價(jià)”、建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)的改革路線設(shè)計(jì)，力村進(jìn)行了集體建設(shè)用地出讓的探索。在市政府相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督指導(dǎo)下，力村將21.67hm2集體建設(shè)用地參照國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行了出讓?zhuān)⒑炗喠恕都w建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同》。

1.1.4合理分配土地增值收益。力村集體建設(shè)用地出讓收益采取以下方式進(jìn)行分配：先扣除農(nóng)戶新建安置住房費(fèi)用、各類(lèi)拆遷補(bǔ)償、青苗補(bǔ)償、村民產(chǎn)權(quán)酒店建設(shè)等各類(lèi)村集體經(jīng)營(yíng)性物業(yè)與設(shè)施的投資、新增用地農(nóng)轉(zhuǎn)用費(fèi)用及相關(guān)稅費(fèi)等成本后，剩余土地流轉(zhuǎn)凈收益的20%上繳市政府，其余80%歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有并納入集體財(cái)產(chǎn)，主要用于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

1.2創(chuàng)新亮點(diǎn)

1.2.1建立了集體土地評(píng)估制度，顯化了集體土地資產(chǎn)價(jià)值。力村集體建設(shè)用地評(píng)估的實(shí)踐，在參照國(guó)有土地評(píng)估的過(guò)程中，使集體土地的資產(chǎn)價(jià)值得到充分挖掘和顯現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同權(quán)、同地、同價(jià)”，顯化了集體建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)值，為集體建設(shè)用地入市、平等地享有國(guó)有土地同等權(quán)益打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1.2.2實(shí)行集體建設(shè)用地出讓?zhuān)⒘顺青l(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。力村將農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行出讓?zhuān)⒑炗喠恕都w建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同》，完成了集體建設(shè)用地同國(guó)有建設(shè)用地平等人市的轉(zhuǎn)變，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體地位得到充分發(fā)揮，充分維護(hù)了農(nóng)民的土地權(quán)益，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)的制度改革變遷。從根本上打破了城鄉(xiāng)兩元結(jié)構(gòu)（土地、戶籍）中土地方面的桎梏，有力地釋放了農(nóng)村大量的存量土地資源，為農(nóng)村的發(fā)展、農(nóng)民的致富、農(nóng)村面貌的改善等方面提供資本化的保障，更能夠吸引社會(huì)資本廣泛地參與到中國(guó)新農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)中。

1.2.3合理分配土地收益，實(shí)現(xiàn)了村民、政府和企業(yè)的共贏。在力村的實(shí)踐中，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民、政府和企業(yè)之間的共贏。首先，村民獲得了80%的土地增值收益，土地權(quán)益得到最大化的實(shí)現(xiàn)和保障;政府通過(guò)收取一定的稅費(fèi)和土地流轉(zhuǎn)收益，即能解決支持農(nóng)村發(fā)展的配套資金，又能獲得項(xiàng)目開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的就業(yè)、稅收、產(chǎn)值增加等其他經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益;企業(yè)的社會(huì)資本參與不僅極大地改善了農(nóng)村的生活面貌、帶動(dòng)了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、減少了政府對(duì)農(nóng)村投入的壓力等問(wèn)題，也讓企業(yè)獲得了發(fā)展的機(jī)會(huì)。

2保亭縣什進(jìn)村土地入股模式

什進(jìn)村地處海南保亭黎苗族自治縣三道鎮(zhèn)，原是一個(gè)傳統(tǒng)落后的村莊，全村農(nóng)戶數(shù)48戶，183人，全部為黎族，土地面積51.18hm2，其中農(nóng)田面積7.93hm2，坡地面積4.80hm2.林地面積34.95hm2，宅基地面積3.49hm2。

