周 洲,賈 磊,張莉俠

(上海市農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)科技信息研究所,上海201403)

當(dāng)前和今后一段時期要實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)更高質(zhì)量發(fā)展必須繼續(xù)推進和深化我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,作為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要組成部分,糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革勢在必行。 糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心是圍繞市場需求調(diào)整糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和品種結(jié)構(gòu),形成結(jié)構(gòu)合理、保障有力的糧食供給體系[1]。深入推進糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革關(guān)系到國家糧食安全的大局,本文在對我國當(dāng)前糧食安全的現(xiàn)狀及面臨的問題進行分析的基礎(chǔ)上,圍繞目標(biāo)任務(wù)闡述推進我國糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)處理好的幾對關(guān)系,以期為我國糧食安全和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供參考。

1 我國當(dāng)前糧食安全的現(xiàn)狀及面臨的問題

“洪范八政,食為政首”,解決好約14 億人的吃飯問題是治國安邦的頭等大事。 2004 年以來,政府在減免農(nóng)業(yè)稅基礎(chǔ)上,相繼在糧食主產(chǎn)區(qū)針對主要糧食品種實施了一系列糧食生產(chǎn)補貼政策,大大調(diào)動了農(nóng)民的種糧積極性,提升了我國的糧食綜合生產(chǎn)能力。 近年來,我國糧食產(chǎn)量持續(xù)穩(wěn)定在6.6 億t 上下,水稻、小麥、玉米三大主糧自給率達到98%,約14 億中國人的飯碗牢牢端在自己手中,極大鞏固和加強了我國農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位,為世界的糧食安全作出了重要貢獻。

當(dāng)前中國已逐步建立包括糧食價格支持和補貼、儲備調(diào)節(jié)和進出口調(diào)劑等一系列調(diào)控措施在內(nèi)的相對完整的糧食宏觀調(diào)控政策體系[2],雖然實施效果明顯,但政策調(diào)控目標(biāo)不清、過度干預(yù)導(dǎo)致的市場扭曲問題也日益凸顯[3]。 2004 年以來,以市場化為取向的糧食收儲體制改革在實際執(zhí)行過程中出現(xiàn)價格形成機制的逆市場化問題[4],最突出的表現(xiàn)就是在糧食生產(chǎn)和流通領(lǐng)域出現(xiàn)了糧食產(chǎn)量、庫存量和進口量“三量齊增”現(xiàn)象,大量無效供給進入國家?guī)齑?政府財政負(fù)擔(dān)日益沉重[5]。 與此同時,隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的不斷深入推進和國內(nèi)外糧食供需形勢的轉(zhuǎn)變,我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進入高成本、高風(fēng)險、資源環(huán)境約束凸顯的新階段,耕地資源趨緊、生產(chǎn)成本上升以及農(nóng)民收入持續(xù)增長乏力等問題日益突出。 連年增產(chǎn)豐收背景下的糧食供求結(jié)構(gòu)性矛盾日趨凸顯,表現(xiàn)為玉米和稻谷階段性過剩,小麥優(yōu)質(zhì)專用品種供給不足,大豆產(chǎn)需缺口大、進口不斷擴大。 另外,由于政策干預(yù)以及長期分散化生產(chǎn)和粗放式經(jīng)營等原因,糧食流通主體市場活力不足,糧食產(chǎn)業(yè)競爭力缺乏。

2 我國糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心目標(biāo)和任務(wù)

當(dāng)前,在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和糧食安全形勢發(fā)生階段性變化的現(xiàn)實背景下,亟需構(gòu)建新時代更高質(zhì)量的糧食安全保障體系和糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系,明確我國糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)任務(wù)。

2.1 保障糧食安全和促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是我國糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心目標(biāo)

