□ 文 石景欣

一、網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾信息現(xiàn)狀

1.1 傳播方式

掌握傳播途徑、采取針對性措施、源頭控制和危害控制，對有效治理網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾信息具有十分重要的意義。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會12321受理中心的用戶舉報，當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾信息的主要傳播途徑包括如下幾種：

（1）釣魚網(wǎng)站

在信息暢通的互聯(lián)網(wǎng)時代，釣魚網(wǎng)站的問題是全球性的，其來源和分布呈跨地域、跨國界特點(diǎn)。釣魚網(wǎng)站問題不僅嚴(yán)重影響互聯(lián)網(wǎng)的良性、可持續(xù)發(fā)展，還對公眾的利益產(chǎn)生巨大的危害，問題棘手且處置需求迫切。數(shù)據(jù)顯示，2020年2月，中國反釣魚網(wǎng)站聯(lián)盟共處理釣魚網(wǎng)站339個，累計認(rèn)定并處理釣魚網(wǎng)站462611個。

（2）不良信息APP

移動互聯(lián)網(wǎng)和智能手機(jī)的發(fā)展和普及給手機(jī)APP產(chǎn)業(yè)帶來了空前的繁榮。作為移動智能終端的功能擴(kuò)展，APP受到了越來越多的關(guān)注，甚至移動互聯(lián)網(wǎng)已呈現(xiàn)出APP化的趨勢。手機(jī)APP開發(fā)技術(shù)門檻低、發(fā)布便捷，使得大量不良信息APP涌入。所謂不良信息APP多指涉黃、涉賭、涉政、涉暴的社交平臺軟件、電商平臺軟件等。根據(jù)公安機(jī)關(guān)通報，“凈網(wǎng)2018”專項(xiàng)行動依法清理下架3.5萬余款具有惡意程序、惡意行為的手機(jī)APP。

（3）色情網(wǎng)站

互聯(lián)網(wǎng)已成為制作和傳播淫穢色情內(nèi)容、色情產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)領(lǐng)域，以低級簡單的方式對網(wǎng)絡(luò)用戶產(chǎn)生極大的誘惑，并造成惡劣的社會影響。有統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，承載和傳播色情資料的網(wǎng)絡(luò)站點(diǎn)已有百萬之多且瀏覽量巨大，全球TOP100的色情網(wǎng)站的日均UV達(dá)上千萬之多。

（4）其他

微博、即時通信工具、PUSH通知、多媒體短消息等也逐漸被不法分子利用，成為不良信息的傳播渠道。

1.2 泛濫原因

隨著信息通信技術(shù)的不斷發(fā)展及應(yīng)用領(lǐng)域邊界的外延擴(kuò)展，網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾信息泛濫變得更加多樣和復(fù)雜。究其原因，主要?dú)w納為如下幾個方面：

首先，法制不健全、管理滯后為網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾信息傳播者提供了可乘之機(jī)。信息通信技術(shù)的發(fā)展具有超前性，現(xiàn)行法律法規(guī)、行政規(guī)章通常滿足不了網(wǎng)絡(luò)快速發(fā)展下監(jiān)督管理的需求。立法的空窗期使得信息市場秩序維護(hù)無法可依，通過網(wǎng)絡(luò)開展的違法、犯罪活動也就得不到有效治理。因此，信息通信領(lǐng)域法制不健全、社會監(jiān)管相對滯后和網(wǎng)絡(luò)中充斥大量不良信息有內(nèi)在關(guān)系。

其次，低成本、高回報是網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾信息傳播的主要原因。經(jīng)濟(jì)利益的誘惑是網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾信息泛濫的重要原因之一。不法分子借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行信息傳播產(chǎn)生的成本相對較低，同時在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行的部分違法活動（如發(fā)布色情、賭博、詐騙等不良信息）通常又具有很高的回報率。根據(jù)360安全大腦發(fā)布的《2018年網(wǎng)絡(luò)詐騙趨勢研究報告》顯示，僅2018年就收到有效網(wǎng)絡(luò)詐騙舉報多達(dá)2萬余例，舉報者被騙總金額超過3.9億元人民幣，人均損失24476元人民幣。

