一、方向要簡而明，分清輕重緩急。

享譽(yù)世界的著名政治學(xué)巨匠塞繆爾·P·亨廷頓就曾深刻的指出：“改革者必須比革命者具備更高超的政治技巧……一個(gè)成功的革命者無須是政治巨匠;而一個(gè)成功的改革者則必是一流的政治家。比起革命者來說，他要把更多的注意力放在變革的途徑、手段和時(shí)機(jī)上……如何處理各種形式改革的輕重緩急的問題，對(duì)改革者來說比對(duì)革命者工業(yè)區(qū)說要尖銳得多?！睜I商環(huán)境建設(shè)本質(zhì)是一項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革和對(duì)外開放眾多領(lǐng)域牽一發(fā)動(dòng)全身的系統(tǒng)改革，包括影響企業(yè)活動(dòng)的社會(huì)要素、經(jīng)濟(jì)要素、政治要素和法律要素等眾多方面，涵蓋內(nèi)容龐雜，涉及部門多、并非一日之功。如何堅(jiān)持問題導(dǎo)向，精準(zhǔn)施策，形成各個(gè)子系統(tǒng)之間的有機(jī)鏈合，達(dá)到營商環(huán)境最優(yōu)的效果，是我們直面問題，理清思路，鎖定頑疾癥結(jié)，各個(gè)擊破的關(guān)鍵所在。

遼寧省社科院院長梁啟東說：“對(duì)于一個(gè)地區(qū)來說，環(huán)境就是旗幟。”旗幟是方向更是政策執(zhí)行者的引領(lǐng)，而環(huán)境目標(biāo)的制定不僅決定了改革成敗的結(jié)果同時(shí)決定了政策導(dǎo)向和改革的重心以及執(zhí)行者工作的發(fā)力點(diǎn)。在很多諸如打造法治、誠信、服務(wù)、政策、人才、創(chuàng)業(yè)高地等眾多錯(cuò)綜復(fù)雜又相互關(guān)聯(lián)的目標(biāo)任務(wù)中，理清思路，分清營商環(huán)境優(yōu)化的輕重緩急，避免眉毛胡子一把抓，找準(zhǔn)改革發(fā)力點(diǎn)和先后順序，決定了營商環(huán)境優(yōu)化的結(jié)果和進(jìn)程。優(yōu)化營商環(huán)境的重點(diǎn)是降低制度性交易成本，做到行政審批事項(xiàng)少、審批時(shí)限短、審批程序規(guī)范、政府服務(wù)優(yōu)，因此工作重點(diǎn)和難點(diǎn)在“放管服”，要牢牢抓住這一牛鼻子，同時(shí)統(tǒng)籌減稅降費(fèi)和融資工作。

二、把脈要準(zhǔn)而細(xì)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向

習(xí)近平總書記指出：“改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中深化”，問題導(dǎo)向是直面改革矛盾和癥結(jié)，對(duì)接企業(yè)發(fā)展所需，把脈問診開妙方，將民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展難點(diǎn)、堵點(diǎn)、痛點(diǎn)作為突破口和切入點(diǎn)，為民營企業(yè)脫胎換骨、華麗轉(zhuǎn)身實(shí)施精準(zhǔn)“滴灌”的重要抓手。

2016年12月——2017年8月本課題組成員協(xié)同相關(guān)部門問需于企、廣納言路。參與了市審批中心開展的“百日大調(diào)研”，市經(jīng)信委組織的“重振丹東輕工業(yè)雄風(fēng)”，市編辦舉辦的“問診于企、問診于民”專項(xiàng)調(diào)研。對(duì)重振丹東市輕工業(yè)雄風(fēng)摸底，同時(shí)對(duì)“放管服”改革回頭看，發(fā)放問卷2902份，組織企業(yè)、市民座談會(huì)30場，400多人參會(huì)，實(shí)地走訪34家規(guī)模以上企業(yè)，搜集448個(gè)具體問題并將其梳理歸納，摸清了營商環(huán)境建設(shè)過程中的“堵點(diǎn)、痛點(diǎn)、難點(diǎn)”。