2.1主要做法

2.1.1以規(guī)劃為先導(dǎo)，進(jìn)行宅基地整治。什進(jìn)村村民48戶，原來(lái)全村宅基地面積3.49hm2，戶均宅基地占地面積726.67m2。經(jīng)過(guò)宅基地拆舊建新，每戶新宅按照住宅面積不超過(guò)175m2、加上庭院和附屬設(shè)施占地面積不超過(guò)200m2的標(biāo)準(zhǔn)修建，新宅占地約0.96hm2，節(jié)余出建設(shè)用地2.53hm2，比原來(lái)用地節(jié)約72.5%。然后，將節(jié)余出來(lái)的2.53hm2建設(shè)用地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)，用來(lái)建設(shè)酒店、客房、商鋪等旅游設(shè)施項(xiàng)目。

2.1.2堅(jiān)持集體土地所有權(quán)不變，以土地使用權(quán)入股。什進(jìn)村農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)在堅(jiān)持集體土地所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下，將集體土地所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)分離，采取村企合作入股模式，村民以土地使用權(quán)入股到公司，公司提供開(kāi)發(fā)建設(shè)所需要的全部資金，土地由公司按照規(guī)范進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)經(jīng)營(yíng)，并定期向農(nóng)戶支付土地合作分紅，使農(nóng)民對(duì)土地?fù)碛谐志玫氖找鏅?quán)。

2.1.3建立村企合作模式，村民參與運(yùn)營(yíng)和發(fā)展。什進(jìn)村新村建設(shè)總投資2.8億人民幣，全部由企業(yè)承擔(dān)。在后期項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，企業(yè)優(yōu)先選擇本村農(nóng)戶適齡勞動(dòng)力，安排相應(yīng)的工作崗位，并負(fù)責(zé)相關(guān)農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)及購(gòu)買(mǎi)務(wù)工工人的社會(huì)保險(xiǎn)。變農(nóng)民為股東、變農(nóng)民為工人、變民族文化為旅游產(chǎn)品，農(nóng)民股份收入及工資收入與公司運(yùn)營(yíng)效益掛鉤，從而將企業(yè)與農(nóng)民緊緊捆綁在同一條利益鏈上。

2.2創(chuàng)新亮點(diǎn)

2.2.1村企合作，農(nóng)民參與經(jīng)營(yíng)。什進(jìn)村在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中采取了村企合作開(kāi)發(fā)模式，農(nóng)民以地入股，企業(yè)出資開(kāi)發(fā)建設(shè)，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中農(nóng)民以企業(yè)員工的形式參與經(jīng)營(yíng)，按勞取得工資收入，并能以股東的身份定期獲得分紅，村民的收益與項(xiàng)目運(yùn)行效益息息相關(guān)，村民的主人翁地位得到了充分體現(xiàn)，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民主動(dòng)參與的積極性。

2.2.2村民不失地，長(zhǎng)久持續(xù)收益有保障。什進(jìn)村在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中保持了集體土地所有權(quán)和使用權(quán)不變，土地的所有權(quán)仍然屬于農(nóng)民集體，土地的使用權(quán)仍然屬于村民，村民的土地權(quán)利主體地位沒(méi)有改變，只是將土地使用權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，村民將士地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為了公司股權(quán)，企業(yè)獲得了土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，企業(yè)以公司化模式進(jìn)行開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)并獲得收益，村民以股權(quán)定期獲得分紅。農(nóng)民在不失地的前提下，實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)久收益有保障。

3陵水縣港尾村土地發(fā)展權(quán)置換模式

港尾村原是陵水縣光坡鎮(zhèn)一個(gè)偏僻落后的小村莊，該村位于香水灣開(kāi)發(fā)區(qū)腹地。港尾村居民104戶，人口414人，宅基地面積6.80hm2，屬于一線海景資源，位于陵水縣重要濱海旅游區(qū)香水灣旅游開(kāi)發(fā)區(qū)腹地。

