顧向一，陳紹軍

(1.河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京 211100； 2.河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 211100)

一、引 言

農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)(Water User Associations，簡(jiǎn)稱WUA)是指按照灌溉渠系等水文邊界劃分區(qū)域，由同一區(qū)域內(nèi)的受益農(nóng)民自愿參與組成的，依法成立的具有法人地位的非營(yíng)利性的社團(tuán)組織[1]。其建立和發(fā)展，得益于“用水戶參與式灌溉管理”理念的確立和推廣，它是農(nóng)民自己的管水組織，以為農(nóng)民用水戶提供灌溉服務(wù)為宗旨，以互助合作、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為基本原則，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)管理。此外，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)也是稅費(fèi)改革后，國(guó)家權(quán)力從鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)向上"懸浮"后，農(nóng)民一致行動(dòng)的組織形式[2]。協(xié)會(huì)有自己的章程并嚴(yán)格按章程辦事，主要職責(zé)是負(fù)責(zé)支渠以下的各級(jí)渠道的運(yùn)行和管理；收集匯總所屬農(nóng)民用水戶下一個(gè)灌溉季節(jié)的用水計(jì)劃，并根據(jù)用水計(jì)劃與供水機(jī)構(gòu)簽訂供用水合同；按照計(jì)量水量向供水機(jī)構(gòu)繳納水費(fèi)，并向所屬用水戶按照用水量(也有的按各戶實(shí)際灌溉面積)計(jì)收水費(fèi)，并開據(jù)水費(fèi)收繳憑證；根據(jù)農(nóng)時(shí)擬定灌溉順序，并指派管水人員依次序放水等。

從我國(guó)實(shí)踐來看，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)已成為我國(guó)灌溉管理體制改革重要的模式之一，取得了顯著成效。農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)組建后，農(nóng)村渠系工程狀況得到改善、灌水定額降低、水費(fèi)收繳率提高、糧食增收、農(nóng)業(yè)收入增加、水費(fèi)降低，實(shí)現(xiàn)了灌區(qū)灌溉用水良性循環(huán)[3]。與其他改制模式如承包、租賃、拍賣與股份合作制相比，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)更能激發(fā)農(nóng)戶的主人翁精神與參與意識(shí)，促進(jìn)灌區(qū)的管理體制改革與灌區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)村民主化進(jìn)程，符合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)要求。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展所帶來了土地利用關(guān)系的變化，以“(集體)土地所有權(quán)+(承包農(nóng)戶)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”為內(nèi)容的傳統(tǒng)“兩權(quán)分離”的權(quán)利結(jié)構(gòu)已無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐需要[4]。2019年新施行的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》(以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》)即以落實(shí)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”為目的，擬加速土地要素流動(dòng)，培育新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革[5]。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”對(duì)農(nóng)業(yè)水權(quán)交易現(xiàn)狀及農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)功能定位是否會(huì)產(chǎn)生影響，以及具體會(huì)產(chǎn)生何種影響等，在新的土地政策背景下，這些問題具有理論和實(shí)踐的研究意義。

二、農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的功能定位

根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定及實(shí)踐狀況，我國(guó)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的功能的實(shí)現(xiàn)主要體現(xiàn)在主體資格的確立、灌溉管理的良性運(yùn)行、水權(quán)交易等方面。其中，主體資格的確立與灌溉管理的運(yùn)行屬于農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的基礎(chǔ)功能，水權(quán)交易則屬于農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的延伸功能。