再次，網(wǎng)絡(luò)信息傳播長期處于一種重速度、輕內(nèi)容、缺監(jiān)管的非理性狀態(tài)。網(wǎng)絡(luò)信息的快速傳播是參與方的共同追求，信息通信技術(shù)的不斷發(fā)展剛好迎合了各方的需求，使得網(wǎng)絡(luò)信息制造與傳播速度異?？旖?。研究表明，互聯(lián)網(wǎng)上涌入的不良信息絕大多數(shù)是過度追求傳播速度和點(diǎn)擊率、忽視傳播內(nèi)容的質(zhì)量造成的。同時，由于互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境的開放性和自由性，不良信息的制造者和傳播者往往是隱匿的，這給管理部門的監(jiān)管和處罰造成了困難。

最后，社交媒體平臺成為新時期不良與垃圾信息傳播的重要渠道。新時期的網(wǎng)絡(luò)信息傳播呈現(xiàn)出多源頭、多渠道的趨勢，特別是以社交媒體和即時通訊工具為代表的新媒體影響力日益增強(qiáng)，網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾信息傳播問題日益凸顯。2018年初，歐盟委員會針對以不良信息的傳播情況開展的公眾調(diào)研結(jié)果顯示，以社交媒體為代表的新媒體已經(jīng)成為用戶獲取新聞信息的主要渠道，超過40%的受訪者已經(jīng)很少或基本不再使用紙媒，46%的受訪者表示很少或從不關(guān)注新聞聚合平臺或新聞機(jī)構(gòu)。這種趨勢在年輕群體中尤其明顯，相當(dāng)數(shù)量的年輕人已經(jīng)不再使用傳統(tǒng)媒體渠道，轉(zhuǎn)而依賴社交媒體或其他新媒體獲取信息。

表1 主要發(fā)達(dá)國家為管控網(wǎng)絡(luò)不良信息頒布的法律法規(guī)

表2 主要發(fā)達(dá)國家網(wǎng)絡(luò)管理行業(yè)自律情況

表3 我國互聯(lián)網(wǎng)治理相關(guān)法律

二、網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾信息治理現(xiàn)狀

2.1 國外現(xiàn)狀

互聯(lián)網(wǎng)發(fā)源并發(fā)展于發(fā)達(dá)國家，在長期的網(wǎng)絡(luò)管理和遏制網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾信息傳播的實(shí)踐中，這些國家已經(jīng)形成了一系列比較成熟、完善且行之有效的經(jīng)驗(yàn)和做法。

首先，積極出臺法律法規(guī)，為網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾信息治理提供依據(jù)。針對網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中出現(xiàn)的問題，各國依據(jù)自身實(shí)際情況陸續(xù)制定和頒布相關(guān)的法律法規(guī)，一定程度上有效地對網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾信息進(jìn)行了管控。

此外，波蘭政府?dāng)M立新法，旨在重罰垃圾郵件制造者；新西蘭政府除實(shí)施新的反垃圾郵件法律外，成立組織機(jī)構(gòu)受理投訴和處治違法行為。其他如澳大利亞、加拿大、韓國、日本等國家都先后出臺了不良信息方面的法律和制裁措施。

其次，充分發(fā)揮行業(yè)自律作用，助力網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾信息治理。與政府直接干預(yù)相比，行業(yè)自律有其天然的優(yōu)勢。作為法律法規(guī)的有效補(bǔ)充，互聯(lián)網(wǎng)參與方成立自律組織，進(jìn)行自我管理和自我監(jiān)督，達(dá)成控制網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾信息的目的。

最后，加大技術(shù)手段引入力度。分級和過濾可實(shí)現(xiàn)對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的保護(hù)、規(guī)范、限制和禁止等強(qiáng)制措施。分級技術(shù)的處理機(jī)制是利用相關(guān)軟件對網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容進(jìn)行分級整理，為用戶屏蔽不符合法律規(guī)范、道德規(guī)范的不良信息。過濾技術(shù)的處理機(jī)制是預(yù)先確定待過濾的不良內(nèi)容，然后檢索關(guān)鍵詞，實(shí)現(xiàn)對網(wǎng)絡(luò)信息的過濾、篩選。

2.2 國內(nèi)現(xiàn)狀

因網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾信息傳播而引起的社會問題層出不窮，我國也面臨日益嚴(yán)重的網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾信息問題，其治理情況已成為社會熱點(diǎn)問題。