3.1主要做法

3.1.1進(jìn)行土地發(fā)展權(quán)置換，將級(jí)差地租全部返還給農(nóng)民。建設(shè)用地價(jià)格最大的影響因素就是區(qū)位。因?yàn)橥恋匚恢玫牟煌?，?dǎo)致其價(jià)格差異顯著，從而產(chǎn)生級(jí)差地租。土地置換是指將不同區(qū)位的土地權(quán)益進(jìn)行置換，并對(duì)級(jí)差地租進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊环N交易模式。在以往操作中，土地置換一般在國(guó)有建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地之間展開(kāi)。陵水縣港尾村對(duì)這一模式進(jìn)行創(chuàng)新，在集體建沒(méi)用地與國(guó)有建設(shè)用地之間進(jìn)行了土地置換，并對(duì)農(nóng)民的土地級(jí)差地租進(jìn)行了補(bǔ)償。

由于港尾村地處香水灣旅游開(kāi)發(fā)區(qū)腹地，土地價(jià)值較高，尤其在一線海景日益稀缺的背景下，按照現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，村民的抵制情緒較高，土地征收十分困難。為了推進(jìn)香水灣開(kāi)發(fā)建設(shè)的同時(shí)又不損害農(nóng)民的權(quán)益，陵水縣進(jìn)行大膽創(chuàng)新，將港尾村位于海岸一線的舊村6.80hm2宅基地，與二線具有居住比較優(yōu)勢(shì)的同等面積的國(guó)有存量建設(shè)用地進(jìn)行置換，把港尾村從原址整體搬遷出來(lái)，重新規(guī)劃建設(shè)新村，舊村土地通過(guò)市場(chǎng)“招拍掛”出讓?zhuān)眉?jí)差土地收益全部返還給港尾村，用于新村建設(shè)和發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)。

3.1.2進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。港尾村利用所得的土地級(jí)差收益，大力推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。新村按照新農(nóng)村規(guī)劃統(tǒng)一建設(shè)，新村劃分為三大功能區(qū)：住宅居住區(qū)、村民休閑活動(dòng)廣場(chǎng)、民俗商業(yè)街區(qū)。在住宅居住區(qū)，按照家庭人口數(shù)量，每個(gè)家庭根據(jù)家庭人口、原有住房面積等綜合條件不同，分別獲得86m2二居、124m2三居，152m23、190m2四居，228m2、266m2五居等不同戶型的樓房;在休閑活動(dòng)區(qū)，有村民文化體育活動(dòng)中心、農(nóng)家書(shū)屋等公共設(shè)施;商業(yè)街區(qū)主要由海南情調(diào)茶飲、風(fēng)情酒吧、特色風(fēng)味小吃、黎族民俗商品等商業(yè)鋪面構(gòu)成，是村民進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的新場(chǎng)所。經(jīng)過(guò)土地發(fā)展權(quán)置換，不但使村民舊房換成新房，而且配套的商業(yè)街還能為村民增添致富門(mén)路，村民可以通過(guò)發(fā)展特色餐飲，經(jīng)營(yíng)農(nóng)家樂(lè)、小店鋪等獲得持續(xù)經(jīng)營(yíng)收入。

3.2創(chuàng)新亮點(diǎn)