1.農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)是法人組織

農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的法律地位決定了其權(quán)利能力和行為能力，并為確定其制度價(jià)值和功能定位提供了理論基礎(chǔ)。關(guān)于農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)法律地位的研究由來已久，理論上雖傾向于賦予農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)法人資格[6]，但立法上卻仍舊缺少足夠的依據(jù)。在法律層面上，2017年公布并實(shí)施的《中華人民共和國(guó)民法總則》(以下簡(jiǎn)稱《民法總則》)將法人劃分為營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人、特別法人三種類型，其中特別法人的界定與農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)最為近似：特別法人項(xiàng)下明確列舉的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人等同農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)一樣，均為一定區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民自愿參與、自我管理的自治組織。但從嚴(yán)格的法教義學(xué)角度分析，《民法總則》并沒有為賦予農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)法人地位提供充分的法律依據(jù)。2006年頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》(2017年修訂)被認(rèn)為是農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)設(shè)立的基本法律，但其中沒有具體涉及農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的內(nèi)容。同時(shí)，作為基本法律的《中華人民共和國(guó)水法》(以下簡(jiǎn)稱《水法》)也沒有專門涉及農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)管理的相關(guān)條款。國(guó)家層面與農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)相關(guān)的規(guī)定僅見于部分政策類文件，其中最重要的是水利部、民政部、國(guó)家發(fā)改委2005年聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)的意見》。

根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)的意見》的規(guī)定，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)由縣級(jí)人民政府民政部門登記管理，各級(jí)發(fā)展改革、價(jià)格、水行政等有關(guān)部門要按照中央有關(guān)政策，促進(jìn)落實(shí)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)運(yùn)行管理及灌溉工程運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)的來源，這在一定程度上賦予了農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)。在內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)方面，協(xié)會(huì)內(nèi)部有權(quán)力機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，且都是通過社團(tuán)成員的民主選舉產(chǎn)生的，體現(xiàn)內(nèi)在的自由意志和特定組織結(jié)構(gòu)。 在實(shí)踐中，部分地區(qū)水行政主管部門也積極與當(dāng)?shù)孛裾块T加強(qiáng)溝通，推動(dòng)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)在民政部門進(jìn)行登記和注冊(cè)，實(shí)質(zhì)性地推行并協(xié)助完成了協(xié)會(huì)由一般民間經(jīng)濟(jì)合作組織向具有獨(dú)立法律人格者即法人的轉(zhuǎn)變。承認(rèn)或賦予協(xié)會(huì)以法人資格，使其成為“具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織”[7]。基于上述分析，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)無(wú)論在理論上還是實(shí)踐中，都具備成為特別法人的基礎(chǔ)要素和現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)當(dāng)認(rèn)可農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)是具備法人資格的民事主體。法人可以以自己的名義對(duì)外簽署協(xié)議，享有權(quán)利承擔(dān)義務(wù)，這就意味著農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)可以自己的名義參與灌溉用水的交易活動(dòng)。

2.農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)是用水戶參與灌溉管理的自治組織

《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用水戶建設(shè)的意見》規(guī)定，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)是經(jīng)過民主協(xié)商、經(jīng)大多數(shù)用水戶同意并組建的不以營(yíng)利為目的的社會(huì)團(tuán)體，是農(nóng)民自己的組織，其主體是受益農(nóng)戶，由縣級(jí)人民政府民政部門登記管理。農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)作為社會(huì)組織的一種，它是需要用水的農(nóng)民為了完成灌排的目標(biāo)而組成的一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的工作單位，表現(xiàn)為用水戶之間結(jié)成的穩(wěn)定的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。實(shí)際上，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)最大的特點(diǎn)就是讓農(nóng)民自主地、積極地參與到灌排的管理與運(yùn)行體制中來，通過農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的形式來把農(nóng)民組織起來，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民用水的自主管理、農(nóng)田水利工程的自我維護(hù)、農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)是用水戶參與灌溉管理的自治組織的另外一層含義為協(xié)會(huì)是代表社會(huì)公共利益的非政府組織，是公共資源分配方面出現(xiàn)市場(chǎng)失靈和政府失靈之后的必然選擇。作為非政府組織的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的建立，有利于充分發(fā)揮農(nóng)民用水戶的主觀能動(dòng)性，有效預(yù)防政府的不當(dāng)干預(yù)，克服市場(chǎng)交易主體利益驅(qū)動(dòng)弊端。此外，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)讓農(nóng)民民主地參與水資源分配，而用水戶的公眾參與，一方面，有利于減輕政府提供社會(huì)公共服務(wù)的沉重負(fù)擔(dān)，另一方面，可以有效監(jiān)督政府決策行為，發(fā)揮組織的力量?jī)?yōu)勢(shì)，促進(jìn)政府決策的民主性、公正性。