總的來說，制約丹東營商環(huán)境的問題既有由于我市受朝鮮地緣政治影響、朝鮮局勢(shì)動(dòng)蕩和國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力傳導(dǎo)等因素影響了市場主體發(fā)展活力的特殊原因，也有新東北現(xiàn)象及頑疾在融資、審批、稅費(fèi)、假貨、法律、人才短缺等方面束縛的共性原因。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)我市營商環(huán)境發(fā)展的三大短板：一是在服務(wù)效能上：民營企業(yè)獲得產(chǎn)業(yè)政策支持難，70%的企業(yè)對(duì)扶持政策不知曉;60%企業(yè)一定程度存在融資難、融資貴的獲得貸款難問題;行政審批“一長四多”（審批時(shí)間長、蓋章多、收費(fèi)多、中介多、材料多），獲得電力成本高、涉企稅率高。二是在企業(yè)發(fā)展的公平環(huán)境上：監(jiān)管盲區(qū)仍存在企業(yè)維權(quán)難，30%的企業(yè)認(rèn)為假貨不公平市場競爭擾亂了市場秩序，一定程度存在仿冒多、打假難;40%的企業(yè)認(rèn)為人才匱乏轉(zhuǎn)型升級(jí)難;三是在人才缺失方面，50%的企業(yè)反應(yīng)用工難、用工貴。這三大類問題為下一步政府政策更精準(zhǔn)對(duì)接企業(yè)所需提供了思路。

三、對(duì)策要實(shí)而細(xì)，保證政策措施落實(shí)

興利除弊，對(duì)癥下藥，才能有的放矢。有學(xué)者言：“權(quán)力的齒輪只有及時(shí)、公開地呼應(yīng)權(quán)利的鏈條，依法滿足公民的種種權(quán)利訴求，權(quán)力才有更堅(jiān)實(shí)的根基，政治文明的發(fā)展才會(huì)有充足動(dòng)力?！敝挥姓摺⒏母锏氖┱较蚺c企業(yè)所想、所盼、所需相對(duì)接，與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題向契合，營商環(huán)境優(yōu)化、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略以及“放管服改革”才會(huì)真正落地生根。

（一）明確標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)標(biāo)先進(jìn)。標(biāo)準(zhǔn)不僅是工業(yè)生產(chǎn)的尺度同時(shí)也是政府公共服務(wù)未來發(fā)展的方向

1.對(duì)照世界銀行標(biāo)準(zhǔn)找方向。世界銀行給出好的營商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)——良好的營商環(huán)境需要政府清晰、透明、高效的監(jiān)管規(guī)則，即進(jìn)行有效的監(jiān)管，保障市場的健康運(yùn)行，同時(shí)不對(duì)企業(yè)發(fā)展設(shè)置不必要的障礙，減輕企業(yè)運(yùn)營的成本。目前，世界銀行營商環(huán)境考評(píng)體系已經(jīng)形成一整套可量化、可評(píng)估的指標(biāo)體系，共10項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，35項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，是世界公認(rèn)的權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)照世界銀行標(biāo)準(zhǔn)與我市調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的營商環(huán)境問題，可以看出服務(wù)和監(jiān)管是當(dāng)前政府最應(yīng)該給予企業(yè)發(fā)展的環(huán)境保障，也是當(dāng)前我市營商環(huán)境建設(shè)的重中之重。