3.2.1發(fā)現(xiàn)了土地的發(fā)展權(quán)價(jià)值。陵水縣港尾村進(jìn)行集體建設(shè)用地置換，它的積極意義在于發(fā)現(xiàn)了集體建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)價(jià)值，港尾村的實(shí)踐實(shí)際上是對(duì)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的置換和補(bǔ)償。港尾村原有6.80hm2農(nóng)村宅基地，位于一線海景，土地市場(chǎng)價(jià)值較高。但由于我國(guó)目前城鄉(xiāng)二元土地政策的約束，港尾村擁有的6.80hm2集體建設(shè)用地并不能實(shí)現(xiàn)順利入市，不能向國(guó)有建設(shè)用地一樣公開(kāi)出讓?zhuān)荒苓M(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)建設(shè)，實(shí)際上是集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)的缺失。按照土地發(fā)展權(quán)理論，既然限制了農(nóng)村集體建設(shè)用地發(fā)展的權(quán)利，就應(yīng)該給土地權(quán)利主體進(jìn)行一定的補(bǔ)償，以彌補(bǔ)對(duì)土地發(fā)展權(quán)制約帶來(lái)的損失。陵水縣政府采取了土地置換的方式，用一塊位于海岸二線、發(fā)展條件次之但居住條件優(yōu)越的國(guó)有存量土地?fù)Q取港尾村地理位置優(yōu)越、更加適合開(kāi)發(fā)建設(shè)的一線海岸用地，將村民從舊村搬到新址，將舊村土地由集體建設(shè)用地調(diào)整為國(guó)有建設(shè)用地，將新村土地由國(guó)有土地調(diào)整為集體建設(shè)用地，保持村民土地面積不減少、土地所有權(quán)性質(zhì)不變。完成置換后，原來(lái)位于一線海景、限制開(kāi)發(fā)的舊村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)換為了可以開(kāi)發(fā)國(guó)有建設(shè)用地，僅僅是做了土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)換，政府未增加一分錢(qián)的投資，土地的價(jià)值就大大提高，很顯然，土地價(jià)值的增值部分就可以看作是舊村土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值。

3.2.2進(jìn)行發(fā)展權(quán)補(bǔ)償。經(jīng)過(guò)置換后，政府將舊村6.80hm2一線海景土地以“招拍掛”方式進(jìn)行公開(kāi)出讓?zhuān)鲋凳找娌糠址颠€原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，其實(shí)是對(duì)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償。

這一模式對(duì)今后我國(guó)建立土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償機(jī)制具有重要意義。土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償不僅僅限于集體建設(shè)用地，對(duì)農(nóng)村耕地等其他土地同樣適用，由于國(guó)家處于糧食安全和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要，根據(jù)土地用途管制規(guī)則，限制農(nóng)村土地變換用途，對(duì)農(nóng)村土地的發(fā)展權(quán)就構(gòu)成了一定的限制，農(nóng)民的土地權(quán)利就受到了損失，為了提高農(nóng)民保護(hù)耕地的意識(shí)，激勵(lì)農(nóng)民自愿保護(hù)耕地，必須對(duì)農(nóng)村土地的發(fā)展權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償。

4?？谑刑镄拇逭赝顺鲅a(bǔ)償模式

田心村位于?？谑心喜浚`屬瓊山區(qū)大坡鎮(zhèn)福昌村委會(huì)，距?？谑袇^(qū)58km。田心村共有村民56戶，人口260人，農(nóng)村宅基地面積6.53hm2，戶均1166.67m2，宅基地嚴(yán)重超標(biāo)，閑置浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。

4.1主要做法

4.1.1以規(guī)劃為先導(dǎo)，劃分功能區(qū)。首先編制《田心村控制性詳細(xì)規(guī)劃》，根據(jù)規(guī)劃，將全村規(guī)劃為居住區(qū)、鄉(xiāng)村旅游服務(wù)區(qū)、生態(tài)預(yù)留區(qū)三部分。在居住區(qū)，規(guī)劃建設(shè)13棟3層雙拼洋房公寓，每戶建筑面積124m2。其中，平均每戶建筑占地面積42m2，加上綠地及道路等其他用地，平均每戶占地約120m2，全村56戶村民新居建設(shè)僅需集體宅基地0.67hm2，能節(jié)省宅基地面積5.86hm2，節(jié)約宅基地面積達(dá)到89.71%;旅游服務(wù)區(qū)總占地面積約2.67hm2，修建游客中心、度假酒店客房、餐廳等配套設(shè)施，住宿接待能力約200人;其余土地作為生態(tài)預(yù)留用地，暫時(shí)規(guī)劃為生態(tài)休閑用地。最終目標(biāo)是將田心村打造成“生態(tài)農(nóng)莊”，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。

