王玄瑋

[云南省人民檢察院，昆明 650028]

2018年10月，修訂后的《人民檢察院組織法》規(guī)定“人民檢察院實(shí)行司法責(zé)任制”，司法責(zé)任制從此成為檢察機(jī)關(guān)司法辦案的法定制度。司法責(zé)任制改革的目標(biāo)，是“建立健全權(quán)責(zé)統(tǒng)一的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”。(1)《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第八條。在“權(quán)”和“責(zé)”兩端，目前為止對(duì)檢察官賦權(quán)的改革進(jìn)展較快，但對(duì)檢察官追責(zé)的改革則相對(duì)滯后。在制度層面，關(guān)于檢察官司法責(zé)任追究的頂層設(shè)計(jì)尚未出臺(tái)；在實(shí)務(wù)層面，雖然檢察官懲戒委員會(huì)已經(jīng)在各省成立，但檢察官懲戒機(jī)制尚未得到有效運(yùn)行，檢察官被追究司法責(zé)任的案例鮮有所聞。在研究檢察官司法責(zé)任追究制度的構(gòu)建與完善過(guò)程中，筆者認(rèn)為需要明確以下幾個(gè)基本問(wèn)題。

一、司法責(zé)任是什么責(zé)任

1.司法責(zé)任的性質(zhì)和內(nèi)涵

司法責(zé)任制改革以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)最早對(duì)“司法責(zé)任”作出規(guī)定的規(guī)范性文件是2015年9月經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第15次會(huì)議審議通過(guò)、最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》)。《若干意見(jiàn)》第32條規(guī)定：“檢察人員應(yīng)當(dāng)對(duì)其履行檢察職責(zé)的行為承擔(dān)司法責(zé)任，在職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)?！睂?duì)于這種由檢察人員終身負(fù)責(zé)的“司法責(zé)任”的性質(zhì)和內(nèi)涵，根據(jù)《若干意見(jiàn)》可以作如下理解：

第一，司法責(zé)任是辦案責(zé)任?！度舾梢庖?jiàn)》第32條指出，司法責(zé)任包括故意違反法律法規(guī)責(zé)任、重大過(guò)失責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任。根據(jù)《若干意見(jiàn)》的列舉，故意違反法律法規(guī)責(zé)任可由11種行為構(gòu)成，重大過(guò)失責(zé)任可由8種行為構(gòu)成，監(jiān)督管理責(zé)任則做了概括性規(guī)定。這三種責(zé)任雖然表現(xiàn)形式與內(nèi)容各異，但都有一個(gè)共同點(diǎn)——其發(fā)生都與司法辦案緊密相關(guān)，是檢察人員在司法辦案過(guò)程中不當(dāng)履職所引發(fā)的責(zé)任。換句話說(shuō)，司法責(zé)任是檢察人員違反檢察職責(zé)的一種辦案責(zé)任。由此，司法責(zé)任與檢察人員不涉及司法辦案的其他責(zé)任得以區(qū)別。例如，檢察人員醉酒駕車(chē)的，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任；檢察人員生活腐化的，應(yīng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任等等。這些與司法辦案無(wú)關(guān)的責(zé)任都不屬于司法責(zé)任，即使是發(fā)生于司法辦案期間，但只要與履行檢察職責(zé)沒(méi)有直接關(guān)系，也不能稱為司法責(zé)任。《若干意見(jiàn)》進(jìn)一步明確，檢察人員與司法辦案活動(dòng)無(wú)關(guān)的其他違紀(jì)違法行為，依照法律及《檢察人員紀(jì)律處分條例(試行)》等有關(guān)規(guī)定處理。換言之，與司法辦案活動(dòng)無(wú)關(guān)的其他違紀(jì)違法行為不屬于司法責(zé)任，由其他機(jī)關(guān)、部門(mén)依法依紀(jì)處理。如果檢察人員違反檢察職責(zé)的同時(shí)還存在貪污受賄等職務(wù)犯罪行為，屬于司法責(zé)任與刑事責(zé)任競(jìng)合，依據(jù)《監(jiān)察法》應(yīng)當(dāng)一并由監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處置。

第二，司法責(zé)任是錯(cuò)誤責(zé)任。司法責(zé)任制改革初期，一般把司法責(zé)任理解為“錯(cuò)案責(zé)任”，這其實(shí)并不準(zhǔn)確。一方面，錯(cuò)案責(zé)任只是司法責(zé)任的主要部分，不是司法責(zé)任的全部。在司法責(zé)任的三種責(zé)任形式中，故意違反法律法規(guī)責(zé)任是一種行為責(zé)任，不是結(jié)果責(zé)任。檢察人員只要存在故意實(shí)施刑訊逼供、非法搜查、違規(guī)扣押等錯(cuò)誤行為的，即便未發(fā)生錯(cuò)案等嚴(yán)重后果，也足以構(gòu)成司法責(zé)任。另一方面，司法辦案中即使發(fā)生“錯(cuò)案”，但只要檢察人員不存在主觀過(guò)錯(cuò)，也不構(gòu)成司法責(zé)任。司法責(zé)任三種責(zé)任形式的共同之處在于，檢察人員違反了檢察職責(zé)，司法辦案過(guò)程中發(fā)生了較為嚴(yán)重的錯(cuò)誤，必須對(duì)該錯(cuò)誤的發(fā)生負(fù)責(zé)。因此，司法責(zé)任是一種錯(cuò)誤責(zé)任。同時(shí)，這里的“錯(cuò)誤”必須具有一定程度的嚴(yán)重性，如果只是輕微錯(cuò)誤，也不構(gòu)成司法責(zé)任。由此，司法責(zé)任與瑕疵責(zé)任得以區(qū)別?！度舾梢庖?jiàn)》明確，檢察人員在事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信、法律適用、辦案程序、文書(shū)制作以及司法作風(fēng)等方面不符合法律和有關(guān)規(guī)定，但不影響案件結(jié)論的正確性和效力的，屬司法瑕疵，依照相關(guān)紀(jì)律規(guī)定處理，也不作為司法責(zé)任追究。

