楊德群 譚樂

[摘要]目前，我國亟需促進宅基地使用權流轉(zhuǎn)的改革。通過探索宅基地使用權的歷史沿革，剖析現(xiàn)存問題。提出進一步明確宅基地使用權利的具體內(nèi)容，完善外部監(jiān)管制度，統(tǒng)籌兼顧，保護農(nóng)民利益等措施構建我國宅基地使用權制度。

[關鍵詞]宅基地使用權;三權分置;啟示

[中圖分類號] F301

[文獻標識碼]A

1 問題提出

農(nóng)村土地荒廢問題隨著社會轉(zhuǎn)型日漸凸顯，為增強農(nóng)民積極投身現(xiàn)代化農(nóng)村建設的參與感和主人翁意識，加強對農(nóng)村土地規(guī)范管理的改革確有必要。長期以來，因現(xiàn)行法限制宅基地流轉(zhuǎn)造成農(nóng)村宅基地荒廢，進而使得農(nóng)民對土地的全部權利難以真正實現(xiàn)。2018年國家《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》對鄉(xiāng)村土地改革做出戰(zhàn)略性部署，這對全面振興鄉(xiāng)村發(fā)展、深化農(nóng)村現(xiàn)代化建設具有重大歷史意義。事實上，中國深化農(nóng)村土地改革的腳步從未停止，立法也應依時而變，順勢而行，以史為鑒才能與時俱進。

2宅基地使用權的歷史沿革

宅基地使用權一詞在大陸法系中極具鮮明的中國特色。有關宅基地的規(guī)定最早出現(xiàn)在1956年《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中，但當時出現(xiàn)的并不是“宅基地”一詞，而是“地基”，宅基地出現(xiàn)在我國法律體系中最早是在1961年的《人民公社條例》中。隨著我國法制建設的健全，有關宅基地的法律和政策規(guī)定不斷增多，但宅基地使用權并沒有較為系統(tǒng)的論述，直到在21世紀初通過的《物權法》中，才在用益物權章節(jié)對該權利單獨進行規(guī)定。宅基地使用權被認為是一種用益物權，但與傳統(tǒng)物權法上的用益物權有區(qū)別，具有自己的時代特點，可以說宅基地使用權是我國特有的一種用益物權形式?？偟膩砜?，宅基地使用權在我國立法進程中大致經(jīng)歷了如下階段。

2.1 農(nóng)民私有制階段

此階段宅基地以及地上所建建筑所有權歸屬農(nóng)民。1950年《土地改革法》重新分配被沒收的土地，確定農(nóng)民宅基地所有權人的地位，規(guī)定農(nóng)民對宅基地享有完整的權利內(nèi)容，能夠買賣、出租、繼承宅基地。1954年憲法明確保護農(nóng)民土地私有。三大改造后，保留農(nóng)民私有，宅基地依舊屬于農(nóng)民，能夠自由處分，但土地由集體統(tǒng)一籌劃一切生產(chǎn)經(jīng)營活動，對土地生產(chǎn)進行統(tǒng)一安排。但在后來人民公社化體制下，農(nóng)民只對宅基地享有使用權，并不能出租、買賣。人民公社擁有原屬于農(nóng)村合作組織所有的土地和合作社社員擁有的全部宅基地所有權，自此農(nóng)村土地集體制確立。

2.2兩權分立階段

1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定，宅基地的所有權和使用權分離，宅基地所有權歸生產(chǎn)隊，且不允許宅基地出租和買賣，但社員仍可買賣或者租賃房屋。這種情況下如果將房屋進行買賣，則會出現(xiàn)地隨房走，房隨地移的情形，也就是說新房主買下房屋之后擁有的不僅僅是房屋的使用權，還有該房屋的宅基地使用權。1963年《關于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》以有效減少隨意出賣房屋現(xiàn)象的發(fā)生，這一通知糾正了各地對《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》中人們所產(chǎn)生的認識偏差。1975年和1978年的憲法都對上述內(nèi)容進行了進一步規(guī)定，這兩部憲法均規(guī)定房地分離，個人只對土地上建造的房屋及其附屬建筑物享有所有權，對建造房屋所用的宅基地不享有所有權，同時國家可以因為廣大公眾的需求依法取得對農(nóng)村土地的所有權并給予農(nóng)民合理的補償或賠償。1984年《關于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問題的意見》表示對農(nóng)村房屋進行買賣并不一定能夠帶動宅基地使用權隨之進行轉(zhuǎn)移，而且轉(zhuǎn)讓需要履行相應的審批程序。在這一階段，中央切實加強對宅基地和農(nóng)民建房的管控力度，相較之前改變了“房帶地”的情況，購買宅基地上的房屋并不一定會取得土地的使用權，購房要履行審批程序才會受到法律保護。另外，1998年《土地管理法》將自己所建造的房屋買賣、租賃的農(nóng)民進行限制規(guī)定。為嚴格管理土地用途，2007年《關于嚴格執(zhí)行有關農(nóng)村集體建設用地法律和政策的通知》明令禁止宅基地使用權向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)。這一時期對宅基地使用權進入市場進行流轉(zhuǎn)并不是完全被限制，只是受到一定的限制必須要滿足要求才能進行流轉(zhuǎn)。