4.1.2分散退出，逐步推進(jìn)。為了改變村容村貌，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，2009年底，全村32家農(nóng)戶83位村民與企業(yè)合作，成立了“?？谔镄臉?lè)生態(tài)農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社”，農(nóng)民以土地（包括耕地、林地、園地和宅基地）入股、企業(yè)提供開(kāi)發(fā)建設(shè)資金，成立合作社，雙方按約定分紅。?？谔镄臉?lè)生態(tài)農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社成立后，農(nóng)民收入由過(guò)去單一的農(nóng)產(chǎn)品收入外，加上青苗補(bǔ)償、勞務(wù)收入、股權(quán)分紅，2010年的人均收入超過(guò)15，000元，比2009年的人均收入6，000元增長(zhǎng)了近兩倍;2011年農(nóng)民人均收入達(dá)2，000元;2013年突破3萬(wàn)元。在農(nóng)民收入大幅提高，經(jīng)濟(jì)寬裕的情況下，合作社開(kāi)始著手本村舊房改造和居住區(qū)建設(shè)。

根據(jù)規(guī)劃，由農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社出資，開(kāi)始建設(shè)村民公寓，為了充分尊重農(nóng)民意愿，田心村采取逐步開(kāi)發(fā)建設(shè)的方式開(kāi)展，先在集體空閑地上建設(shè)兩棟，待有村民愿意搬進(jìn)新居退出舊宅之后再逐步建設(shè)。結(jié)余出的集體建設(shè)用地由合作社按照規(guī)劃統(tǒng)一開(kāi)發(fā)建設(shè)，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，所得收益由合作社成員共同享有和分配。

田心村在宅基地流轉(zhuǎn)方面改變了以往全村統(tǒng)一整治、整體推進(jìn)的路子，而是采取了在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上，分散退出宅基地，退出一戶整治開(kāi)發(fā)一戶，逐步推進(jìn)。此種模式的優(yōu)點(diǎn)是充分尊重農(nóng)民意愿，靠成功實(shí)踐和案例吸引農(nóng)戶自愿參與舊宅改造，有效避免了整村統(tǒng)一整治開(kāi)發(fā)中損害局部農(nóng)民利益的情況。

4.1.3建立農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制。建立宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制。村民將所占用的宅基地進(jìn)行自愿退出的，田心農(nóng)業(yè)合作社按75萬(wàn)元/hm的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，補(bǔ)償范圍包括已經(jīng)確權(quán)給村民的不超過(guò)175m2的登記發(fā)證面積，也包括沒(méi)有確權(quán)給村民但村民長(zhǎng)期使用并占有農(nóng)村宅基地。

對(duì)舊宅上的房屋、樹(shù)木等地上附著物給予補(bǔ)償。對(duì)于自愿退出宅基地的，對(duì)其舊宅上的房屋及地上附著物進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參照當(dāng)?shù)赝恋卣魇昭a(bǔ)償時(shí)對(duì)房屋等地上附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定，具體按建筑年代、建筑質(zhì)量、建設(shè)檔次等不同，根據(jù)評(píng)估價(jià)按五個(gè)檔次，即：200元/m2、400元/m2、600元/m2、800元/m2、1000元/m2進(jìn)行補(bǔ)償，具體補(bǔ)償金額按上述標(biāo)準(zhǔn)由雙方協(xié)商確定。

4.1.4制定規(guī)則，確保順利實(shí)施。農(nóng)民公寓建好后，允許符合條件的村民自愿以開(kāi)發(fā)建設(shè)成本價(jià)購(gòu)買(mǎi)洋房公寓，公寓建設(shè)成本由合作社理事長(zhǎng)、監(jiān)事、會(huì)計(jì)、出納及三個(gè)以上村民代表組成的核算小組共同核定，購(gòu)買(mǎi)的套數(shù)以不超過(guò)家庭內(nèi)部男丁數(shù)為限，超過(guò)的以市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)。