第三，司法責(zé)任是過(guò)錯(cuò)責(zé)任。所謂過(guò)錯(cuò)責(zé)任，強(qiáng)調(diào)的是司法責(zé)任的構(gòu)成必須主觀要件與客觀要件相統(tǒng)一。不但客觀上有辦案錯(cuò)誤發(fā)生，主觀上也同時(shí)存在過(guò)錯(cuò)。反之，司法辦案工作中雖有錯(cuò)誤發(fā)生，但檢察人員履行職責(zé)中盡到必要注意義務(wù)，沒(méi)有過(guò)錯(cuò)的，并不承擔(dān)司法責(zé)任。過(guò)錯(cuò)包括兩種形式：故意和重大過(guò)失。一般過(guò)失不構(gòu)成司法責(zé)任。故意違反法律法規(guī)責(zé)任和重大過(guò)失責(zé)任的主觀過(guò)錯(cuò)形式從名稱中即可得知，比較直觀，而監(jiān)督管理責(zé)任也包含過(guò)錯(cuò)要件，即也必須具有故意或重大過(guò)失方可構(gòu)成。(2)參見(jiàn)張德利：《關(guān)于〈關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)〉的說(shuō)明》，最高人民檢察院司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編：《人民檢察院司法責(zé)任制學(xué)習(xí)資料》，北京：中國(guó)檢察出版社，2015年，第81頁(yè)。也就是說(shuō)，不存在無(wú)過(guò)錯(cuò)的司法責(zé)任。由此，司法責(zé)任情形與責(zé)任豁免情形得以區(qū)分。因不能歸責(zé)于辦案人員的客觀原因?qū)е滤痉ㄞk案發(fā)生錯(cuò)誤的，可以歸入絕對(duì)豁免情形。常見(jiàn)的絕對(duì)豁免情形包括：因不能合理預(yù)見(jiàn)或者無(wú)法抗拒的原因致使司法履職出現(xiàn)錯(cuò)誤的；因法律發(fā)生變化或者司法政策調(diào)整等原因而改變案件定性或者處理決定的；因證據(jù)發(fā)生變化而改變?cè)幚斫Y(jié)論的；因相關(guān)法律文書(shū)被撤銷(xiāo)、變更而改變?cè)Y(jié)論或者處理決定的等等。因案件主觀疑難原因?qū)е滤痉ㄞk案發(fā)生錯(cuò)誤的，可以歸入相對(duì)豁免情形。常見(jiàn)的情形：例如因法律法規(guī)或者司法解釋規(guī)定得不明確，導(dǎo)致對(duì)案件定性、處理有不同理解的；對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)定存在爭(zhēng)議，但根據(jù)證據(jù)規(guī)則能夠予以合理解釋的，等等。相對(duì)豁免情形下，只要有證據(jù)表明檢察人員履行職責(zé)中盡到必要注意義務(wù)，也應(yīng)當(dāng)予以免責(zé)。

根據(jù)上述分析，可以對(duì)“司法責(zé)任”的概念作如下界定：司法責(zé)任是檢察人員在司法辦案過(guò)程中，由于違反檢察職責(zé)導(dǎo)致辦案錯(cuò)誤發(fā)生，應(yīng)當(dāng)予以追究的辦案過(guò)錯(cuò)責(zé)任。在《若干意見(jiàn)》中，對(duì)“司法責(zé)任”這一司法責(zé)任制改革的核心概念沒(méi)有進(jìn)行界定，似有遺憾。在研究制定《人民檢察院司法責(zé)任追究條例》時(shí)，這一遺憾應(yīng)當(dāng)予以彌補(bǔ)。

2.司法責(zé)任的分類(lèi)

按照《若干意見(jiàn)》的規(guī)定，司法責(zé)任包括故意違反法律法規(guī)責(zé)任、重大過(guò)失責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任三類(lèi)。應(yīng)該說(shuō)，這并不是嚴(yán)格意義上的類(lèi)型劃分，因?yàn)樗煊昧瞬煌膭澐謽?biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者指出：“這三種責(zé)任是從兩個(gè)角度來(lái)規(guī)定的：故意違法責(zé)任和重大過(guò)失責(zé)任是從主觀方面來(lái)規(guī)定的；監(jiān)督管理責(zé)任是從主體角度來(lái)規(guī)定的，旨在表明監(jiān)督管理者也是司法責(zé)任主體?！?3)朱孝清：《錯(cuò)案責(zé)任追究與豁免》，《中國(guó)法學(xué)》2016年第2期。因此，將這三種司法責(zé)任形式并列是不科學(xué)的。為了準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)司法責(zé)任的構(gòu)成，應(yīng)當(dāng)從不同角度、以不同標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行分類(lèi)。

