尚曉博 西安市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院

1 我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

1.1 現(xiàn)狀分析

現(xiàn)階段，有關(guān)我國(guó)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃已經(jīng)形成了成熟的體系，從功能定位來(lái)看，全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃是約束性和戰(zhàn)略性的國(guó)土空間規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃方面則遵循統(tǒng)籌規(guī)劃的原則，土地資源規(guī)劃則重點(diǎn)在于落實(shí)好城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，成為城鄉(xiāng)規(guī)劃和土體宏觀管控的重要依據(jù)。環(huán)境保護(hù)規(guī)模的作用是改善環(huán)境，完成防污保護(hù)環(huán)境的任務(wù)。從規(guī)劃期限來(lái)看，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃是中長(zhǎng)期的規(guī)劃，一般來(lái)說(shuō)城市規(guī)劃的期限是20 年，土地利用的規(guī)劃期限是15 年，土地整治規(guī)劃的期限是5年，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是5年。從規(guī)劃事權(quán)與實(shí)施手段來(lái)看，城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施是在又詳細(xì)控制性規(guī)劃許可的基礎(chǔ)上進(jìn)行城市用地空間形態(tài)與用地規(guī)模的控制，而土地利用規(guī)劃的實(shí)施手段有用地審批、用地預(yù)審和粘度計(jì)劃等，環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃指的是采用生態(tài)治理、環(huán)境保護(hù)的手段來(lái)影響項(xiàng)目的評(píng)估和實(shí)施。

1.2 問(wèn)題分析

現(xiàn)階段，我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系還存在的問(wèn)題如下：首先不同規(guī)劃之間的功能交叉，比如城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃空間尺度相同，但是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有關(guān)的規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的范圍，而土地利用規(guī)劃中的資源配置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則是發(fā)改部的工作。為了強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)性發(fā)展，目前城市規(guī)劃和土地資源的規(guī)劃存在較大的功能交叉。其次，層次體系還有待完善。上級(jí)規(guī)劃應(yīng)注重的是政策性和戰(zhàn)略性規(guī)劃，下級(jí)規(guī)劃才要注重適應(yīng)性和操作性，但在實(shí)際國(guó)土規(guī)劃中，規(guī)劃層次之間沒(méi)有太大的差異性，中間層次的省市規(guī)劃不能及時(shí)反饋上級(jí)規(guī)劃并指導(dǎo)下級(jí)規(guī)劃，下級(jí)規(guī)劃也不能對(duì)上級(jí)規(guī)劃深化和細(xì)化。此外，在規(guī)劃管理方面還存在效率低下的問(wèn)題，規(guī)劃主管部門(mén)缺乏對(duì)規(guī)劃實(shí)施的統(tǒng)一管理，使得規(guī)劃銜接上存在較大困難，無(wú)法有效發(fā)揮規(guī)劃的作用。在規(guī)劃實(shí)施中各個(gè)級(jí)別的規(guī)劃獨(dú)立編制、獨(dú)立工作，使行政成本大大增加，而且還會(huì)出現(xiàn)行政上的沖突，影響國(guó)土空間規(guī)劃的有效落實(shí)，也會(huì)帶來(lái)不少社會(huì)問(wèn)題。

2 構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系的意義

2.1 解決空間無(wú)序的問(wèn)題

第一，由于我國(guó)自然資源人均占有率低，且存在空間分布差異，加劇了自然資源要素配置的不合理性，尤其在資源承載能力達(dá)到極限以后會(huì)產(chǎn)生越來(lái)越嚴(yán)重的問(wèn)題。而構(gòu)建科學(xué)合理的空間規(guī)劃體系，可根據(jù)自然規(guī)律與要素對(duì)人類活動(dòng)進(jìn)行合理布局，從而可緩解生態(tài)破壞、環(huán)境污染、空間開(kāi)發(fā)利用效率低下等問(wèn)題。