村民退出的宅基地補(bǔ)償、舊房及地上附著物補(bǔ)償可直接沖抵購(gòu)房款。凡具有本村常住戶口，且為農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社成員的，資金不足部分由農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社擔(dān)保向銀行貸款，或先由農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社公司借墊，利息按銀行同期利息計(jì)。還貸及利息由農(nóng)戶逐年返還或從農(nóng)戶在合作社每年的分紅和在村集體的分配中扣除。

舊宅退出后不再批準(zhǔn)新的宅基地申請(qǐng)。申請(qǐng)退出宅基地及購(gòu)買(mǎi)公寓農(nóng)戶須承諾家庭成員及今后家庭新增人員自愿永久放棄現(xiàn)有全部宅基地歸集體所有。新增人口需要住宅的，不再批準(zhǔn)申請(qǐng)農(nóng)村宅基地，只能購(gòu)買(mǎi)洋房公寓，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。

4.2創(chuàng)新亮點(diǎn)

4.2.1農(nóng)民自主進(jìn)行，有充分決策權(quán)。田心村農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，是出自農(nóng)民自發(fā)的自下而上的探索。在實(shí)施的過(guò)程中完全由農(nóng)民主導(dǎo)，改變了以往農(nóng)村土地整治中政府主導(dǎo)、強(qiáng)制農(nóng)民搬遷和上樓的弊端;在實(shí)施中依靠一部分人的帶動(dòng)作用來(lái)吸引其他農(nóng)民積極參與，由農(nóng)民自主決定是否參加合作社，由農(nóng)民自主決定是否退出宅基地，自主決定是否購(gòu)買(mǎi)合作社建設(shè)的新居，充分尊重了農(nóng)民的意愿，讓農(nóng)民有充分的選擇權(quán)。

4.2.2建立了農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制。田心村經(jīng)過(guò)自主探索，建立了宅基地有償退出機(jī)制，制定了宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、舊房拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、新建公寓成本及核算及價(jià)格制定、村民公寓購(gòu)買(mǎi)資格條件及資金支付方式等一系列規(guī)定，確保了該機(jī)制的順利實(shí)施。

5結(jié)論和討論

5.1結(jié)論

經(jīng)過(guò)5年多的探索，海南省在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)及退出方面取得了顯著成效，且根據(jù)不同村莊的特點(diǎn)，進(jìn)行了不同模式的實(shí)踐，形成了三亞力村土地出讓模式、保亭什進(jìn)村土地入股模式、陵水港尾村土地發(fā)展權(quán)置換補(bǔ)償模式和?？谔镄拇逭赝顺鲅a(bǔ)償模式四種典型模式（見(jiàn)表1）。四種模式在不同程度上進(jìn)行了創(chuàng)新，有相同之處也有明顯的差別。共同點(diǎn)是：第一，總體上都遵循了“集體土地所有權(quán)不變，保障農(nóng)民土地權(quán)益不受損”的改革底線和指導(dǎo)思想;第二，在流轉(zhuǎn)對(duì)象上，實(shí)質(zhì)上都不是農(nóng)民宅基地的直接流轉(zhuǎn)，都是通過(guò)農(nóng)村宅基地整治，將結(jié)余的宅基地轉(zhuǎn)換為了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，然后再進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這樣就避免了土地流轉(zhuǎn)之后農(nóng)民居無(wú)定所的情況發(fā)生;第三，都以政府向農(nóng)民讓利為前提和基礎(chǔ)。差別是：第一，三亞力村的土地出讓模式改革比較徹底，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)和“同地、同權(quán)、同價(jià)”，且實(shí)現(xiàn)了集體、政府、農(nóng)民之間的共贏，是今后改革的主要方向和終極目標(biāo);第二，保亭什進(jìn)村土地人股模式在集體土地所有制不變的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)的分離，在村企合作模式下，農(nóng)民的參與性大大提高，且農(nóng)民能獲得長(zhǎng)久持續(xù)的收益，也有廣泛推廣的意義，是今后改革的另一重要方向;陵水港尾村土地發(fā)展權(quán)置換模式發(fā)現(xiàn)了農(nóng)村土地的發(fā)展權(quán)，并在置換的過(guò)程中對(duì)農(nóng)民土地的發(fā)展權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)建立土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)民自主保護(hù)耕地等具有重要意義;第四，海口田心村通過(guò)基層探索，建立了農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，為了偏遠(yuǎn)、落后地區(qū)農(nóng)村宅基地的退出提供了一個(gè)可行的途徑，該模式對(duì)提高集體建設(shè)用地效率、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展都具有重要意義。