第一，根據(jù)過(guò)錯(cuò)類(lèi)型不同，司法責(zé)任可以分為故意責(zé)任和重大過(guò)失責(zé)任兩類(lèi)。無(wú)論哪個(gè)辦案環(huán)節(jié)，無(wú)論何種辦案主體，只要發(fā)生司法責(zé)任追究情形，必定歸入這兩類(lèi)之一。其中，故意責(zé)任是行為責(zé)任，不要求必須造成特定后果，只要在辦案過(guò)程中蓄意違法違規(guī)，一般而言均有可能構(gòu)成。而重大過(guò)失責(zé)任是結(jié)果責(zé)任，檢察人員的過(guò)失行為所造成的后果要達(dá)到一定嚴(yán)重程度方可構(gòu)成。監(jiān)督管理責(zé)任中，根據(jù)監(jiān)督管理者的主觀過(guò)錯(cuò)，其責(zé)任也相應(yīng)歸入二者之中。至于故意責(zé)任和重大過(guò)失責(zé)任各自的具體情形，《若干意見(jiàn)》作了列舉，但相關(guān)規(guī)定已經(jīng)過(guò)時(shí)?！度舾梢庖?jiàn)》出臺(tái)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵防職能尚未轉(zhuǎn)隸，因此當(dāng)時(shí)列舉的責(zé)任情形主要針對(duì)偵查活動(dòng)和刑檢業(yè)務(wù)，而目前“四大檢察”中民事、行政、公益訴訟等檢察業(yè)務(wù)幾乎未涉及。近兩年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)整體業(yè)務(wù)格局和檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制發(fā)生了重大變化，司法辦案中的具體責(zé)任情形也應(yīng)當(dāng)重新進(jìn)行規(guī)定梳理。

第二，根據(jù)責(zé)任主體不同，司法責(zé)任可以分為承辦責(zé)任、輔助責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任三類(lèi)。承辦責(zé)任針對(duì)承辦案件的獨(dú)任檢察官和檢察官辦案組，這是按主體劃分最主要的司法責(zé)任類(lèi)型。院領(lǐng)導(dǎo)作為獨(dú)任檢察官或參加檢察官辦案組承辦案件的，承擔(dān)的也是承辦責(zé)任。輔助責(zé)任針對(duì)輔助檢察官辦理案件的檢察輔助人員?！度舾梢庖?jiàn)》規(guī)定，檢察輔助人員參與司法辦案工作的，根據(jù)職權(quán)和分工承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。由于檢察輔助人員在檢察官領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)下開(kāi)展工作，如果檢察官未盡審核把關(guān)責(zé)任的，也要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，但這種責(zé)任可以歸入檢察官的承辦責(zé)任中。另外，如果檢察官授意、指使檢察輔助人員實(shí)施違反檢察職責(zé)行為，首先由檢察官承擔(dān)司法責(zé)任，但檢察輔助人員有明顯過(guò)錯(cuò)的，也要視情節(jié)承擔(dān)相應(yīng)的司法責(zé)任。監(jiān)督管理責(zé)任針對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的檢察官，包括檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人等。負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的檢察人員因故意或重大過(guò)失怠于行使或不當(dāng)行使監(jiān)督管理權(quán)，導(dǎo)致司法辦案工作出現(xiàn)嚴(yán)重錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的司法責(zé)任。

第三，根據(jù)責(zé)任承擔(dān)方式不同，司法責(zé)任可以分為單獨(dú)責(zé)任和共同責(zé)任兩類(lèi)。單獨(dú)責(zé)任指由一名責(zé)任主體單獨(dú)承擔(dān)的司法責(zé)任，這是最主要的司法責(zé)任承擔(dān)形式。共同責(zé)任指由二名以上責(zé)任主體共同承擔(dān)的司法責(zé)任。常見(jiàn)的共同責(zé)任包括：一是檢察官辦案組承辦的案件，由主辦檢察官、檢察官共同承擔(dān)司法責(zé)任。主辦檢察官對(duì)職權(quán)范圍內(nèi)決定的事項(xiàng)承擔(dān)司法責(zé)任，其他檢察官對(duì)自己的行為承擔(dān)責(zé)任。二是檢察官根據(jù)檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)的要求進(jìn)行復(fù)核并改變?cè)幚硪庖?jiàn)的，檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)與檢察官共同承擔(dān)司法責(zé)任。三是檢察委員會(huì)作出錯(cuò)誤決定的，由形成錯(cuò)誤決定的表決意見(jiàn)的檢察委員會(huì)委員共同承擔(dān)司法責(zé)任。

