牛學(xué)軍 趙瑞茂 （山東省臨沂市沂水縣自然資源和規(guī)劃局 276400）

設(shè)施農(nóng)用地是發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)使用的土地，包括直接用于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的設(shè)施用地、輔助和服務(wù)于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的附屬設(shè)施用地及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的配套設(shè)施用地[1]。隨著人們居住環(huán)境的改善、生活水平的提高以及飲食結(jié)構(gòu)的變化，人們對農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)要求逐漸提高，對高質(zhì)量農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的需求越來越大，從而推進(jìn)了土地規(guī)?；?jīng)營及傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，產(chǎn)生了大量設(shè)施農(nóng)用地。

沂水縣是山東省重要的農(nóng)業(yè)大縣之一，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)不僅是提升當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀需要，也是農(nóng)村城市化發(fā)展進(jìn)程中的必然選擇。為此，筆者對沂水縣的設(shè)施農(nóng)用地發(fā)展現(xiàn)狀及存在的主要問題進(jìn)行總結(jié)和分析，并在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)發(fā)展對策，以期加強(qiáng)和完善對沂水縣設(shè)施農(nóng)用地的管理，及對當(dāng)?shù)馗剡M(jìn)行保護(hù)，從而促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展。

1 沂水縣設(shè)施農(nóng)用地發(fā)展現(xiàn)狀

沂水縣地處沂蒙山區(qū)腹地，總面積2 434.8 km2，總?cè)丝?18.8萬人，耕地面積7.33×104hm2，是山東省東部重要的糧、棉、油產(chǎn)區(qū)之一，是著名的“板栗之鄉(xiāng)”，是全國油料、果品百強(qiáng)縣和花生、烤煙、生豬、優(yōu)質(zhì)果品基地縣，被中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部列為第二批國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，是國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地及全省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全示范縣、畜產(chǎn)品質(zhì)量安全示范縣。沂水縣嚴(yán)格按照中華人民共和國國土資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2010〕155號）及《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)〔2014〕127號）的要求，控制和引導(dǎo)利用廢棄地、荒山、荒坡大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，提高土地利用效率；同時(shí)，對基本農(nóng)田實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)，要求發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田，盡量不占或少占耕地；且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、自然資源、農(nóng)業(yè)、畜牧獸醫(yī)等部門要按照各自管理職責(zé)，加強(qiáng)對設(shè)施農(nóng)用地的發(fā)展進(jìn)行指導(dǎo)和服務(wù)，提高辦事效率，促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展；此外，自2014年9月以來，沂水縣嚴(yán)格落實(shí)備案制度，備案期限為5年，備案期滿前1個(gè)月，用地單位可根據(jù)經(jīng)營情況選擇是否延續(xù)。

2008—2019年，沂水縣共審批及備案各類設(shè)施農(nóng)用地478.28 hm2，用地類型涉及經(jīng)濟(jì)作物、畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、配套設(shè)施建設(shè)等。其中，經(jīng)濟(jì)作物規(guī)模化種植及工廠化栽培設(shè)施農(nóng)用地為143.78 hm2，主要用于育種育苗、菌類培植、大棚櫻桃和油桃種植等；規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖設(shè)施農(nóng)用地為304.90 hm2，包含生豬、奶牛、肉牛、山羊、奶山羊、肉雞、肉鴨、蛋雞、種鴨、家兔、獺兔、狐貍等養(yǎng)殖類型；水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施農(nóng)用地為22.40 hm2，主要用于食用魚、龍蝦、觀賞魚等養(yǎng)殖；直接服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的配套設(shè)施用地為7.17 hm2，主要為烤煙用房、臨時(shí)分揀包裝用地等。

近年來，通過生態(tài)環(huán)境整治及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等一系列政策的落實(shí)，滅失、取締了部分養(yǎng)殖類設(shè)施農(nóng)用地，但設(shè)施農(nóng)用地的發(fā)展整體呈穩(wěn)步上升趨勢。在沂水縣農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)規(guī)劃中，沂水縣將設(shè)施農(nóng)用地的布局作為實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略的重要組成部分，制訂了一系列農(nóng)業(yè)傾斜政策，并提出了重點(diǎn)培育培植優(yōu)質(zhì)蔬菜生產(chǎn)示范基地、標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖示范小區(qū)的要求，以不斷提高農(nóng)民組織化程度，大力推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品規(guī)?；N殖、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。