3.農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)是農(nóng)業(yè)水權(quán)交易的協(xié)調(diào)者和參與者

農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)在水權(quán)分配、水權(quán)交易中都發(fā)揮了重要的作用，可交易水權(quán)理論是農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建立和運(yùn)行的重要理論基礎(chǔ)[8]。它實(shí)質(zhì)上是政府和市場(chǎng)相結(jié)合的水資源管理制度，即政府為水權(quán)交易提供清晰、明確的法律框架和法律環(huán)境，而把提高水資源的使用效率和配置效率留給市場(chǎng)去解決。從農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)與供水公司之間簽訂的協(xié)議可以看出，國(guó)家已經(jīng)逐步認(rèn)可將水資源使用權(quán)引入到市場(chǎng)機(jī)制中進(jìn)行交易的探索。

《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)的意見》規(guī)定，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)在國(guó)家法律和協(xié)會(huì)章程規(guī)定范圍內(nèi)，享有其管理的灌排設(shè)施所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)，接受水行政主管部門和社團(tuán)登記管理機(jī)關(guān)的政策指導(dǎo)和灌區(qū)管理單位的業(yè)務(wù)技術(shù)指導(dǎo)，同時(shí)監(jiān)督灌區(qū)的建設(shè)和管理工作，并參與有關(guān)水事活動(dòng)。農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)與灌區(qū)管理單位在水利工程設(shè)施的建設(shè)與管理中是相互合作關(guān)系，在水權(quán)交易中是買賣關(guān)系。上述權(quán)利義務(wù)在各地成立的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的章程中大多都得以明確[9]。

首先，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)與用水戶之間的關(guān)系。具體而言，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)與用水戶之間，首先是用水戶對(duì)水資源的使用權(quán)，因而用水戶在行使用水權(quán)利時(shí)就形成了農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的義務(wù)，協(xié)會(huì)有義務(wù)依據(jù)用水戶集體意志進(jìn)行水資源分配、水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的核準(zhǔn)、水資源使用權(quán)買賣。一旦相應(yīng)的水資源分配方案、水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、水資源使用權(quán)買賣規(guī)則通過用水戶集體決策予以確認(rèn)，那么用水戶就有義務(wù)遵守這些經(jīng)由公共參與和體現(xiàn)公益的公共規(guī)則，這種規(guī)則實(shí)質(zhì)是契約上的規(guī)則，用水戶的這種義務(wù)不同于法律上公民基于水資源保護(hù)產(chǎn)生的義務(wù)。正因?yàn)槿绱?，一旦用水戶退出農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，這種義務(wù)就自然解除。這種契約義務(wù)要求用水戶按時(shí)足額繳納相應(yīng)的水費(fèi)，根據(jù)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的水量分配進(jìn)行灌溉，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)也就同時(shí)享有收取水費(fèi)和依規(guī)則進(jìn)行水資源分配的權(quán)利。另一方面，法律規(guī)定將末端的農(nóng)田水利設(shè)施的使用權(quán)劃歸農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)所有，那么協(xié)會(huì)在享有水利設(shè)施的使用權(quán)同時(shí)也就負(fù)有了對(duì)水利設(shè)施進(jìn)行相應(yīng)的維護(hù)和修繕的義務(wù)，這種義務(wù)的主體不僅包括農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，還包括全體用水戶。因此，用水戶有義務(wù)為水利設(shè)施的維護(hù)和修繕投入一定的人力或財(cái)力，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)作為水利設(shè)施修繕和維護(hù)的組織者，應(yīng)當(dāng)負(fù)有籌集水利資金、合理調(diào)配勞力、確保工程暢通等義務(wù)。