第四，根據(jù)司法辦案的參與方式不同，司法責(zé)任可以分為直接辦理責(zé)任、審批責(zé)任和指導(dǎo)責(zé)任。司法責(zé)任制改革以來(lái)，檢察官的辦案主體地位逐步凸顯，檢察官依據(jù)權(quán)力清單的授權(quán)直接對(duì)案件作出處理決定逐漸成為辦案常態(tài)，檢察官對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)就案件作出的決定負(fù)責(zé)，承擔(dān)直接辦理責(zé)任。不過(guò)，也還有不少辦案權(quán)力保留由檢察長(zhǎng)行使。(4)如2019年12月修訂的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第4條規(guī)定：檢察官在檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。重大辦案事項(xiàng)，由檢察長(zhǎng)決定。檢察長(zhǎng)可以根據(jù)案件情況，提交檢察委員會(huì)討論決定。其他辦案事項(xiàng)，檢察長(zhǎng)可以自行決定，也可以委托檢察官?zèng)Q定。在“四大檢察”業(yè)務(wù)中，都有不少案件雖由檢察官承辦但由檢察長(zhǎng)行使決定權(quán)。在這種情況下，檢察官主要對(duì)事實(shí)和證據(jù)負(fù)責(zé)。除非檢察官故意隱瞞、歪曲事實(shí)或遺漏證據(jù)、重要情節(jié)，導(dǎo)致檢察長(zhǎng)做出錯(cuò)誤決定，除此以外檢察長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)就其行使決定權(quán)的審批行為承擔(dān)司法責(zé)任。還有一種情況，對(duì)于檢察官在職權(quán)范圍內(nèi)作出決定的事項(xiàng)，有些對(duì)外的法律文書(shū)需由檢察長(zhǎng)簽發(fā)，原則上檢察長(zhǎng)不應(yīng)因簽發(fā)法律文書(shū)承擔(dān)司法責(zé)任，但如果法律文書(shū)存在明顯錯(cuò)誤或者重大瑕疵而檢察長(zhǎng)未發(fā)現(xiàn)，此時(shí)除了檢察官應(yīng)承擔(dān)承辦責(zé)任，檢察長(zhǎng)也有一定的審批責(zé)任。指導(dǎo)責(zé)任主要針對(duì)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)及有關(guān)人員。根據(jù)《若干意見(jiàn)》，上級(jí)人民檢察院不采納或改變下級(jí)人民檢察院正確意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)由上級(jí)人民檢察院有關(guān)人員承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

確定司法責(zé)任的性質(zhì)與內(nèi)涵，這是進(jìn)行司法責(zé)任追究制度設(shè)計(jì)的理論基石。而梳理司法責(zé)任的分類(lèi)，則是科學(xué)構(gòu)建司法責(zé)任體系的必要前提。

二、司法責(zé)任由誰(shuí)來(lái)調(diào)查

檢察官司法責(zé)任應(yīng)由誰(shuí)來(lái)進(jìn)行調(diào)查？對(duì)這個(gè)問(wèn)題，2015年《若干意見(jiàn)》的規(guī)定是：“人民檢察院紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)受理對(duì)檢察人員在司法辦案工作中違紀(jì)違法行為和司法過(guò)錯(cuò)行為的檢舉控告，并進(jìn)行調(diào)查核實(shí)”。當(dāng)時(shí)所稱的“人民檢察院紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)”，指的是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的負(fù)責(zé)自身監(jiān)督的職能部門(mén)。然而，《若干意見(jiàn)》頒布后，我國(guó)先后啟動(dòng)了國(guó)家監(jiān)察體制改革和派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革。目前，人民檢察院的紀(jì)檢組和監(jiān)察局(處)已經(jīng)全部從檢察機(jī)關(guān)剝離，轉(zhuǎn)隸成為受紀(jì)委、監(jiān)委“雙派駐”的紀(jì)檢監(jiān)察組，負(fù)責(zé)對(duì)駐在單位進(jìn)行外部監(jiān)督。為了填補(bǔ)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)剝離后留下的內(nèi)部監(jiān)督職能空白，人民檢察院從2019年2月后新設(shè)立檢務(wù)督察部門(mén)，成為檢察機(jī)關(guān)專司內(nèi)部監(jiān)督的職能部門(mén)。(5)史兆琨：《最高檢監(jiān)察局更名為檢務(wù)督察局》，《檢察日?qǐng)?bào)》2019年2月26日第01版。2019年6月，最高人民檢察院印發(fā)《人民檢察院檢務(wù)督察工作條例》，規(guī)定檢務(wù)督察部門(mén)承擔(dān)司法責(zé)任追究和檢察官懲戒相關(guān)工作，負(fù)責(zé)對(duì)檢察人員涉嫌違反檢察職責(zé)問(wèn)題線索進(jìn)行調(diào)查處理。(6)參見(jiàn)《人民檢察院檢務(wù)督察工作條例》第九條、第十條、第十一條。換言之，目前檢察人員司法責(zé)任問(wèn)題由檢察機(jī)關(guān)自行調(diào)查。不過(guò)，也有另外一種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察人員司法責(zé)任應(yīng)由監(jiān)察委員會(huì)來(lái)進(jìn)行調(diào)查。理由是檢察人員故意違反法律或者重大過(guò)失辦理案件行為也是一種職務(wù)違法，甚至可能涉及職務(wù)犯罪，監(jiān)察法的頒布實(shí)施已實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的全覆蓋，對(duì)包括檢察官在內(nèi)的公職人員職務(wù)違法、職務(wù)犯罪行為，應(yīng)當(dāng)依據(jù)干部管理權(quán)限由各級(jí)監(jiān)委及其派駐機(jī)構(gòu)管轄，按照監(jiān)察法規(guī)定的程序和措施開(kāi)展調(diào)查處置。

確實(shí)，檢察人員的司法責(zé)任事由既是違反檢察職責(zé)行為，同時(shí)又可視為職務(wù)違法，甚至還可能涉嫌職務(wù)犯罪，由人民檢察院自行調(diào)查或由監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查均有一定道理。綜合考慮司法權(quán)力運(yùn)行規(guī)律、司法改革政策導(dǎo)向以及監(jiān)察體制改革后職務(wù)犯罪偵查權(quán)配置狀況等各方面因素，筆者認(rèn)為檢察人員司法責(zé)任由人民檢察院進(jìn)行調(diào)查為宜。理由如下：