首先，在治理依據(jù)上，我國網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理主要依賴行政立法。

其次，在治理機(jī)制上，形成了分包式的治理模式。基于行政立法和治理實(shí)踐，我國目前的網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理機(jī)制形成了一種政府管企業(yè)，企業(yè)管用戶的分包治理機(jī)制。分包治理模式的產(chǎn)生有其現(xiàn)實(shí)的合理性：一是資源技術(shù)條件限制，即政府人力有限，難以支撐大范圍的直接治理，政府技術(shù)手段和人才配置有限，無法提供有效的技術(shù)支持，匿名化帶來權(quán)威治理資源效果弱化。二是產(chǎn)權(quán)條件限制，即大型互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)在一定程度上構(gòu)成公共領(lǐng)域、政府介入私營企業(yè)商業(yè)行為的理論和制度基礎(chǔ)尚不滿足。

最后，企業(yè)側(cè)的治理已經(jīng)逐步向制度化、常態(tài)化方向發(fā)展。2018年7月，微信安全中心發(fā)布公告，針對微信個人帳號發(fā)布投資建議跟“薦股”的，已經(jīng)對8000余個微信群進(jìn)行限制群功能處理，4000余個微信帳號被限制使用功能或限制登錄等階梯式處罰。同年8月，抖音發(fā)布《抖音對違規(guī)賬號及內(nèi)容的處罰通告｜2018年8月》，清理36323條視頻、8463個音頻、永久封禁39361個賬號；微博結(jié)合舉報和巡查情況，對13萬余條微博采取了處置措施，封禁發(fā)布有害時政信息賬號1895個，涉黃賬號4255個，關(guān)閉已發(fā)送垃圾短信為目的的賬號6.46萬個，禁言2900個。

圖1 分包式治理結(jié)構(gòu)

2.3 我國網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾信息治理相關(guān)問題

新形勢下，我國網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾信息的治理仍存在諸多不足：

（1）監(jiān)管滯后且過度依賴行政手段

監(jiān)管存在偏差和滯后性，不良影響易擴(kuò)散至線下；缺乏直接參與治理的必要信息刺激和反饋，重結(jié)果、輕過程，相關(guān)決策缺乏必要信息基礎(chǔ)；同時，對行政政策的依賴性強(qiáng)，且多強(qiáng)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的主體責(zé)任。

（2）機(jī)會主義和制度缺位

互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)缺乏制約的執(zhí)行和決策權(quán)極易導(dǎo)致短視的、機(jī)會主義行動，制約互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)創(chuàng)新；缺乏制度約束，企業(yè)不愿意承擔(dān)治理成本；過渡依賴舉報和輿論引導(dǎo)監(jiān)管，監(jiān)管部門和企業(yè)之間易形成民不舉官不究式的監(jiān)管模式。

（3）治理體系尚無法形成有效合力

分包治理模式帶來割裂的治理態(tài)勢，尚沒有形成多方合力，主要表現(xiàn)在：1）各主體間無有效協(xié)同機(jī)制；2）各主體間廣泛存在信息、技術(shù)以及治理能力上的不對等。

三、我國網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾信息治理對策建議

3.1 在現(xiàn)代化的視角下進(jìn)行治理體系建設(shè)

完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中包含的治理理念應(yīng)是監(jiān)管體系遵循的指導(dǎo)性原則。

首先，監(jiān)管是行業(yè)監(jiān)管部門對社會問題進(jìn)行干預(yù)和控制的行為。監(jiān)管部門在過去很長時期內(nèi)扮演者管理者和分配者的角色；而且，無論是現(xiàn)在還是將來，其角色作用不是在減弱，而是在增強(qiáng)。其次，治理體系和治理能力現(xiàn)代化對監(jiān)管提出的要求是體系和能力兩個層面的。體系上涵蓋面廣，手段豐富，緊密相連，相互協(xié)調(diào)，制度化；能力上強(qiáng)調(diào)依托制度，涉及社會各方面事務(wù)。再次，監(jiān)管體系應(yīng)注重從管理到治理的方向完善。理念從強(qiáng)制到協(xié)作方式從自上而下到上下互動；主體從一元到多元；手段從單純的命令到強(qiáng)制和非強(qiáng)制并重；范圍從政府權(quán)力范圍到社會公共事務(wù)秩序化。最后，尋求臨時性的解決方案，并推動其動態(tài)演進(jìn)。相比終局性方案，臨時性解決方案更能適應(yīng)科學(xué)、技術(shù)以及知識的進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)小步快走。實(shí)施中的關(guān)鍵是如何將規(guī)則看做治理程序中的組成部分，通過持續(xù)的跟蹤、評估和共識推動其動態(tài)演進(jìn)。