其次，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)與供水公司之間契約上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?；谄跫s，供水公司有按時(shí)足額收取水費(fèi)的權(quán)利，同時(shí)有及時(shí)足額供應(yīng)灌溉用水的義務(wù)；農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)享有獲得契約規(guī)定的灌溉用水的權(quán)利，同時(shí)承擔(dān)按時(shí)足額繳納相應(yīng)水費(fèi)的義務(wù)。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)與供水公司之間這種權(quán)利義務(wù)制約是相對(duì)薄弱的，現(xiàn)階段還缺乏相關(guān)法律規(guī)范，沒有法定的權(quán)利義務(wù)，在公共資源的買賣交易中很容易導(dǎo)致資源分配的低效率和資源浪費(fèi)。我國(guó)現(xiàn)階段的普遍做法是，通過水行政主管部門對(duì)供水公司和農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管來預(yù)防這種情況的發(fā)生[10]。因而，通過法律或法規(guī)的形式對(duì)雙方的交易行為進(jìn)行必要的約束不僅更加有效，也會(huì)減少行政部門對(duì)各個(gè)主體的不適當(dāng)干預(yù)。

最后，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)和政府及水行政主管部門的關(guān)系。這是一種權(quán)力與義務(wù)之間的關(guān)系，而不是權(quán)利與義務(wù)之間的關(guān)系，這樣的關(guān)系更需要法律的規(guī)制。在行政領(lǐng)域，行政主體應(yīng)當(dāng)是本著合法行政、合理行政的原則，嚴(yán)守“法無(wú)規(guī)定即禁止”，盡量尊重農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的獨(dú)立法人地位和自由意志，在法定領(lǐng)域認(rèn)真履行自己的職責(zé)。

從農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的產(chǎn)生與發(fā)展及其與各方主體之間的關(guān)系可以看出，其在農(nóng)業(yè)水權(quán)交易中的功能主要包括：水權(quán)交易的直接參與功能，主要是指農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)代表農(nóng)戶以自己的名義與供水單位以及剩余水權(quán)的受讓單位簽訂水權(quán)取得或者水權(quán)轉(zhuǎn)讓的交易合同；水權(quán)分配的執(zhí)行功能，主要是指農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)按照既定的規(guī)則在用水戶之間分配水權(quán)，并向用水戶收取費(fèi)用；水權(quán)交易的協(xié)調(diào)與促進(jìn)功能，主要是指對(duì)于已分配或未分配的農(nóng)戶剩余水權(quán)，為促進(jìn)水資源有效利用以及節(jié)約成本，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)要積極推動(dòng)剩余水權(quán)交易的開展。

三、“三權(quán)分置”背景下農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)面臨的挑戰(zhàn)

如果說傳統(tǒng)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的實(shí)踐基礎(chǔ)是保障農(nóng)戶的用水權(quán)利、促進(jìn)農(nóng)業(yè)水權(quán)的合理分配，那么農(nóng)村土地“三權(quán)分置”、土地經(jīng)營(yíng)者變化的背景下，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)也將面臨新的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)水權(quán)的保障功能和市場(chǎng)化運(yùn)作如何協(xié)調(diào)、農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的法人屬性如何進(jìn)一步明確以及農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的專業(yè)性是否需要進(jìn)一步提高等方面。

1. 農(nóng)業(yè)水權(quán)集體屬性弱化沖擊農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的建立基礎(chǔ)

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”背景下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)會(huì)朝最能有效利用土地的方向流轉(zhuǎn)，而流轉(zhuǎn)后土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體存在多種情況。從現(xiàn)實(shí)調(diào)研的情況看，該主體既可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織之內(nèi)的其他成員，也可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的其他集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，還可以是與本集體沒有任何關(guān)聯(lián)的工商企業(yè)等社會(huì)資本[11]。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后，農(nóng)村土地的所有權(quán)和承包權(quán)還存在較強(qiáng)的集體含義，但經(jīng)營(yíng)權(quán)已逐漸顯露出強(qiáng)烈的市場(chǎng)化特征。相對(duì)應(yīng)地，在農(nóng)業(yè)水權(quán)方面，出于保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用水權(quán)的《水法》第三條(1)中華人民共和國(guó)水法》第三條 水資源屬于國(guó)家所有。水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫(kù)中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用。的規(guī)定，也會(huì)面臨逐漸失去其保障作用的風(fēng)險(xiǎn)。因此，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”背景下，我國(guó)農(nóng)業(yè)水權(quán)集體用水的情況會(huì)減少，以個(gè)人為用水單元的用水情況會(huì)增多，通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來分配水資源的效率和效果并不優(yōu)于行政許可[12]。農(nóng)業(yè)水權(quán)的集體屬性逐步弱化背景下，為保障集體用水權(quán)利，在供水單位和集體農(nóng)戶之間分配水權(quán)的用水戶協(xié)會(huì)也將面臨多重挑戰(zhàn)。