第一，檢察官司法責(zé)任由人民檢察院調(diào)查更符合司法改革政策導(dǎo)向。司法體制改革啟動(dòng)以來(lái)，中央就深入推進(jìn)檢法兩院司法責(zé)任制改革事宜先后下發(fā)了多個(gè)重要改革文件。2016年7月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》，規(guī)定“法官、檢察官履行法定職責(zé)的行為，非經(jīng)法官、檢察官懲戒委員會(huì)審議不受錯(cuò)案責(zé)任追究”。(7)參見(jiàn)《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》第十四條。2016年10月，經(jīng)中央同意，最高人民法院、最高人民檢察院印發(fā)了《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(jiàn)(試行)》，規(guī)定檢察官懲戒工作由人民檢察院與檢察官懲戒委員會(huì)分工負(fù)責(zé)，其中人民檢察院負(fù)責(zé)“對(duì)檢察官涉嫌違反檢察職責(zé)行為進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并根據(jù)檢察官懲戒委員會(huì)的意見(jiàn)作出處理決定”。(8)參見(jiàn)《最高人民法院、最高人民檢察院印發(fā)〈關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(jiàn)(試行)〉的通知》(法發(fā)[2016]24號(hào)文件)：“經(jīng)中央領(lǐng)導(dǎo)同志同意，現(xiàn)將《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(jiàn)(試行)》印發(fā)給你們，請(qǐng)結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。”2017年10月，中辦印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)全面落實(shí)司法責(zé)任制的意見(jiàn)》規(guī)定：“法院、檢察院負(fù)責(zé)對(duì)法官、檢察官涉嫌違反審判、檢察職責(zé)行為進(jìn)行調(diào)查核實(shí)”。2019年4月，修訂后的《檢察官法》將檢察官懲戒制度入法，其第四十九條第一款明確規(guī)定，檢察官懲戒委員會(huì)“負(fù)責(zé)從專業(yè)角度審查認(rèn)定檢察官是否存在本法第四十七條第四項(xiàng)、第五項(xiàng)規(guī)定的違反檢察職責(zé)的行為”，(9)《中華人民共和國(guó)檢察官法》第四十七條：“檢察官有下列行為之一的，應(yīng)當(dāng)給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：……(四)故意違反法律法規(guī)辦理案件的；(五)因重大過(guò)失導(dǎo)致案件錯(cuò)誤并造成嚴(yán)重后果的……”提出審查意見(jiàn)。同時(shí)，該法第四十九條第三款還明確規(guī)定，檢察官懲戒委員會(huì)的日常工作“由相關(guān)人民檢察院的內(nèi)設(shè)職能部門(mén)承擔(dān)”?！稒z察官法》修訂通過(guò)時(shí)，國(guó)家監(jiān)察體制改革和派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革均已深入開(kāi)展，立法機(jī)關(guān)作出上述相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)是充分考慮了監(jiān)察委員會(huì)對(duì)國(guó)家公職人員監(jiān)督全覆蓋的實(shí)際情況后做出的審慎決策。因此，由人民檢察院對(duì)不涉及其他職務(wù)犯罪的檢察人員司法責(zé)任情形進(jìn)行調(diào)查，符合中央一直以來(lái)的司改政策導(dǎo)向，也是于法有據(jù)的。