2.3三權分置時期

2.3.1促進宅基地使用權流轉(zhuǎn)的背景。經(jīng)過近40年的城鎮(zhèn)化發(fā)展，該權利的有關規(guī)定和當前成長迅速的現(xiàn)代城市化現(xiàn)狀不相匹配，改革是大勢所趨。宅基地使用權流轉(zhuǎn)大量產(chǎn)生，農(nóng)戶的該項權利可以通過出租房屋交易，這就生出了具有債權意義的權利。自2015年中央一號文件提出對農(nóng)村土地制度進行改革試點后，在接下來的一年里多次先在理論層面進行大局統(tǒng)籌，而后進行局部試點摸索積累相關經(jīng)驗，再到全面推廣試點工作持續(xù)推出試點工作指導意見。2016年吸取過去一年里得到的經(jīng)驗對農(nóng)村宅基地進行法律制度方面的改革，提出并落實多項具體改革措施，統(tǒng)籌推進宅基地改革試點。2017年對宅基地集體所有權方面進行落實，繼續(xù)深化農(nóng)村宅基地改革，深入推進農(nóng)業(yè)供給側改革推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。2018年明確提出“探索宅基地‘三權分置”，深化農(nóng)村土地制度改革，同時為繁榮農(nóng)村打造現(xiàn)代化農(nóng)村新風貌對農(nóng)村經(jīng)濟、環(huán)境、思想文化等方面進行統(tǒng)籌規(guī)劃。宅基地使用權人的處分權極其有限，即僅承認宅基地上的房屋出賣、贈與時，宅基地使用權隨之移轉(zhuǎn)。

2.3.2三權分置下宅基地使用權的現(xiàn)行法規(guī)定。2008年《關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出推進完善對鄉(xiāng)村宅基地的管治，支持農(nóng)村宅基地的經(jīng)營權依法有序進入交易市場。2014年《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》在規(guī)范征地、完善被征地農(nóng)民利益保護體制等方面作出規(guī)定。2016年《關于建立城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》允許進城落戶人員在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。在這一階段，我國在人、地、制度等方面對農(nóng)村土地領域積極摸索，在全國各地進行試點工作。

作為私有權利，權利人能對此項權利擁有、使用、獲得收入，能對所建造的房屋及其相關設施轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等。但是王利明教授認為，宅基地使用權盡管是一項財產(chǎn)權利，但是具有一定的身份性質(zhì)，并不適合自由轉(zhuǎn)讓，只能在一定的范圍內(nèi)進行，即只能在集體經(jīng)濟組織成員之間進行自由轉(zhuǎn)讓。現(xiàn)行法雖未明確禁止，但國家政策嚴格禁止市民購買農(nóng)村宅基地，這就使得該權利和一般的用益物權有著很大的區(qū)別。城鎮(zhèn)化水平不斷推進，土地的財產(chǎn)價值被推向一個新的高度，城鎮(zhèn)居民能自主處分其所有財產(chǎn)，但法律卻嚴格禁止農(nóng)村宅基地使用權實現(xiàn)其財產(chǎn)性價值。既然宅基地使用權是物權，就應當物盡其用，和普通物權一樣進入市場進行流轉(zhuǎn)。宅基地使用權的物權屬性既能滿足其流轉(zhuǎn)的事實需要，也符合農(nóng)村宅基地使用權人流轉(zhuǎn)宅基地的愿望以及追求經(jīng)濟利益最大化的自由。

3對我國現(xiàn)階段宅基地使用權制度構建的啟示

3.1現(xiàn)存問題

現(xiàn)階段，這一權利內(nèi)容在立法層面仍然不完善，只指出要適度放活，但并沒有對其流通、限制等方面作出明確說明。有關該方面的法律制度并沒有系統(tǒng)的、專門的法律規(guī)定，因此農(nóng)村宅基地使用權的立法道路任重道遠。