從糧食生產(chǎn)來看,近年來我國糧食產(chǎn)量增長幅度放緩,2016 年和2018 年糧食產(chǎn)量分別較上一年都有小幅下跌,市場化改革背景下保持糧食產(chǎn)量穩(wěn)定的形勢依然嚴(yán)峻。 從糧食消費來看,我國人口眾多,是世界最大的糧食消費國,每年糧食消費量占世界消費總量的20%,是世界糧食貿(mào)易量的2 倍左右[6],未來,隨著人口政策的進一步放開,我國糧食的消費量也勢必增加。 另外,畜牧業(yè)、特色種養(yǎng)及我國工業(yè)化城市化的推進將占用大量耕地資源,糧食播種面積可增加的空間十分有限。 而與此同時,長期大量的使用化肥和農(nóng)藥,使我國耕地資源受到不同程度的污染,農(nóng)業(yè)面源污染問題日趨嚴(yán)重,不僅給我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境帶來諸多不良影響,也威脅我國的糧食安全和食品安全。 歷史經(jīng)驗和事實表明,在糧食問題上不能存在僥幸心理和短視思維。 1959—1961 年自然災(zāi)害導(dǎo)致的饑荒給了中國人民極為慘痛的歷史教訓(xùn),上世紀(jì)90年代中后期在糧食連年豐收后有所放松,結(jié)果導(dǎo)致1998—2003 年我國糧食產(chǎn)量不斷下降。 “人無遠慮,必有近憂”,在糧食問題上要居安思危,保持戰(zhàn)略定力,始終繃緊糧食安全這根弦。 與此同時,應(yīng)加大農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)技術(shù)的推廣和應(yīng)用力度,推動形成綠色糧食生產(chǎn)方式,實現(xiàn)保供給與保生態(tài)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,促進我國農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 促進糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)糧食產(chǎn)業(yè)強國是我國糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心任務(wù)

建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的既能維護國家糧食安全、又能促進糧食產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的糧食政策體系是當(dāng)前我國糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要任務(wù)[7]。 一方面,糧食安全是糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要前提,糧食安全關(guān)系國計民生和社會穩(wěn)定,是國家安全的基礎(chǔ),是我國經(jīng)濟社會平穩(wěn)發(fā)展面臨的一個永恒課題,任何時候任何情況下糧食安全的弦都不能松,牢牢“把飯碗端在自己的手里”是基于我國國情糧情的必然選擇。 另一方面,糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展是保障我國糧食安全的必然要求,只有糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展了,我國的糧食安全才會有更加堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)保障。 當(dāng)前,隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高,糧食消費需求不斷升級,人們已不再單單的滿足“吃得飽”,越來越講究“吃得好”、“吃得營養(yǎng)健康”,糧食安全的內(nèi)涵也從注重“數(shù)量安全”向注重“質(zhì)量安全”轉(zhuǎn)變,糧食消費需求的升級不斷催生和要求糧食產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。 因此,要在保持糧食生產(chǎn)平穩(wěn)發(fā)展的基礎(chǔ)上,緊緊圍繞市場消費需求變化,積極優(yōu)化調(diào)整糧食產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),深入推進糧食產(chǎn)品綠色化、優(yōu)質(zhì)化、特色化和品牌化,延長和優(yōu)化糧食生產(chǎn)、流通、加工和銷售產(chǎn)業(yè)鏈條,增加高附加值和高品質(zhì)糧食產(chǎn)品生產(chǎn)。 通過大力發(fā)展我國糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟,構(gòu)建現(xiàn)代化的糧食產(chǎn)業(yè)體系,推進糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展由增產(chǎn)導(dǎo)向向提質(zhì)增效導(dǎo)向轉(zhuǎn)變,推動我國由糧食生產(chǎn)和消費大國向糧食產(chǎn)業(yè)強國邁進。

3 糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中要處理好的幾對關(guān)系

圍繞糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)與任務(wù),繼續(xù)深化我國糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革必須處理好以下幾個方面的關(guān)系:

