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試論翁丁古寨法治困境的突破

2020-12-20 06:31
現(xiàn)代農(nóng)村科技 2020年8期
關鍵詞:古寨法治村民

周 旭

(湖南師范大學法學院 湖南 長沙 410006)

翁丁古寨作為我國重要的生態(tài)文化保護區(qū),在近年的保護工作中遭遇了不小的瓶頸,其中原因是多種多樣的。然而,就村落保護的實際工作而言,法律治理的差錯應為古寨發(fā)展停滯的重要緣由。故公權機構理應對癥下藥,根治相應法治弊病,從而推動翁丁古寨的保育事業(yè)持續(xù)發(fā)展。

1 翁丁古寨發(fā)展面臨的問題

翁丁古寨,是云南省臨滄市的一個佤族村落,被譽為“中國最后一個原始部落”[1]。近年來,隨著國家的重視與當?shù)卣拈_發(fā),翁丁古寨逐漸受到世人的關注,其傳統(tǒng)文化環(huán)境與地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)也得到了大力維護。翁丁村在2006年被列入云南省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護第一批名錄。與此同時,古寨的旅游業(yè)也興盛起來。2011年,翁丁古寨所在的旅游景區(qū)被評定為國家3A 級景區(qū)[2]。然而,近年來古寨在國家與地方的綜合保護下遭遇了嚴重的發(fā)展瓶頸。

1.1 村民生活遭到環(huán)保規(guī)則的過分制約。由于古寨的重要生態(tài)文化地位,該地區(qū)的土地與房屋受到了當?shù)卣膰栏窆芸?,非?jīng)審批不得任意破壞。然而,這給當?shù)卮迕駧砹藰O大困擾:其日常生火做飯、家具改裝等行為受到了嚴格控制。而究其根源,根據(jù)《中華人民共和國文物保護法》 第69 條的規(guī)定,具有歷史文化傳統(tǒng)價值的村莊面貌受到破壞的,將被取消相應稱號,并對行政人員進行處分。故地方政府官員出于地區(qū)發(fā)展及自身利益考慮,往往會對古寨施加不必要的外表性保護,這就束縛了村民針對古寨環(huán)境進行正常的改造活動。事實上,為了貫徹政府保存古物的理念,村民不得不長期燒煙以驅(qū)趕蛀蟲,這使得他們的居住環(huán)境面臨無法升級的窘?jīng)r。

1.2 居民法治觀念落后。由于翁丁古寨地處深山,村民很難從外界獲得足夠的法治資源,也無從了解各種法律法規(guī),嚴重缺乏法律知識。而在法治素養(yǎng)上,村民還保留著自然法狀態(tài)下的原始法理念。針對如土地規(guī)劃、開發(fā)管理之類的復雜規(guī)定,村民缺乏相應的自覺意識,故極易觸犯法律紅線。另外,在翁丁古寨成為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)之后,大量游客的涌入增加了這一矛盾的爆發(fā)風險。相關機構應引起重視,并做出改革嘗試。

1.3 當?shù)噩F(xiàn)代化進程停滯不前。截至2017年,翁丁古寨僅剩下不到500 人居住[1]。當?shù)鼐用翊蠖嘁赞r(nóng)業(yè)為生,基本還居住在茅草房屋內(nèi)。全村基礎設施不完善,村民的現(xiàn)代化生活更是無從談起[3]。雖然部分村民存在鄉(xiāng)土情懷,甘愿居住在原始房屋內(nèi),但大多數(shù)人還是期待現(xiàn)代技術、舒適生活與教育機會。許多年輕人離開了鄉(xiāng)村,從而進一步阻滯了古寨的發(fā)展步伐。