首先，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)是在享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶之間組建的特別法人和非政府組織，在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”背景下，農(nóng)村土地經(jīng)過流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地由“散戶經(jīng)營(yíng)”走向“集約化經(jīng)營(yíng)”，很多農(nóng)戶實(shí)際上已經(jīng)退出土地的實(shí)際經(jīng)營(yíng)[13]。農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)是以保障和分配農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)水權(quán)為基礎(chǔ)建立的，如果農(nóng)戶已不再是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體，也不再使用水權(quán)，那將意味著農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的建立基礎(chǔ)將不復(fù)存在。

其次，農(nóng)戶將不再是農(nóng)村土地上唯一的用水者。流轉(zhuǎn)后享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)者以及未流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶共同組成了新的農(nóng)業(yè)水權(quán)的用水群體?，F(xiàn)有的傳統(tǒng)“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”模式下的以某個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織或某一地域范圍內(nèi)的全部農(nóng)戶為對(duì)象組建的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)是否還有其組建之初的制度價(jià)值以及能否發(fā)揮保障農(nóng)戶用水權(quán)益、在農(nóng)戶之間有效分配農(nóng)業(yè)用水同樣需要反思。

2. 農(nóng)業(yè)水權(quán)保障功能弱化影響農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)制度的適用基礎(chǔ)

《水法》第三條、第七條、第四十八條，以及《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》第四條、第三十三條等法律法規(guī)規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘、水庫(kù)中的水可以不適用取水許可制度和有償使用制度。這實(shí)際上主要是出于保障農(nóng)民用水權(quán)益、避免增加農(nóng)民在農(nóng)業(yè)用水負(fù)擔(dān)上的考量[14]。但是為了盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村土地分權(quán)流轉(zhuǎn)，容易出現(xiàn)的一個(gè)結(jié)果是農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。規(guī)模經(jīng)營(yíng)與傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)存在差異：在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)格局下，農(nóng)業(yè)對(duì)于農(nóng)民家庭的意義與規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式下對(duì)于農(nóng)場(chǎng)主的意義是完全不同的，后者是一種經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)，而前者是一種生存保障[15]。相對(duì)應(yīng)地，農(nóng)業(yè)水權(quán)也是如此。在農(nóng)村土地從小農(nóng)經(jīng)濟(jì)到規(guī)模經(jīng)營(yíng)的變化過程中，農(nóng)村土地和農(nóng)業(yè)水權(quán)對(duì)于農(nóng)民的生存保障功能正在慢慢弱化，以保障農(nóng)民用水權(quán)益為目標(biāo)的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)制度也在逐漸喪失適用基礎(chǔ)。

3. 農(nóng)業(yè)水權(quán)外部流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)提出了更高的專業(yè)化要求

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)和外部流轉(zhuǎn)之分，剩余農(nóng)業(yè)水權(quán)的交易也存在用水戶協(xié)會(huì)內(nèi)部交易與外部交易的分類。內(nèi)部交易情況下，農(nóng)業(yè)水權(quán)的定價(jià)較為單一，相應(yīng)的定量及定價(jià)也相對(duì)簡(jiǎn)單。外部交易情況下，農(nóng)業(yè)水權(quán)的交易就變得更為復(fù)雜，農(nóng)業(yè)用水的地理位置、農(nóng)田水利設(shè)施的狀況、水量等因素均對(duì)農(nóng)業(yè)水權(quán)交易中的定價(jià)發(fā)揮著重要的作用。在外部交易出現(xiàn)時(shí)，協(xié)會(huì)需要在政府指導(dǎo)價(jià)下根據(jù)可交易水權(quán)的基本情況作出合理的價(jià)值評(píng)估。此外，因?yàn)橥獠拷灰资袌?chǎng)性更強(qiáng)，相應(yīng)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)也較大，水權(quán)交易合同的簽訂、合同的履行與合同權(quán)利的救濟(jì)等都需要重視，這對(duì)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)在農(nóng)業(yè)水權(quán)交易的方方面面提出了較高的專業(yè)化要求。