3.1 政府和市場的關(guān)系

西方經(jīng)濟學(xué)理論認(rèn)為,完全競爭的市場機制可以使得市場整體達到一般均衡,資源配置達到帕累托效率,但這一論斷需滿足一系列苛刻的假設(shè)才能夠成立。 然而在現(xiàn)實的經(jīng)濟運行中完全競爭市場并不存在,與此同時,壟斷、信息不對稱、公共物品以及外部性等問題比比皆是。 在這些不能依靠或者不能完全依靠市場的失靈領(lǐng)域,需要政府制定相關(guān)的公共政策,或采取相關(guān)經(jīng)濟手段對市場進行必要的干預(yù)和調(diào)控,以作為市場調(diào)節(jié)的有效補充,從而達到資源的有效配置。 糧食作為關(guān)系國計民生的特殊商品,具有商品的基本屬性,同時也具有外部性和準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì),關(guān)系國家安全和社會穩(wěn)定。 與此同時,由于糧食供給彈性大于需求彈性,如果僅憑市場調(diào)節(jié),會出現(xiàn)糧食生產(chǎn)和價格大幅波動問題,嚴(yán)重威脅國家的糧食安全。 另外,當(dāng)前我國正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變階段,糧食市場體系發(fā)育不健全,市場制度建設(shè)相對滯后,市場主體預(yù)期不穩(wěn)定,需要發(fā)揮政府在糧食安全保障和糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用。 一方面,政府應(yīng)繼續(xù)完善糧食價格市場形成機制,充分發(fā)揮市場價格信號和多元糧食市場主體在供求關(guān)系調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展中的決定性作用。 另一方面,應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)和糧食的投入力度,提高農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)條件,培育現(xiàn)代農(nóng)民。 只有實現(xiàn)政府“有形之手”和市場“無形之手”的有機結(jié)合,才能更好的實現(xiàn)我國糧食資源的有效配置,維護國家糧食安全。

3.2 數(shù)量和質(zhì)量的關(guān)系

糧食安全不僅要追求數(shù)量安全,還要追求質(zhì)量安全。 隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和人民生活水平的不斷提高,人們更加關(guān)注糧食質(zhì)量安全,對糧食的消費需求由“吃得飽”轉(zhuǎn)向“吃得好”、“吃得安全和健康”。因此,應(yīng)在糧食生產(chǎn)中由注重“增產(chǎn)導(dǎo)向”向“提質(zhì)增效”轉(zhuǎn)變,更加注重綠色和健康。 未來應(yīng)堅持以市場消費需求為導(dǎo)向,以現(xiàn)代營養(yǎng)理念為引領(lǐng),更加注重滿足消費者高層次的糧食產(chǎn)品需求,增加綠色優(yōu)質(zhì)糧油產(chǎn)品供給,建立健全從“田頭”到“餐桌”的糧食全產(chǎn)業(yè)鏈質(zhì)量安全治理體系,確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。

3.3 國內(nèi)和國外的關(guān)系

近這些年來,我國用世界約7%的耕地資源養(yǎng)活了世界20%的人口,成績斐然,為世界糧食安全作出了巨大貢獻[8]。 從當(dāng)前的糧食貿(mào)易形勢來看,全球糧食貿(mào)易總量還不到我國糧食消費量的一半,與此同時,新冠肺炎疫情背景下的國際糧食貿(mào)易的不穩(wěn)定不確定因素增加,作為擁有約14 億人口的世界上最大的糧食消費國,依靠糧食進口解決吃飯問題,既不現(xiàn)實也不可行。 必須始終掌握國家糧食安全的主動權(quán),堅持以我為主、立足國內(nèi),守住“谷物基本自給、口糧絕對安全”的國家糧食安全戰(zhàn)略底線。 同時也應(yīng)該看到,中國的要素稟賦以及日益趨緊的環(huán)境資源也決定了僅僅依靠本國資源難以解決全部糧食乃至農(nóng)產(chǎn)品的消費需求。 因此,應(yīng)積極加強糧食安全方面的國際合作,統(tǒng)籌利用好國內(nèi)和國際“兩個市場、兩種資源”,積極參與國際糧食分工和產(chǎn)業(yè)鏈再造,構(gòu)建和發(fā)展多邊多元、穩(wěn)健可靠的糧食進口格局。

3.4 市場化改革后生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險增加與糧農(nóng)收入保障之間的關(guān)系