2 翁丁古寨法治困境的內(nèi)在誘因

2.1 法律理念的定位錯誤。目前,針對古寨的法律規(guī)范過分注重保存村落的歷史遺跡與生態(tài)原貌,卻忽視了文化保存與自然保護的真正精髓。筆者認為,文化留存的關鍵在于優(yōu)秀的傳統(tǒng)習俗得到繼承與發(fā)展;而環(huán)境保護的重點之一則在于人與自然的和諧共處。然而,翁丁古寨目前的保護規(guī)則同這一理念背道而馳。首先,現(xiàn)有的《中華人民共和國環(huán)境保護法》 (以下簡稱《環(huán)境保護法》 ),過分強調(diào)對生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量維護與現(xiàn)狀保存(由本法第1 條防治污染與公害的理念闡述與第8 條對各級政府整治環(huán)境破壞行為的強調(diào)均可看出),卻相對忽視了合理改造活動對自然與社會的潛在益處,如抵御自然災害、推動經(jīng)濟發(fā)展等都印證了對古寨進行適度開發(fā)的可行性。而《中華人民共和國文物保護法》 則進一步明確了“破壞文化古跡原貌的應當予以處罰”。殊不知文化傳承屬于動態(tài)現(xiàn)象,不可拘泥于外在面貌的雷同。因此,高階法律的理念錯位間接導致了地方行政機構“維持”原狀行為的實施,從而給村民的正常生活帶來很大困擾。

當然,法律規(guī)則的定位失誤還同翁丁古寨缺少專門的規(guī)范保護條例密切相關。實際上,作為重要的生態(tài)文化基地,翁丁古寨幾乎沒有專門針對其保護的規(guī)章條例。地方政府在實施治理行為時,通常只能根據(jù)較高層次的法律規(guī)范或行政法規(guī)進行自由裁量。由此不但存在自主決策失誤的治理風險,也直接造成了法律治理無據(jù)化、偏差化的情況。

2.2 村落普及法律的力度不夠。村民在法律知識的學習與法治理念的普及上存在明顯缺口。首先,翁丁古寨缺少專門提供法律服務的機構與人員。村民要想通過法律途徑解決糾紛,往往需要費勁周折地前往勐角民族鄉(xiāng)、滄源縣等地尋求幫助。村民也較少尋求法律救濟,多以本村的風俗習慣處理爭議。如此,法律推廣的實踐空間就被進一步壓縮了。造成這種現(xiàn)象的主要原因是,在翁丁地區(qū)的開發(fā)過程中,有關部門過分注重旅游業(yè)等經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的單一發(fā)展,卻忽視了法律知識的宣傳與居民法治素養(yǎng)的培育。其次,居民缺乏實踐法律的機會。由于翁丁古寨被國家作為重點保護區(qū)進行嚴密管控,當?shù)鼐用癯私哟糜握咄?,很少能夠從事同外界密切交流的活動,也就不容易接觸到復雜的法律爭議。因此,村民能夠依靠現(xiàn)有的傳統(tǒng)習慣處理村內(nèi)事宜,造成其法律素養(yǎng)得不到實踐的錘煉,也自然無法培育出同時代接軌的法治基礎。

2.3 法律治理未體現(xiàn)兼顧與平衡。針對翁丁古寨乃至類似自然文化遺產(chǎn)的法律治理存在顧此失彼的困境。從《環(huán)境保護法》、 《文物保護法》 及相關管理條例的內(nèi)容中不難看出,已有的法律條文十分注重對生態(tài)環(huán)境與傳統(tǒng)文化的保護與留存,卻未就本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展及同特定文物的“相處”方式做出應有的規(guī)定。隨著經(jīng)濟發(fā)展與生活水平的提升等行為并非觸及法律紅線,有關機構出于環(huán)境保護與文物管制的硬性規(guī)定,往往會側重于犧牲村民的潛在發(fā)展機會來換取既有法律規(guī)范的嚴格遵守。古寨的開發(fā)機遇與基礎設施建設就被不可避免地擱置了。

此外,古寨旅游業(yè)的發(fā)展尚未得到既有法律的合理支持。由于缺少法律精神的科學指導,當?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展過分注重外表上的模仿,卻忽視了文化內(nèi)涵的宣傳與繼承。具體來說,村落中存在機械復制少數(shù)民族表演的不良現(xiàn)象,這給游客帶來膚淺做作的主觀印象,最終喪失新鮮感[4]。其次,翁丁古寨的既有人口較少、設施不全,故其旅游承載力也比較有限[1]。而現(xiàn)行規(guī)范并未明確規(guī)定古寨的旅游規(guī)模上限,這就給其保護工作帶來了潛在風險。