第二，檢察官司法責(zé)任由人民檢察院調(diào)查更符合司法權(quán)力運(yùn)行規(guī)律。如前所述，司法責(zé)任僅針對(duì)檢察人員在不涉及職務(wù)犯罪情況下是否正確履行檢察職責(zé)的判斷，調(diào)查司法責(zé)任后需要對(duì)檢察人員是否構(gòu)成故意違反職責(zé)、存在重大過(guò)失、存在一般過(guò)失或者沒(méi)有違反職責(zé)作出回答。通俗地說(shuō)，調(diào)查司法責(zé)任需要對(duì)檢察人員是否存在辦案錯(cuò)誤作出回答，而這些工作具有極強(qiáng)的專業(yè)性，需要從事調(diào)查的人員具有豐富的司法工作經(jīng)驗(yàn)和深厚的法律專業(yè)素養(yǎng)。有學(xué)者形象地類(lèi)比，法官、檢察官司法責(zé)任需要進(jìn)行細(xì)致的專業(yè)性判斷，這與醫(yī)療事故責(zé)任由專業(yè)性極強(qiáng)的醫(yī)療事故鑒定委員會(huì)來(lái)判斷是同樣道理。(10)參見(jiàn)葛琳：《檢察官懲戒委員會(huì)的職能定位及其實(shí)現(xiàn)》，《法學(xué)評(píng)論》2018年第2期。如果由不具備檢察辦案經(jīng)驗(yàn)的主體來(lái)判斷檢察官履職活動(dòng)的正確與否，一般而言難以形成客觀、公允和真實(shí)的結(jié)論。從域外的司法經(jīng)驗(yàn)看，不少國(guó)家對(duì)檢察官的辦案監(jiān)督都由內(nèi)部監(jiān)督的專門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。如《日本檢察廳事務(wù)章程》規(guī)定，日本最高檢察廳設(shè)立監(jiān)察指導(dǎo)部，主要承擔(dān)從內(nèi)部監(jiān)督、調(diào)查檢察官的違紀(jì)違法行為的職能，還負(fù)責(zé)對(duì)檢察廳的預(yù)算執(zhí)行情況、職員的服務(wù)和職業(yè)道德倫理情況等事務(wù)的監(jiān)督、調(diào)查。其偵辦對(duì)象是作為同僚的其他檢察官，地位和功能類(lèi)似于軍隊(duì)中的憲兵，因而又被戲稱為“檢察官的檢察官”。(11)萬(wàn)毅：《監(jiān)察指導(dǎo)部：日本檢察官的檢察官》，《檢察日?qǐng)?bào)》2015年10月20日第03版。又如英國(guó)，2000年12月成立了英國(guó)皇家檢察監(jiān)督機(jī)構(gòu)(the Crown Prosecution Service Inspectorate，簡(jiǎn)稱CPSI)。該機(jī)構(gòu)獨(dú)立于各地的檢察院，受總檢察長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)對(duì)檢察官已處理案件和檢察官整體工作進(jìn)行監(jiān)督，是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。這個(gè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢察官辦案的內(nèi)容包括兩個(gè)方面：“第一，對(duì)檢察官已經(jīng)處理過(guò)的案件進(jìn)行審查。對(duì)檢察官已經(jīng)處理過(guò)的案件，如果案件當(dāng)事人不滿提出申請(qǐng)，或者CPSI的監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)重要證據(jù)說(shuō)明案件處理存在問(wèn)題或者社會(huì)公眾反響強(qiáng)烈，CPSI小組有權(quán)調(diào)取案卷進(jìn)行審查，也可以詢問(wèn)有關(guān)人員和進(jìn)行必要的調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果對(duì)案件的質(zhì)量作出評(píng)價(jià)。如果發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，則向檢察長(zhǎng)提出改進(jìn)建議。第二，監(jiān)督檢察官的整體工作情況。CPSI小組通過(guò)以下方式來(lái)考察檢察官在行使檢察權(quán)過(guò)程中是否存在問(wèn)題：到各地檢察院進(jìn)行實(shí)地考察；與不同級(jí)別的檢察官交談；走訪與檢察官有聯(lián)系的機(jī)構(gòu)，聽(tīng)取他們的意見(jiàn)；親自參加治安法院和刑事法院的審判，觀看和旁聽(tīng)檢察官的出庭情況”。(12)鄧思清：《檢察權(quán)研究》，北京：北京大學(xué)出版社，2007年，第480-481頁(yè)。在此基礎(chǔ)上，這個(gè)機(jī)構(gòu)每年要分析研判檢察官總體工作情況，向總檢察長(zhǎng)報(bào)告，報(bào)告約10多萬(wàn)字，內(nèi)容十分詳細(xì)，從而對(duì)檢察官行使各項(xiàng)檢察權(quán)方面的整體情況進(jìn)行監(jiān)督。借鑒域外司法經(jīng)驗(yàn)，由檢察院自行調(diào)查檢察人員違反職責(zé)行為是符合司法規(guī)律的。

第三，檢察官司法責(zé)任由人民檢察院調(diào)查更有利于完成司法責(zé)任的追究。一方面，人民檢察院調(diào)查司法責(zé)任問(wèn)題線索，能夠形成檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督與紀(jì)委監(jiān)委外部監(jiān)督的合力。紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革后，紀(jì)檢監(jiān)察組直接接受派出紀(jì)委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)，“與駐在檢察機(jī)關(guān)是監(jiān)督和被監(jiān)督關(guān)系，只負(fù)責(zé)對(duì)本級(jí)駐在單位的監(jiān)督，不再負(fù)責(zé)對(duì)下級(jí)檢察院監(jiān)督工作。若無(wú)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督措施補(bǔ)位，將導(dǎo)致對(duì)縱向運(yùn)行的檢察權(quán)出現(xiàn)監(jiān)督盲區(qū)”。(13)參見(jiàn)最高人民檢察院檢務(wù)督察局課題組：《完善檢察官辦案內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制研究》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第5期。特別是在縣區(qū)一級(jí)，檢察機(jī)關(guān)80%的辦案工作在基層檢察院，檢察權(quán)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)最大區(qū)域在基層。但派駐機(jī)構(gòu)改革后基層檢察院不少都是綜合派駐，紀(jì)檢監(jiān)察組要同時(shí)負(fù)責(zé)多家單位的外部監(jiān)督，故難以深入檢察業(yè)務(wù)進(jìn)行日常監(jiān)督、精準(zhǔn)監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)檢務(wù)督察部門(mén)積極發(fā)揮追責(zé)懲戒職能，能夠彌補(bǔ)外部監(jiān)督的不足。另一方面，人民檢察院調(diào)查司法責(zé)任問(wèn)題線索，能夠形成追責(zé)懲戒與司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪查處的銜接。修改后的《刑事訴訟法》保留了檢察機(jī)關(guān)對(duì)14種司法工作人員侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪的偵查權(quán)，這里的“司法工作人員”包括檢察人員在內(nèi)。對(duì)于檢察人員涉嫌這14種職務(wù)犯罪的，相當(dāng)一部分線索可以從司法責(zé)任追究調(diào)查當(dāng)中得來(lái)。檢務(wù)督察部門(mén)通過(guò)開(kāi)展追責(zé)懲戒工作，發(fā)現(xiàn)檢察人員涉嫌貪污賄賂等職務(wù)犯罪的依法移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，發(fā)現(xiàn)涉嫌14種職務(wù)犯罪的按程序移送自偵部門(mén)，不涉及職務(wù)犯罪但違反檢察職責(zé)的按程序追究司法責(zé)任，這樣可以形成完備的司法責(zé)任追究體系。