糧食種植收益低、農(nóng)民增收困難是現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的突出問題。 糧食價格形成機制和收儲制度實行市場化改革后,廣大的種糧農(nóng)戶面臨的市場風(fēng)險和不確定性將增加,與此同時,糧食生產(chǎn)也面臨著自然風(fēng)險的考驗。 在自然和市場雙重風(fēng)險疊加下,如何穩(wěn)定農(nóng)戶的市場預(yù)期,規(guī)避農(nóng)戶的種植風(fēng)險,使農(nóng)民的合理收益和種糧收入得到有效保障,是亟需認(rèn)真研究和解決的問題。 2004 年以來,我國逐步實施和形成的糧食補貼政策極大調(diào)動了糧農(nóng)的生產(chǎn)積極性,促進了我國糧食的連年增產(chǎn)。 但在促進農(nóng)民增收、糧價穩(wěn)定以及財政補貼效率提高上出現(xiàn)了困境,不斷提高的糧食生產(chǎn)成本導(dǎo)致國內(nèi)糧食市場競爭力缺乏。而糧食托市收購價格的連年上漲和國際糧價的下跌導(dǎo)致“國糧入庫、洋糧入市”,我國糧食庫存不斷增加,政府財政負(fù)擔(dān)加重。 因此,要綜合考慮國內(nèi)糧食生產(chǎn)成本剛性增加和國際低成本糧食進口對糧農(nóng)收入和國內(nèi)糧食生產(chǎn)帶來的不利影響,通過優(yōu)化相關(guān)配套補貼政策保護農(nóng)民的種糧積極性。

3.5 小農(nóng)生產(chǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營之間的關(guān)系

我國是一個擁有兩億多小農(nóng)戶的發(fā)展中大國,以家庭為單位的小農(nóng)經(jīng)營仍是我國糧食生產(chǎn)的重要力量。 要保護廣大種糧小農(nóng)戶的利益,按照糧食生產(chǎn)財政支持政策公共性、公平性和普惠性原則,保護小農(nóng)戶的合理正當(dāng)利益,盡可能減少或避免在利益調(diào)整過程中可能發(fā)生的矛盾沖突。 應(yīng)切實加強面向小農(nóng)戶的社會化服務(wù),通過財政、金融、保險等各方面支持政策,讓有長期、穩(wěn)定務(wù)農(nóng)意愿的小農(nóng)戶能夠穩(wěn)步擴大糧食生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模,發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。 要進一步加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的財政支持,對種糧大戶、家庭農(nóng)場和專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體實行傾斜政策,積極鼓勵和支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營,努力提高補貼效能。優(yōu)化和完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制,調(diào)動主產(chǎn)區(qū)地方政府重農(nóng)抓糧的積極性。

4 進一步深化我國糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的對策建議

當(dāng)前我國糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)繼續(xù)堅持市場化的改革方向,以保障國家糧食安全、提升糧食產(chǎn)業(yè)核心競爭力和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo),通過不斷完善糧食價格市場形成機制和糧食補貼政策,構(gòu)建適應(yīng)新時代中國發(fā)展國情的糧食安全保障體系,逐步形成糧食安全保障程度高、糧食產(chǎn)業(yè)競爭力強、資源環(huán)境可持續(xù)利用的新格局。

第一,合理有效的糧食價格形成和補貼機制對促進我國糧食產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展至關(guān)重要,也是解決當(dāng)前糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾的關(guān)鍵。 在繼續(xù)保留稻谷、小麥最低收購價政策框架的基礎(chǔ)上,應(yīng)適度增加最低收購價的彈性,在有條件的地區(qū),應(yīng)參照玉米價補分離政策的實施辦法,積極探索稻谷、小麥“市場化收購+補貼”新機制,綜合考慮我國糧食生產(chǎn)成本收益、國內(nèi)外市場供求關(guān)系、收購主體和政府財政承載能力等因素制定科學(xué)合理的糧食補貼標(biāo)準(zhǔn),切實保護種糧農(nóng)民的合理收益和積極性[9]。 加大對糧食主要生產(chǎn)省份的補貼力度。 合理優(yōu)化糧食儲備布局,平衡主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)的糧食庫存壓力,調(diào)劑糧食儲備品種在地區(qū)之間的余缺,安排一定的專項資金對糧食調(diào)入省份的運費予以補貼。

第二,從政策、資金、人才、技術(shù)等方面對農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)方式予以支持。 鼓勵農(nóng)民選擇適應(yīng)綠色生產(chǎn)的良種,支持農(nóng)民采用先進農(nóng)業(yè)栽培技術(shù),減少化肥農(nóng)藥使用。 綜合運用土壤改良、休耕、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等措施,加大耕地支持保護補貼力度,解決土地污染問題,保護土壤肥力和糧食生產(chǎn)能力,切實增加土地整治、農(nóng)田水利工程、耕地質(zhì)量保護的投入力度,減少“藏糧于庫”,實現(xiàn)“藏糧于地”和“藏糧于技”。完善農(nóng)業(yè)資源環(huán)境領(lǐng)域的法律法規(guī)體系建設(shè),加強農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的規(guī)劃引導(dǎo)和政策支持,構(gòu)建綠色生態(tài)導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補貼體系。