3 突破法治困境的主要建議

3.1 制定保護翁丁古寨的特別條例。由于高階層法律的穩(wěn)定性與效力的相對滯后性,故要想消除這一弊病,就應從低層次的專門性法律規(guī)范出發(fā),制定翁丁古寨的特別條例。

第一,應當允許合理的環(huán)境改造。目前針對古寨的環(huán)境保護呈現(xiàn)全盤留存的閉鎖式規(guī)制,村民實際上難以對村內(nèi)景觀施加有效的改造行為。特別條例理應為其開啟合理開發(fā)的窗口,如可明確規(guī)定:“在不改變古寨整體景觀的前提下,本村村民可在個人所有的房屋領域內(nèi)從事正常的改造活動?!碑斎唬P于何為正常的改造活動,應由環(huán)境保護專業(yè)的專家與當?shù)卮迕窠M織聯(lián)合起來進行認定,其考量因素應包括環(huán)境標準、經(jīng)濟利益、治理費用、社會影響等,以實現(xiàn)精確落實。

第二,必要的文物使用應得到現(xiàn)有規(guī)范的認可。翁丁古寨應完好保存相應文物。然而,過分注重文物的原貌存留,而忽視居民生活需求的做法也是不妥當?shù)?。專門性條例中應規(guī)定:“除少數(shù)特別文物外,村民有權基于日常生活所需而對房屋等文物施加必要的改造活動?!蓖瑯拥模粘I钚枨蟮恼J定、特別文物的種類、實施的主體資格等必要內(nèi)容也應由文物管理專家與村民共同協(xié)商確定。

第三,健全管理機制。為了切實促進翁丁地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展與居民生活水平的提高,翁丁古寨特別條例應當明確居民接待外來游客的規(guī)模與標準。此外,條例還應在土地使用、經(jīng)濟開發(fā)等方面為村民開拓合理的發(fā)展空間,加強對古寨的基礎教育、交通條件等基礎設施建設。通過具體法律規(guī)定由地方政府進行充分落實,有效兼顧村落發(fā)展與景區(qū)保護事業(yè)。

3.2 加大翁丁古寨的法治普及投入。制定專門的翁丁古寨條例,還需為其施行準備條件。故應使古寨居民法律知識與法治素養(yǎng),普及依法治國理念。加強法律知識與法律應用普及與宣傳,以促使翁丁古寨的法治化目標盡早落地。

第一,設立法律學習與宣傳機構。將法律與教育相結合是使村民快速了解與學習法律知識的有效方法之一。因此,當?shù)卣稍诠耪O立若干法律學習點,向全體村民教授必要的法律知識。教授法律知識的重點不在于法學能力的培養(yǎng),而在于讓村民具備基本的法律常識。當然,當?shù)卣膭畈糠謱W習法律的古寨學生在外學成后回鄉(xiāng)普及法律知識。這樣既可節(jié)省公共資源,也便于村民內(nèi)部的交流理解,一舉兩得。

第二,古寨可舉辦一些具備民族特色的法律活動。為增強居民學習與應用法律的積極性,古寨可舉辦一些特殊的法律普及活動。如民族法庭、法律節(jié)日、送法下鄉(xiāng)等,都可在一定程度上增加居民實踐法律的機會與興趣,并提升普法實效性,從而營造良好的法制推廣環(huán)境[5]。

3.3 設立專門的信息反饋機構。設立專門的信息反饋機構(其資金可暫時由地方政府承擔,待古寨經(jīng)濟水平提高后再考慮由本村適量承擔),以及時處理村民的實際問題就顯得尤為關鍵。反饋機構應當由本村管理人員(如寨主)與上級政府專員共同組成,其類似于村民委員會的架構。然而,其功能僅限于村民生活狀況、面臨重大問題等信息的反饋。至于其人員規(guī)模、接收問題的范圍、換屆制度等具體內(nèi)容,可參照我國少數(shù)民族聚居的村落自治機構、并結合相應領域的專家進行綜合確定。

另外,信息反饋機構除了向政府部門反映群眾的訴求外,還有必要承擔起向村民解釋上級政府特殊政策及法律條文的角色。從而構建起“居民—政府”的雙向反饋機制,這對于大眾接受與貫徹管理規(guī)則意義重大。

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