5.2討論

海南省在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方面進(jìn)行了可貴的探索，取得了顯著的經(jīng)驗(yàn)成效，但如若推廣，也會(huì)面臨一定的問(wèn)題。首先，農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，勢(shì)必會(huì)對(duì)國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)造成沖擊，政府必須拿出扼腕斷臂之魄力，做到向農(nóng)民讓利，不與民爭(zhēng)利;其次，宅基地的流轉(zhuǎn)仍然需要一定的條件限制，不能由農(nóng)民個(gè)體隨意進(jìn)行，否則農(nóng)民將面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)，從海南各地的實(shí)踐來(lái)看，宅基地在流轉(zhuǎn)之前都經(jīng)過(guò)了巧妙的變換，都是通過(guò)整治和規(guī)劃，將結(jié)余的宅基地轉(zhuǎn)換為了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，然后才由集體進(jìn)行統(tǒng)一流轉(zhuǎn);最后，每種模式的特點(diǎn)不同，適用條件各異，在推廣的過(guò)程中，要因地制宜地選取適合自己特點(diǎn)的模式?？傮w看來(lái)，海南省的改革還是比較全面和徹底的，針對(duì)不同類(lèi)型農(nóng)村的具體情況進(jìn)行了不同實(shí)施模式的探索，積累了寶貴的基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)全國(guó)農(nóng)村集體土地改革的進(jìn)一步推動(dòng)將產(chǎn)生積極的影響。

但海南省模式仍存在一些不可回避的問(wèn)題，首先，由于受到資金的制約，農(nóng)村土地的開(kāi)發(fā)離不開(kāi)企業(yè)的參與，政府要如何規(guī)范和引導(dǎo)，防止企業(yè)侵占農(nóng)民權(quán)益，是今后要研究的問(wèn)題;其次，改革沒(méi)涉及到農(nóng)村土地的抵押融資問(wèn)題，現(xiàn)行《擔(dān)保法》《商業(yè)銀行法》中的規(guī)定無(wú)法適應(yīng)農(nóng)村金融面臨的新問(wèn)題，農(nóng)村土地仍無(wú)法向商業(yè)銀行抵押融資，合作開(kāi)發(fā)企業(yè)的資金面臨壓力，今后需要在農(nóng)村土地融資方面繼續(xù)改革創(chuàng)新。

總之，海南省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)不同于其他省市的實(shí)踐模式，不同于當(dāng)前普遍采用的政府主導(dǎo)下的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，海南的模式徹底打開(kāi)了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制，農(nóng)村宅基地的資產(chǎn)價(jià)值得到充分顯現(xiàn)，農(nóng)民的參與度和話語(yǔ)權(quán)較強(qiáng)，農(nóng)民的參與積極性較高。海南的實(shí)踐證明，只要把農(nóng)村土地的資產(chǎn)潛力釋放了，讓農(nóng)民分享改革帶來(lái)的政策紅利，農(nóng)村土地蘊(yùn)藏的價(jià)值量極大，農(nóng)村土地的市場(chǎng)價(jià)值一旦能夠?qū)崿F(xiàn)，農(nóng)村不但不是社會(huì)的累贅，還會(huì)成為拉動(dòng)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的新希望。

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[收稿日期]2020-09-02

[作者簡(jiǎn)介]李世友（1977-），男，海南儋州人，工程師，主要從事自然資源管理工作。