第三,加快構(gòu)建我國糧農(nóng)收入保障機制。 在進一步完善我國糧食價格市場形成機制和深入推進糧食收儲制度市場化改革的同時,應(yīng)加快構(gòu)建我國糧農(nóng)收入保障機制。 要從糧食生產(chǎn)的多要素、多環(huán)節(jié)對糧農(nóng)進行補貼,如針對資金投入的貸款補貼、針對耕地保護的生態(tài)補貼、針對物質(zhì)生產(chǎn)要素投入的生產(chǎn)成本補貼以及在生產(chǎn)環(huán)節(jié)抵御自然風(fēng)險和銷售環(huán)節(jié)抵御市場風(fēng)險的糧農(nóng)收入保險補貼等。 正確處理和妥善解決市場化改革后糧食生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險增加與糧農(nóng)收入保障之間的關(guān)系,既是維護糧農(nóng)基本利益的關(guān)鍵所在,也是在充分發(fā)揮市場機制配置糧食資源作用基礎(chǔ)上保障我國糧食安全的必然要求。

第四,加快現(xiàn)代糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)。 進一步完善土地“三權(quán)分置”改革,積極加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)步伐,引導(dǎo)和促進小農(nóng)戶發(fā)展糧食生產(chǎn)適度規(guī)模經(jīng)營,促進糧食生產(chǎn)社會化服務(wù)發(fā)展,加大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從事糧食生產(chǎn)經(jīng)營的支持力度,大力發(fā)展糧食加工業(yè)和流通業(yè),加快構(gòu)建現(xiàn)代糧食生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系和產(chǎn)業(yè)體系。 要以精細農(nóng)業(yè)、品牌農(nóng)業(yè)和綠色農(nóng)業(yè)為引領(lǐng),面向市場需求,充分發(fā)揮糧食流通渠道的傳導(dǎo)作用,通過制定差異指導(dǎo)價格、體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的方式進行引導(dǎo),大力優(yōu)化品種種植結(jié)構(gòu)、提高產(chǎn)品質(zhì)量。在有條件的糧食主產(chǎn)區(qū)主產(chǎn)縣實行以糧食產(chǎn)業(yè)鏈為依托的訂單農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式,積極引導(dǎo)和支持普通農(nóng)戶、種植大戶以及相關(guān)新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體按訂單合同要求進行糧食生產(chǎn),并提供相關(guān)種植技術(shù)的培訓(xùn)和指導(dǎo)。 積極鼓勵和支持有條件的糧食流通企業(yè)通過建立糧食生產(chǎn)基地等形式介入糧食產(chǎn)業(yè)鏈上游,與農(nóng)民建立利益聯(lián)結(jié)機制,實現(xiàn)利益共享。 與此同時,應(yīng)結(jié)合市場需求,不斷創(chuàng)新營銷模式,開拓市場,不斷提升糧油產(chǎn)品的品牌影響力和產(chǎn)業(yè)盈利能力。

第五,進一步提升糧食宏觀調(diào)控水平。 應(yīng)堅持市場化改革方向,切實厘清政府和市場的邊界,在認(rèn)真落實糧食安全省長責(zé)任制的基礎(chǔ)上,積極推進糧食收儲體制市場化改革,促進優(yōu)糧優(yōu)價、優(yōu)糧優(yōu)儲、優(yōu)糧優(yōu)銷。 積極探索建立國家糧食儲備管理新體系,創(chuàng)新國家糧食儲備管理的體制機制,在繼續(xù)發(fā)揮國有糧食收儲企業(yè)流通主渠道作用的同時,充分調(diào)動市場多元化主體參與糧食購銷、經(jīng)營和加工的積極性,充分激發(fā)和釋放糧食市場活力。 健全糧食質(zhì)量安全檢驗檢測體系,加快推動糧食加工業(yè)發(fā)展,促進糧食生產(chǎn)和消費的順暢銜接,建設(shè)糧食產(chǎn)業(yè)強國,推動糧食供求平衡向更高水平躍升。