2.2 解決部門(mén)規(guī)劃沖突，使規(guī)劃更加合理

各部門(mén)在進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)還存在一致性方面的問(wèn)題，因?yàn)槿狈ν晟频臏贤C(jī)制使各部門(mén)之間不能達(dá)成協(xié)調(diào)與一致，在規(guī)劃時(shí)出現(xiàn)的各種矛盾會(huì)隨著時(shí)間的增加而引起更多的資源浪費(fèi)，加劇了國(guó)土規(guī)劃的難度。從系統(tǒng)的角度來(lái)說(shuō)，構(gòu)建空間規(guī)劃體系可將不同部門(mén)聯(lián)系起來(lái)，明確各自的定位和功能的基礎(chǔ)上，互相理解對(duì)方工作，協(xié)調(diào)各自的關(guān)系從而可解決部門(mén)之間沖突的問(wèn)題，使形成國(guó)土規(guī)劃的合力使國(guó)土空間資源規(guī)劃更加科學(xué)合理。

3 構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系的思路

3.1 定位

在構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系之前首先要明確其定位，明確該體系的核心作用是為了使規(guī)劃更加規(guī)范有序，通過(guò)規(guī)劃體系的合理構(gòu)建能明確各類規(guī)劃的定位和關(guān)系，并不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和調(diào)整完善。同時(shí)明確各類規(guī)劃的核心功能與要發(fā)揮的作用，明確哪些規(guī)劃還需要加強(qiáng)和調(diào)整，明確不同規(guī)劃之間存在哪些重復(fù)的內(nèi)容需要?jiǎng)h除，使各類空間規(guī)劃關(guān)系得以理清，從而形成和諧有序的整體。

3.2 原則

第一必須和我國(guó)實(shí)際和未來(lái)發(fā)展緊密相關(guān)，也就是我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系的形成必須和我國(guó)的國(guó)土面積、體制環(huán)境和市場(chǎng)情況、法律環(huán)境等聯(lián)系起來(lái)，國(guó)際上的國(guó)土空間規(guī)劃體系并不完全適合我國(guó)國(guó)情，所以不能照搬別的國(guó)家的做法。第二，要求實(shí)事求是，正視歷史遺留問(wèn)題和體制方面的問(wèn)題，尋找符合一般自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律的構(gòu)建思路，解決我國(guó)空間規(guī)劃上存在的矛盾問(wèn)題。同時(shí)可以借鑒其他國(guó)家在空間規(guī)劃體系建設(shè)上的思路。第三應(yīng)同時(shí)重視體制的完善和技術(shù)的創(chuàng)新，解決體制上和技術(shù)上的矛盾。第四因?yàn)榭臻g規(guī)劃體制改革時(shí)間漫長(zhǎng)，空間規(guī)劃體系的形成需要一定時(shí)間。第五要重視法律手段，強(qiáng)化法治理念，發(fā)揮立法的作用。以法律的形式肯定空間規(guī)劃體制改革，明確改革成果，為進(jìn)一步體制改革奠定基礎(chǔ)。

3.3 構(gòu)建方案思路

第一種方案，通過(guò)各部門(mén)所編制的各類空間規(guī)劃的整合分析，編制國(guó)家、省、市縣五級(jí)統(tǒng)一的空間規(guī)劃方案，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃的全面覆蓋。在現(xiàn)有各國(guó)家、省市區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃和地區(qū)土地利用總規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制國(guó)家級(jí)和省市級(jí)的空間規(guī)劃，使國(guó)土空間規(guī)劃更加有戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性，要求統(tǒng)一各級(jí)空間規(guī)劃的期限、編制的規(guī)程和技術(shù)規(guī)范等。第二種方案是重點(diǎn)針對(duì)主體功能區(qū)域的規(guī)劃、土地利用的規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系的規(guī)劃，并明確這類空間規(guī)劃的作用和相互之間的關(guān)系。該方案能實(shí)現(xiàn)對(duì)各類和各區(qū)域用地的具體安排，推進(jìn)市縣多規(guī)合一，通過(guò)統(tǒng)一編制市縣空間規(guī)劃逐步形成一個(gè)市縣一個(gè)規(guī)劃的規(guī)律。