第四，檢察官司法責(zé)任由人民檢察院調(diào)查與監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員的監(jiān)督全覆蓋并不矛盾。雖然《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，但法律仍然授權(quán)檢察機(jī)關(guān)可以行使14種職務(wù)犯罪偵查權(quán)，二者并不矛盾。同理，法律和中央司改文件授權(quán)人民檢察院調(diào)查檢察人員司法責(zé)任，這與監(jiān)察全覆蓋也不矛盾。究其原因，是因?yàn)楸O(jiān)察全覆蓋指向的是監(jiān)察對(duì)象，并不是監(jiān)察內(nèi)容。通俗地說(shuō)，就是“全覆蓋不是什么事都管”。(14)石艷紅：《“全覆蓋”不是“啥都管”》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》2018年第14期。有學(xué)者指出，《監(jiān)察法》第一條規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，這里指向的是監(jiān)察對(duì)象，“監(jiān)察機(jī)關(guān)之監(jiān)察對(duì)象雖可及于全部行使公權(quán)力的公職人員，但絕非意味著公職人員的全部違紀(jì)違法責(zé)任皆由監(jiān)察機(jī)關(guān)來(lái)負(fù)責(zé)追究”。(15)劉怡達(dá)：《監(jiān)察體制改革背景下法官懲戒制度的調(diào)適路徑》，《理論月刊》2019年第8期。還有學(xué)者研究了監(jiān)察委員會(huì)“全覆蓋”的限度問(wèn)題，該學(xué)者認(rèn)為，公職人員的法律責(zé)任可以區(qū)分為犯罪責(zé)任、違法違紀(jì)責(zé)任和違反內(nèi)部工作規(guī)則責(zé)任三個(gè)層次，對(duì)于法官、檢察官來(lái)說(shuō)，其職務(wù)違法違紀(jì)和違反內(nèi)部規(guī)則責(zé)任應(yīng)當(dāng)由其所在國(guó)家機(jī)關(guān)追究，不宜由監(jiān)察委員會(huì)追究。其原因在于：一是其屬于國(guó)家機(jī)關(guān)自律權(quán)范疇，不應(yīng)由作為外部機(jī)關(guān)的監(jiān)察委員會(huì)行使；二是是否屬于職務(wù)違法違紀(jì)，通常采用專業(yè)判斷標(biāo)準(zhǔn)；三是現(xiàn)有法律對(duì)這些國(guó)家機(jī)關(guān)人員的職務(wù)違法違紀(jì)的責(zé)任追究機(jī)制已經(jīng)作出了明確的規(guī)定。(16)胡錦光：《論監(jiān)察委員會(huì)“全覆蓋”的限度》，《中州學(xué)刊》2017年第9期。法院、檢察院作為行使國(guó)家司法權(quán)的專門(mén)機(jī)關(guān)，其辦案業(yè)務(wù)具有很強(qiáng)的專業(yè)性。允許法院、檢察院自行調(diào)查法官、檢察官不涉及職務(wù)犯罪的司法責(zé)任，體現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)突出行業(yè)自律的職業(yè)特殊性，能夠在國(guó)家監(jiān)察外部監(jiān)督與司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)之間形成合理的平衡。

三、司法責(zé)任由誰(shuí)來(lái)追究

所謂司法責(zé)任由誰(shuí)來(lái)追究，指的是檢察官司法責(zé)任問(wèn)題線索調(diào)查完畢后，由誰(shuí)來(lái)做出處理決定。這個(gè)問(wèn)題實(shí)踐中也曾存在不同認(rèn)識(shí)。有的認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由檢察官懲戒委員會(huì)追究，理由是中央司改文件規(guī)定“檢察官履行法定職責(zé)的行為，非經(jīng)檢察官懲戒委員會(huì)審議不受錯(cuò)案責(zé)任追究”。有的認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察委員會(huì)追究，理由是監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對(duì)所有公職人員均有處分權(quán)。有的認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由人民檢察院追究，理由是檢察官的管理權(quán)限在檢察院，檢察機(jī)關(guān)有責(zé)任履行黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任。

對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，2016年10月《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(jiàn)(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)已經(jīng)給出了回答?！兑庖?jiàn)》第六條第一款規(guī)定，人民法院、人民檢察院在司法管理、訴訟監(jiān)督和司法監(jiān)督工作中，發(fā)現(xiàn)法官、檢察官有涉嫌違反審判、檢察職責(zé)的行為，需要認(rèn)定是否構(gòu)成故意或者重大過(guò)失的，應(yīng)當(dāng)在查明事實(shí)的基礎(chǔ)上，提請(qǐng)懲戒委員會(huì)審議。該條第二款進(jìn)一步明確，除前款規(guī)定應(yīng)報(bào)請(qǐng)懲戒委員會(huì)審議情形外，法官、檢察官的其他違法違紀(jì)行為，由有關(guān)部門(mén)調(diào)查核實(shí)，依照法律及有關(guān)紀(jì)律規(guī)定處理?！兑庖?jiàn)》第十條規(guī)定，法官、檢察官違反審判、檢察職責(zé)的行為屬實(shí)，懲戒委員會(huì)認(rèn)為構(gòu)成故意或者因重大過(guò)失導(dǎo)致案件錯(cuò)誤并造成嚴(yán)重后果的，人民法院、人民檢察院應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定作出懲戒決定，并給予相應(yīng)處理。從上述規(guī)定中可以得出兩點(diǎn)認(rèn)識(shí)：第一，檢察官的司法責(zé)任追究主體是人民檢察院，不僅追究程序由人民檢察院?jiǎn)?dòng)，懲戒決定和具體追究處理也由人民檢察院負(fù)責(zé)作出；第二，檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力邊界在于檢察官違反檢察職責(zé)由人民檢察院負(fù)責(zé)追究，檢察官的其他職務(wù)違法違紀(jì)行為由監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)處理。問(wèn)題的答案似乎很清楚。