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”背景下，土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)很可能會(huì)打破農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地域界限，既得水權(quán)的交易也就會(huì)出現(xiàn)跨地域交易的情形，水權(quán)交易市場(chǎng)將進(jìn)一步擴(kuò)大，水權(quán)交易的市場(chǎng)性也進(jìn)一步增強(qiáng)[16]。三權(quán)分置背景下用水戶協(xié)會(huì)在水權(quán)交易市場(chǎng)中要花費(fèi)相應(yīng)的時(shí)間與精力尋找與篩選合適的買方，這同樣對(duì)用水戶協(xié)會(huì)在水權(quán)交易中的專業(yè)化能力提出了更高的要求。

同時(shí)，農(nóng)業(yè)水權(quán)的外部流轉(zhuǎn)也對(duì)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的法人地位提出了明確化的要求。傳統(tǒng)模式下，農(nóng)業(yè)水權(quán)在供水單位及用水戶之間的流轉(zhuǎn)屬于內(nèi)部流轉(zhuǎn)，這種流轉(zhuǎn)模式相對(duì)簡(jiǎn)單、各方主體之間的法律關(guān)系也較為明確。但隨著農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)水權(quán)朝向集體以外、農(nóng)民以外的其他用水主體流轉(zhuǎn)的情況將會(huì)越來越多，農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)更為復(fù)雜，在合同簽訂、合同履行的過程中要求相關(guān)主體必須具備相應(yīng)的權(quán)利能力和行為能力，考慮到農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)在水權(quán)外部流轉(zhuǎn)中的重要地位，通過立法賦予農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)明確的法人地位顯得越來越必要。

四、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”背景下農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)功能的優(yōu)化

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度的推行給傳統(tǒng)模式下的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)帶來了挑戰(zhàn)，要更好地適應(yīng)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”帶來的新變化，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)要從基本定位、基本功能、服務(wù)能力等方面作出相應(yīng)的調(diào)整，以適應(yīng)新的農(nóng)業(yè)水權(quán)形態(tài)和農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。

1. 定位優(yōu)化——從農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)向全體用水者協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)變

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”背景下，土地利用的集約化及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化是一個(gè)必然的發(fā)展趨勢(shì)，未來將有大量的規(guī)模型農(nóng)場(chǎng)取代現(xiàn)有的分散型農(nóng)戶，對(duì)于農(nóng)業(yè)用水而言，用水主體也將從以農(nóng)戶為核心的單一用水主體向以農(nóng)場(chǎng)主(農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè))和農(nóng)戶并存的二元用水主體轉(zhuǎn)變。從國(guó)外典型做法來看，均是將農(nóng)戶和其他類型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者一并納到服務(wù)范圍。如在美國(guó)，用水戶協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)內(nèi)容涵蓋了灌溉用水、城市工業(yè)用水和居民生活供水、防洪用水等，甚至還包括了農(nóng)田排水、農(nóng)業(yè)及工業(yè)節(jié)水等用水以外的其他方面的內(nèi)容[17]。就灌溉用水而言，用水戶協(xié)會(huì)也不應(yīng)僅僅將服務(wù)范圍局限于“農(nóng)戶”或“農(nóng)民”。在很多實(shí)現(xiàn)規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)達(dá)國(guó)家，用水戶協(xié)會(huì)的成員往往是農(nóng)場(chǎng)或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)。如法國(guó)和日本就將用水戶協(xié)會(huì)的會(huì)員界定為所有灌溉用水者，包括農(nóng)場(chǎng)和其他用水單位[18]。對(duì)我國(guó)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)而言，為適應(yīng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)者和水權(quán)使用者在主體上的變化，用水戶協(xié)會(huì)需要從服務(wù)用水農(nóng)民向服務(wù)一定地域范圍內(nèi)全體農(nóng)業(yè)用水者轉(zhuǎn)變，由原來的“農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭w用水者協(xié)會(huì)”。