2 沂水縣設(shè)施農(nóng)用地發(fā)展中存在的主要問題

2.1 用地緊張、選址困難

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地要求盡量利用廢棄地、荒山、荒坡，嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田，不占或少占耕地。因此，在實(shí)際操作中，設(shè)施農(nóng)用地的選址受基本農(nóng)田、生態(tài)紅線、動物防疫、禁養(yǎng)區(qū)設(shè)置等各種因素的制約，在滿足各種因素的條件下，可選地范圍十分有限，較大部分的設(shè)施農(nóng)用地是占用一般農(nóng)田，且種養(yǎng)規(guī)模要隨地塊大小等實(shí)際情況重新進(jìn)行調(diào)整，例如，沂水縣2019年共備案設(shè)施農(nóng)用地82.7 hm2，其中占用耕地72 hm2，即使占用一般農(nóng)田，設(shè)施農(nóng)用地的選址依舊困難。

在鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的背景下，設(shè)施農(nóng)用地的用地需求增長較快，油桃、大櫻桃、食用菌等規(guī)?；N植合作社越來越多，生豬等畜禽養(yǎng)殖業(yè)的用地需求也較大，且隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械裝備的不斷完善、配置逐步齊全，農(nóng)業(yè)合作社的農(nóng)機(jī)具存放倉庫的數(shù)量亦難以跟上農(nóng)機(jī)具數(shù)量的增長速度?？傮w來看，設(shè)施農(nóng)用地的用地緊張已成為亟待解決的問題。

2.2 缺乏有效的批后監(jiān)管，存在各種違法用地行為

設(shè)施農(nóng)用地批準(zhǔn)后，有以下幾種較常見的違法用地行為：（1）隨意擴(kuò)大用地總規(guī)模，備案面積小，實(shí)際使用面積大，常在備案地塊以外占用土地；（2）擴(kuò)大附屬設(shè)施建設(shè)規(guī)模，隨意改變方案設(shè)計(jì)使用土地，大量硬化地面路面，超比例建設(shè)各類用房；（3）改變設(shè)施農(nóng)用地用途，建設(shè)住宅及從事旅游、餐飲、加工等經(jīng)營性項(xiàng)目的房屋，甚至有的水產(chǎn)養(yǎng)殖項(xiàng)目還涉嫌盜采河沙。

以上各類現(xiàn)象，僅靠常規(guī)的執(zhí)法巡查，難以起到行之有效的監(jiān)管。2018年底，沂水縣對全縣的大棚房進(jìn)行了集中整治，對各種設(shè)施農(nóng)用地進(jìn)行了全面梳理，并對部分違法建筑進(jìn)行了強(qiáng)制拆除。但由于體制機(jī)制等原因，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對土地管理的高壓態(tài)勢和良好執(zhí)法環(huán)境難以保持，且在執(zhí)法手段上沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，導(dǎo)致在查處違法案件時(shí)干擾多、阻力大。

2.3 缺乏直接、易于操作的設(shè)施農(nóng)用地規(guī)定和規(guī)程

隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，設(shè)施農(nóng)用地的類型越來越豐富，雖然國家發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》，但該文件并沒有對設(shè)施建設(shè)的投資強(qiáng)度、規(guī)模效益、用地標(biāo)準(zhǔn)、附屬設(shè)施建設(shè)材質(zhì)、高度、結(jié)構(gòu)等提出要求，且附屬設(shè)施建設(shè)屬于臨時(shí)建筑還是永久建筑難以界定。同時(shí)，目前該文件的5年有效期已滿，在下一步的管理文件的制定中，亟需明確直接、易于操作的規(guī)定和規(guī)程。

3 沂水縣設(shè)施農(nóng)用地發(fā)展對策

3.1 堅(jiān)持規(guī)劃先行，合理引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)用地布局