3.2 明確主動有為的理念

在逐步成型的治理體系中最大程度上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的目標(biāo)，防范治理風(fēng)險，唯有主動有為。首先，應(yīng)轉(zhuǎn)變理念。明確各方在治理活動中的定位，放棄一方大包大攬的模式，主動嘗試接受治理過程中的多方制衡。其次，強(qiáng)化責(zé)任意識。企業(yè)在治理中應(yīng)承擔(dān)有限的責(zé)任；承擔(dān)責(zé)任是大前提，有限是約束條件。再次，積極推動。在法律沒有規(guī)定，或規(guī)定不明確的領(lǐng)域（例如網(wǎng)安法中停止服務(wù)的規(guī)定等）積極、科學(xué)發(fā)聲，形成治理理念上的先發(fā)優(yōu)勢；在主管部門無法及時作為時，通過引入觀察員、發(fā)布治理報告、公開治理數(shù)據(jù)等方式引入第三方、社會輿論等多方力量，固化治理成果，與更為廣泛的主體共同推動治理發(fā)展。

3.3 以加強(qiáng)能力建設(shè)作為實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的必要手段

加強(qiáng)能力建設(shè)可以使企業(yè)獲得與業(yè)務(wù)創(chuàng)新相匹配的治理能力，降低與其他主體間由于信息、能力的不對稱帶來的負(fù)面影響，并有助于通過承擔(dān)社會責(zé)任，獲得社會公眾的信任、增強(qiáng)各方對業(yè)務(wù)發(fā)展信心。

首先，加強(qiáng)內(nèi)部治理能力建設(shè)。企業(yè)應(yīng)確保業(yè)務(wù)在本質(zhì)上可控，根據(jù)性質(zhì)建立分級分類監(jiān)管體系。充分發(fā)揮技術(shù)和數(shù)據(jù)優(yōu)勢，在感知和控制環(huán)節(jié)上逐步實(shí)現(xiàn)智能化、精準(zhǔn)化。此外，企業(yè)還應(yīng)當(dāng)構(gòu)建獨(dú)立于產(chǎn)品的治理風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，常態(tài)化、系統(tǒng)化審視治理風(fēng)險，提早預(yù)警，主動應(yīng)對。同時，企業(yè)應(yīng)當(dāng)重視投訴、建議的處理，投入足夠的資源；建立完善的內(nèi)部審查和評估機(jī)制，積極進(jìn)行系統(tǒng)的自評自查，主動進(jìn)行必要的內(nèi)部追責(zé)和整改。

其次，治理能力開放共享。社會治理手段缺乏過度落后于業(yè)務(wù)創(chuàng)新會放大創(chuàng)新的負(fù)面影響，尤其是外部性創(chuàng)新業(yè)務(wù)。隨著平臺逐漸向社會基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)化，先行者常常需要面對其他主體對于未知的恐慌，創(chuàng)新能力、技術(shù)差距越大，這種恐慌也愈發(fā)明顯。適度的能力開放，有利于提升相關(guān)主體的創(chuàng)新認(rèn)知和接受水平，優(yōu)化發(fā)展外部環(huán)境。企業(yè)應(yīng)充分考慮互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展對社會治理帶來的影響，積極向社會治理活動提供理念、技術(shù)以及方法上的支持，嘗試搭建線上線下協(xié)同治理模式。

3.4 構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方參與的治理機(jī)制

首先，以多方參與形成治理的正當(dāng)性，緩解規(guī)則形成過程中的信息不對稱。分包式治理模式存在難以回避的治理正當(dāng)性困局，多方參與可以有效提升成功實(shí)施的可能性。此外，多方參與可以改進(jìn)規(guī)則的信息基礎(chǔ)，有效提升決策質(zhì)量。

其次，多方參與的治理體系的應(yīng)以政府為主導(dǎo)。構(gòu)建多方參與的機(jī)制雖是解決方案，但多方參與理念本身絕非靈丹妙藥，政府主導(dǎo)是我國治理體系構(gòu)建的重要條件。

最后，監(jiān)管部門發(fā)揮靈活有為的治理角色。推動思想和制度創(chuàng)新，監(jiān)管部門應(yīng)在治理體系中尋求更加靈活、積極、負(fù)責(zé)的角色定位?！?/p>