然而，該《意見(jiàn)》出臺(tái)時(shí)，國(guó)家監(jiān)察體制改革尚未進(jìn)行。隨著監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)，特別是2018年3月《監(jiān)察法》的頒布，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)開(kāi)始出現(xiàn)分歧。如前所述，《監(jiān)察法》規(guī)定了國(guó)家監(jiān)察全覆蓋。于是有觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)《監(jiān)察法》第三條，檢察人員司法責(zé)任應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)追究。不僅如此，依照《監(jiān)察法》第四十五條之規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)違法的公職人員，有權(quán)依照法定程序直接作出警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除等政務(wù)處分決定，檢察人員也不例外。對(duì)于檢察官的職務(wù)違法，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)調(diào)查后直接進(jìn)行處分，不需要經(jīng)過(guò)檢察官懲戒委員會(huì)審議的前置程序。由于監(jiān)察體制改革是國(guó)家政治制度上的重大改革，監(jiān)察委員會(huì)制度又是一項(xiàng)全新的制度，究竟《監(jiān)察法》的上述規(guī)定是否改變了《意見(jiàn)》規(guī)定的權(quán)力邊界，是否修改了檢察官懲戒的工作程序，一時(shí)確實(shí)難以回答。

不過(guò)所幸的是，這個(gè)困惑在一年后得到了澄清。2019年4月，修訂后的《檢察官法》對(duì)檢察官懲戒制度進(jìn)行了明確規(guī)定。該法第四十九條要求，最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)設(shè)立檢察官懲戒委員會(huì)，對(duì)檢察官是否存在違反檢察職責(zé)的行為提出審查意見(jiàn)?！皺z察官懲戒委員會(huì)提出審查意見(jiàn)后，人民檢察院依照有關(guān)規(guī)定作出是否予以懲戒的決定，并給予相應(yīng)處理?！憋@然，《檢察官法》堅(jiān)持了2016年以來(lái)中央司改頂層設(shè)計(jì)一以貫之的制度安排，將檢察官懲戒制度作為我國(guó)司法體制改革的重大成果予以固定?！稒z察官法》與《監(jiān)察法》同為法律，但《檢察官法》制定在后。從后法優(yōu)于前法適用的角度，對(duì)于檢察官司法責(zé)任的追究應(yīng)優(yōu)先適用《檢察官法》。從特別法與一般法的角度，相對(duì)于一般公職人員職務(wù)違法行為的追究，檢察官司法責(zé)任的追究構(gòu)成法律適用上的特殊事項(xiàng)，也應(yīng)優(yōu)先適用《檢察官法》作出的既有別于一般公職人員職務(wù)違法行為追究、也有別于檢察官其他職務(wù)違法行為追究的特別規(guī)定。而這個(gè)特別規(guī)定，是符合司法運(yùn)作規(guī)律的審慎的制度安排。

其實(shí)，《監(jiān)察法》規(guī)定國(guó)家監(jiān)察全覆蓋，并非意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)包攬對(duì)公職人員的處分權(quán)?！侗O(jiān)察法》頒布后，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)于2018年4月制訂了《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》。該《規(guī)定》指出：“公職人員有違法行為的，任免機(jī)關(guān)、單位可以履行主體責(zé)任，依照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》等規(guī)定，對(duì)公職人員給予處分?！?17)《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》第十九條第一款。該《規(guī)定》同時(shí)還明確，對(duì)公職人員的同一違法行為，任免機(jī)關(guān)、單位已經(jīng)給予處分的，監(jiān)察機(jī)關(guān)不再給予政務(wù)處分。2020年6月頒布的《公職人員政務(wù)處分法》第二條進(jìn)一步明確規(guī)定：“本法第二章、第三章適用于公職人員任免機(jī)關(guān)、單位對(duì)違法的公職人員給予處分。處分的程序申訴等適用其他法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！庇纱丝梢?jiàn)，國(guó)家監(jiān)察全覆蓋，與職務(wù)違法人所在單位履行主體責(zé)任、依法作出追責(zé)處理并不矛盾。

四、結(jié) 語(yǔ)

近年來(lái)，檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了重大變化，與之相適應(yīng)的檢察權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制亟須建立和完善。國(guó)家監(jiān)察體制改革后，厘清監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)違法犯罪與檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展內(nèi)部監(jiān)督的職責(zé)邊界至關(guān)重要。作為司法責(zé)任制改革的重要成果，修訂后的《檢察官法》確認(rèn)檢察官司法責(zé)任的追究由人民檢察院進(jìn)行調(diào)查，經(jīng)檢察官懲戒委員會(huì)審議后，人民檢察院依法作出處理決定。這與監(jiān)察法規(guī)定的國(guó)家監(jiān)察全覆蓋并不矛盾，既是檢察機(jī)關(guān)履行自身主體責(zé)任的需要，也符合中央司改政策導(dǎo)向和司法權(quán)力運(yùn)行規(guī)律。在新的形勢(shì)下，希望《人民檢察院司法責(zé)任追究條例》《檢察官懲戒程序規(guī)定》等頂層設(shè)計(jì)盡快出臺(tái)，完善檢察權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督閉環(huán)，打通檢察官司法責(zé)任追究的“最后一公里”，促進(jìn)檢察官追責(zé)懲戒機(jī)制盡早運(yùn)行。