要從規(guī)劃方面做好設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)范、引導(dǎo)和保障，利用開展國土空間規(guī)劃編制的契機(jī)，充分開展調(diào)研；做好各類規(guī)劃銜接，依據(jù)國土空間規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、畜禽發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)紅線及畜禽養(yǎng)殖三區(qū)劃定等，確定設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)模布局與發(fā)展方向，并制定設(shè)施農(nóng)用地的專題規(guī)劃，預(yù)留足夠設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展用地。同時(shí)，要節(jié)約、集約使用土地，優(yōu)先考慮盤活利用現(xiàn)有的存量設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，建立設(shè)施農(nóng)用地退出機(jī)制，對于閑置浪費(fèi)嚴(yán)重、投入產(chǎn)出效益低的設(shè)施農(nóng)用地，通過升級改造、更換項(xiàng)目及復(fù)墾等方式，保證對設(shè)施農(nóng)用地的高效利用。此外，地方政府在用地項(xiàng)目備案之前，應(yīng)考慮將動物防疫、環(huán)保、林業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)等部門的選址意見作為備案的前置條件，確保項(xiàng)目符合各部門要求，規(guī)范實(shí)施，形成設(shè)施農(nóng)用地多部門齊抓共管的格局。

3.2 切實(shí)加強(qiáng)批后監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并嚴(yán)肅查處各種違法用地行為

要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和職能部門的管理職責(zé)，逐步形成政府總抓、部門聯(lián)動的監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)防設(shè)施農(nóng)用地“三個(gè)禁止”情形的發(fā)生。具體措施為：（1）建立“設(shè)施農(nóng)用地一張圖管理”，參照衛(wèi)片核查的方式，從影像上對設(shè)施農(nóng)用地進(jìn)行跟蹤監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)設(shè)施農(nóng)用地備案小建設(shè)大、附屬設(shè)施超比例建設(shè)等行為。（2）建立動態(tài)巡查機(jī)制，將室內(nèi)檢查與實(shí)地巡查相結(jié)合，嚴(yán)防隨意改變農(nóng)用地用途等行為的發(fā)生。（3）在設(shè)施農(nóng)用地備案后，督促經(jīng)營者嚴(yán)格按照協(xié)議約定和備案面積實(shí)施建設(shè)，一年內(nèi)竣工并投入生產(chǎn)，重點(diǎn)關(guān)注選址在城郊或主干公路兩側(cè)及建筑物明顯為車間、住宅結(jié)構(gòu)特點(diǎn)的項(xiàng)目；對于附屬設(shè)施，雖為臨時(shí)性建筑，但應(yīng)確保其生產(chǎn)安全，體現(xiàn)其產(chǎn)業(yè)性質(zhì)和用房特色，并考慮其景觀性，使之符合“美麗鄉(xiāng)村”的形象要求。（4）對備案期滿后仍要繼續(xù)使用的土地，在進(jìn)行備案延續(xù)前要實(shí)地查看，確保其按照協(xié)議約定使用土地、農(nóng)地農(nóng)用，且附屬設(shè)施不超比例建設(shè)；對備案期滿后不再續(xù)期的土地，要及時(shí)落實(shí)復(fù)墾責(zé)任并復(fù)墾到位。

3.3 根據(jù)實(shí)際情況，制定設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的規(guī)范性文件

建議上級部門盡快出臺新的設(shè)施農(nóng)用地規(guī)范性文件，進(jìn)一步豐富設(shè)施農(nóng)用地類型，細(xì)化設(shè)施農(nóng)用地備案流程，明確附屬設(shè)施建設(shè)的層數(shù)、高度、結(jié)構(gòu)、材料等的規(guī)定要求。

3.4 建立預(yù)存土地復(fù)墾費(fèi)用機(jī)制

雖然在設(shè)施農(nóng)用地用地三方協(xié)議中要求寫明土地復(fù)墾要求及時(shí)限，但在設(shè)施農(nóng)用地實(shí)際使用中，很多項(xiàng)目到期后不復(fù)墾或復(fù)墾不到位。因此，建議參照臨時(shí)用地管理辦法，編制土地復(fù)墾方案[2]，用地單位應(yīng)根據(jù)設(shè)施建設(shè)可能造成破壞土地的范圍、面積、程度、原地類和地力等級，確定復(fù)墾所需費(fèi)用，以第三方賬戶的形式預(yù)存土地復(fù)墾費(fèi)用，或協(xié)商交付給土地所有權(quán)單位。

3.5 加強(qiáng)法律法規(guī)宣傳，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、自然資源和規(guī)劃局和農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在輿論宣傳方面應(yīng)堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向，提供各類優(yōu)惠政策，教育引導(dǎo)基層干部和廣大農(nóng)民知法懂法，在設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用的原則[3]。同時(shí)，要本著節(jié)約、集約用地的思路，對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行分類指導(dǎo)，科學(xué)配置建設(shè)用地，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。