土地除了具有資源的屬性外，其財產(chǎn)屬性也不容忽視。隨著城市化水平的提升，宅基地在這個過程中開始凸顯出其可觀的財產(chǎn)性價值。因此，立法設計者在對該權利進行現(xiàn)代化構造改革時應統(tǒng)籌兼顧土地的資源性與財產(chǎn)性，既要嚴格堅持我國土地基本國策全面規(guī)劃，嚴格管理保護開發(fā)土地資源，又要兼顧市場經(jīng)濟背景下民眾對自由、權利、效率和公平的追求。

3.2構建我國宅基地使用權制度的建議

3.2.1進一步明確權利的具體內(nèi)容。對相關內(nèi)容的立法應當更明確具體。首先，基本內(nèi)容應當更明確，減少分歧的產(chǎn)生。其次，應當明確其取得方式，現(xiàn)有的申請審批制度還不夠完善，要不斷與時俱進規(guī)范完善。第三，明確程序?qū)徟黧w和登記機關，要讓適格的申請人有地可循。第四，明確規(guī)定享有權利的主體范圍，并且嚴格遵循相關規(guī)定。第五，明確該權利的行使方式，給予行使作為物權的全部權利內(nèi)容。淡化宅基地使用權的行政色彩，還原其作為用益物權的本性是宅基地使用權制度改革的必由之路。第六，明確該權利的轉(zhuǎn)讓與消滅的基本條件、程序、具體導致權利滅失的情形，以及滅失之后所產(chǎn)生的法律后果。第七，明確嚴格進行確權登記的原則，有效保護產(chǎn)權。

3.2.2完善外部監(jiān)管制度。完善權利監(jiān)管制度也同樣重要。我國大多數(shù)地區(qū)已不存在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)村經(jīng)濟組織系統(tǒng)對權利人起到的監(jiān)管作用微乎其微，看似嚴密的農(nóng)村監(jiān)管制度存在著不少的缺陷和漏洞，再加上許多農(nóng)民的法律意識仍然相當薄弱，不經(jīng)批準隨意建房的現(xiàn)象屢見不鮮。因此，需要建立公開的信息管理制度和農(nóng)村村民監(jiān)督制度，接受社會的監(jiān)督，對宅基地申請條件、申報審批程序、審批單位審批權限等相關規(guī)定進行明確規(guī)范并定期將相關信息予以公開以便農(nóng)民知曉并監(jiān)督該權利的相關情況。

3.2.3統(tǒng)籌兼顧，保護農(nóng)民利益。農(nóng)民是宅基地改革的實際享用者，是改革紅利的受益者。但現(xiàn)在卻充當著最弱勢的群體，宅基地的法律權利分得更細更需要好好把握其中利害關系，切實保護好農(nóng)民的利益。要以“統(tǒng)籌規(guī)劃，分類管理，通途管制，嚴格審批”為核心，有步驟、有秩序地逐步完善農(nóng)村宅基地使用權管理制度及政策體系。

4結語

隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型步伐加快，城鎮(zhèn)化建設不斷擴張，宅基地使用權流轉(zhuǎn)大量產(chǎn)生，但是現(xiàn)階段的政策形勢并不樂觀，其流轉(zhuǎn)存在較多的政策限制和阻力，但國家開始在該領域進行試探性改革，在全國各地進行試點工作，不斷探索制度改革為農(nóng)民爭取更多的改革紅利。

我國在對農(nóng)村宅基地使用權法律制度進行研究和創(chuàng)新，必須充分考慮和權衡各利益因素，使得重新設計的制度符合社會經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的要求，促進農(nóng)村和整個社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。總的來說，法律制度的變革是歷史和時代選擇的結果，在進行頂層設計過程中既要保障廣大農(nóng)民的權益又要對農(nóng)民跨越法律界限預估加以防范，既要明確權利的基本內(nèi)容又要完善該權利的監(jiān)管制度，還要統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟利益立法設計進一步推動現(xiàn)代化水平的提高和社會秩序的穩(wěn)定和諧。

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[收稿日期]2020-07-20

[基金項目] 2017年衡陽市社科基金項目“宅基地流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新與農(nóng)民權益保障研究——以衡陽市為考察對象”（編號：2017D050）的階段性成7c

[作者簡介]楊德群（1975-），男，湖南益陽人，講師，法學博士。