2.水權(quán)交易功能優(yōu)化——從分配為主向流轉(zhuǎn)為主轉(zhuǎn)型

理論上，我國(guó)的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)屬于非營(yíng)利的特別法人，其在水權(quán)取得、水權(quán)分配、水權(quán)交易等與灌溉用水有關(guān)的各個(gè)方面都可以發(fā)揮當(dāng)事人的作用，享有權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。但是，從立法層面來看，未能明確賦予農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)特別法人的法律地位，這就導(dǎo)致用水戶協(xié)會(huì)真正要全面發(fā)揮作用時(shí)發(fā)現(xiàn)主體定位不明，行使權(quán)利履行義務(wù)的法律依據(jù)不足、底氣不足。從實(shí)踐層面來看，我國(guó)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的主要功能還是集中在從供水單位處獲得水權(quán)并在農(nóng)戶之間進(jìn)行分配，其中體現(xiàn)的也多是用水戶協(xié)會(huì)的水權(quán)分配功能。在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”背景下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)，按照流轉(zhuǎn)前土地經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得的農(nóng)業(yè)水權(quán)需要轉(zhuǎn)出。用水戶協(xié)會(huì)可以接受農(nóng)戶的委托代替農(nóng)戶，將這部分水權(quán)按照水權(quán)交易的規(guī)則轉(zhuǎn)讓出去，既保障了農(nóng)戶權(quán)益的最大化實(shí)現(xiàn)，又能保障水資源的有效利用[19]。伴隨著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的頻繁流轉(zhuǎn)，相對(duì)應(yīng)的農(nóng)業(yè)水權(quán)的流轉(zhuǎn)也將會(huì)變得越來越普遍，用水戶協(xié)會(huì)需要在這種越來越普遍的水權(quán)交易的背景下更好地發(fā)揮水權(quán)交易的協(xié)調(diào)及促進(jìn)作用，從以分配為主的用水戶協(xié)會(huì)向以交易為主的用水戶協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)變。

3. 服務(wù)能力優(yōu)化——從非專業(yè)化團(tuán)體向?qū)I(yè)化機(jī)構(gòu)邁進(jìn)

之前的灌溉用水的水權(quán)交易多集中于用水戶內(nèi)部，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”后，農(nóng)業(yè)水權(quán)的外部流轉(zhuǎn)將變得非常常見，再加上水權(quán)交易量和交易頻率的增加，水權(quán)交易市場(chǎng)對(duì)于交易主體的檢測(cè)評(píng)估能力、談判能力、締約能力等都提出了更高的要求[20]。我國(guó)目前的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的組織成員和管理團(tuán)隊(duì)也基本上都是農(nóng)民，而非專業(yè)的水權(quán)管理人員?！叭龣?quán)分置”背景下迫切需要提升用水戶協(xié)會(huì)的綜合素質(zhì)，可以借鑒其他國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)[21]。就我國(guó)而言，可加強(qiáng)對(duì)包括用水戶協(xié)會(huì)在內(nèi)的灌溉管理者的培訓(xùn)，或者在用水戶協(xié)會(huì)管理團(tuán)隊(duì)中引入專業(yè)人員或?qū)I(yè)顧問。從一定程度上來看，用水戶協(xié)會(huì)能力的提升，將意味著水權(quán)交易更加有序進(jìn)行，農(nóng)民以及灌溉用水者權(quán)益得到更加全面的保障。

五、結(jié) 語(yǔ)

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重要部署，是推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)走向現(xiàn)代化的重要舉措。需要注意的是，“三權(quán)分置”的實(shí)施并不僅僅意味著土地權(quán)利的變動(dòng)，與之密切聯(lián)系的農(nóng)業(yè)水權(quán)亦會(huì)受到影響，關(guān)于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”相關(guān)問題的研究不能忽視水權(quán)交易中農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的功能定位與功能完善的問題。面對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，要從集約化、規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式出發(fā)，對(duì)現(xiàn)有水權(quán)交易中的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的相應(yīng)制度進(jìn)行調(diào)整，拓寬服務(wù)范圍、轉(zhuǎn)變功能定位、提升服務(wù)能力，以適應(yīng)可能出現(xiàn)的規(guī)模農(nóng)業(yè)的需要，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展。