4 需要進(jìn)一步探索研究的問(wèn)題

4.1 空間規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃之間的關(guān)系研究

目前我國(guó)在空間資源的發(fā)展規(guī)劃還不能系統(tǒng)地解決空間布局的問(wèn)題，在未來(lái)發(fā)展規(guī)劃領(lǐng)域依然要根據(jù)時(shí)代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的具體情況編制不同的專項(xiàng)規(guī)劃，但是在空間規(guī)劃方面卻必須遵循既有主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，不管在國(guó)家層面還是地方層面關(guān)于發(fā)展規(guī)劃景觀空間性在加強(qiáng)，但是局限于相關(guān)內(nèi)容的具體布局，對(duì)于空間規(guī)劃的進(jìn)一步落實(shí)還需要研究。

4.2 相關(guān)部門(mén)職能整合問(wèn)題

因?yàn)榭臻g規(guī)劃方案的不同所以關(guān)于部門(mén)的整合也要采取不同的措施，比如根據(jù)方案一的構(gòu)建思路應(yīng)該建立國(guó)家空間規(guī)劃委員會(huì)，發(fā)揮委員會(huì)的作用整合國(guó)家發(fā)改委。住建部、國(guó)土資源部、環(huán)保部等相關(guān)部門(mén)的職能。根據(jù)方案二，則需要明確由國(guó)家發(fā)改委帶頭行使國(guó)家空間管理的職能。國(guó)家發(fā)改委在空間規(guī)劃管理方面的職能是從宏觀和中觀層面進(jìn)行空間規(guī)劃，修訂和實(shí)施《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，協(xié)調(diào)各省主體功能區(qū)規(guī)劃工作，可建立獨(dú)立的規(guī)劃司將國(guó)家層面的空間格局、區(qū)域政策以及資源環(huán)境承載能力分析、土地利用狀況監(jiān)測(cè)等統(tǒng)一起來(lái)，使各個(gè)環(huán)節(jié)得以銜接，將國(guó)土空間規(guī)劃和管理工作真正落實(shí)下去。

4.3 相關(guān)技術(shù)方法的創(chuàng)新和人才的培養(yǎng)

在技術(shù)創(chuàng)新方面，需要解決的是不同類空間規(guī)劃之間數(shù)據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)以及技術(shù)不統(tǒng)一的問(wèn)題，以及不同類型空間規(guī)劃有關(guān)土地利用管理的差異性問(wèn)題。通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新可在一定程度上解決上述問(wèn)題，形成可以推廣的模式與方法。在人才培養(yǎng)方面，是為了實(shí)現(xiàn)各部門(mén)之間的溝通合作，建立合作機(jī)制以實(shí)現(xiàn)資源共享，要求各部門(mén)在招收和培養(yǎng)人員方面應(yīng)該系統(tǒng)地考慮，形成穩(wěn)定的技術(shù)支撐力量。此外，積極利用信息技術(shù)建立信息平臺(tái)，加強(qiáng)各部門(mén)之間的資源共享，避免因資源配置問(wèn)題而產(chǎn)生人力物力和財(cái)力上的浪費(fèi)。

5 結(jié)束語(yǔ)

綜上，本文對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系的建設(shè)進(jìn)行了簡(jiǎn)要分析，提出科學(xué)合理的空間規(guī)劃體系既能實(shí)現(xiàn)對(duì)空間資源的積極保護(hù)，還能實(shí)現(xiàn)空間的合理開(kāi)發(fā)，解決各種矛盾沖突問(wèn)題，使各類空間規(guī)劃得以明確定位，協(xié)調(diào)相互之間的關(guān)系。在構(gòu)建時(shí)要注意明確定位和遵循相應(yīng)的原則，在未來(lái)則應(yīng)該加強(qiáng)技術(shù)的創(chuàng)新和人才的培養(yǎng)，積極利用科學(xué)技術(shù)研究成果構(gòu)建信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息和資源共享，使國(guó)土空間規(guī)劃工作更加有序合理地開(kāi)展。