2.對(duì)標(biāo)先進(jìn)地區(qū)找差距。江蘇省“不見面審批”，浙江省“最多跑一次”，貴州“進(jìn)一扇門辦所有事”;錦州招商引資承諾兌現(xiàn)責(zé)任制與公示制，并通過整合企業(yè)貸款、擔(dān)保、合同履行等交易記錄及環(huán)境保護(hù)、金融等信用信息，建立政府信用服務(wù)平臺(tái);遼陽通過工藝美術(shù)品抵押貸款的助保貸政策解決小企業(yè)融資難的問題……這些成熟的做法我們學(xué)到之后，要結(jié)合地方實(shí)際盡快上升固化為制度成果讓經(jīng)驗(yàn)落地生根，次第開花。

3.協(xié)同省里推行標(biāo)準(zhǔn)化改革。雖然近幾年我市通過結(jié)構(gòu)性減稅、降費(fèi)，特別是在六輪簡政放權(quán)改革后，機(jī)關(guān)單位收費(fèi)情況明顯好轉(zhuǎn)，但是仍有很多企事業(yè)單位收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，收費(fèi)項(xiàng)目繁雜，給企業(yè)帶來很大負(fù)擔(dān)。

4.借鑒國外經(jīng)驗(yàn)找不足。在公平法治環(huán)境方面，可以借鑒新加坡、香港的民商案件速裁機(jī)制，此項(xiàng)制度目前已經(jīng)在江蘇法院、廣州法院運(yùn)行，已非常完善和成熟。

（二）理念先行，營造人人關(guān)心營商環(huán)境氛圍

很長時(shí)間以來，有觀點(diǎn)認(rèn)為既得利益是改革的重大阻力，但更大的阻力恰恰是人們的觀念。遼寧省社科院梁啟東院長指出：“一個(gè)地區(qū)的衰退，既是資源性衰退，也是結(jié)構(gòu)性衰退、體制性衰退;一個(gè)地區(qū)的落后，既是技術(shù)上的落后，也是思路上的落后、文化上的落后。所以營商環(huán)境理念建設(shè)的“頭道工序”和“牛鼻子工程”是思想的解放、觀念的創(chuàng)新，特別是公務(wù)員的理念轉(zhuǎn)變。要使政務(wù)服務(wù)“像微信掃二維碼一樣輕松”，政府機(jī)關(guān)須卸下“管制負(fù)擔(dān)”，去掉繁文縟節(jié)，放下身段從“官老爺”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)員”、“店小二”，從參與市場競爭的“運(yùn)動(dòng)員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮讲门袉T”，繼續(xù)簡政放權(quán)，推進(jìn)權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)高效化、信息共享化、辦事簡約化，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”，方便企業(yè)和群眾辦事。

（三）形成合力，上下聯(lián)動(dòng)

“上動(dòng)下不動(dòng)，動(dòng)了也白動(dòng)”。為避免抱著權(quán)力不撒手，推脫責(zé)任不作為的各自為戰(zhàn)的碎片化“放管服”，必須建立健全上下協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在政府層面，“放管服”不是權(quán)力簡單的“物理平移”和放任不管的“自由落體”，縮減行政審批事項(xiàng)，處理好放與接的銜接和協(xié)調(diào)，按照“全面清權(quán)、簡政放權(quán)、依法確權(quán)、規(guī)范行權(quán)、公開曬權(quán)”要求，學(xué)習(xí)浦東行政管理體制改革經(jīng)驗(yàn)，按照“高效、扁平、精簡”原則”處理好地區(qū)之間、部門之間、中央與地方之間等各方面的關(guān)系，探索推進(jìn)“大部門制”改革使有效政府對(duì)接有效市場;從社會(huì)組織層面，政府要以開放的姿態(tài)，注重與社會(huì)組織、公民有效互動(dòng)，共同融入全市營商環(huán)境的構(gòu)建。在社會(huì)環(huán)境方面，最大限度激發(fā)人民群眾的創(chuàng)造活力，形成“人人關(guān)心營商環(huán)境，事事關(guān)系營商環(huán)境”的良好氛圍。

（四）盤活機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各個(gè)子系統(tǒng)的有機(jī)鏈合

推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政管理體制，是優(yōu)化營商環(huán)境的治本之道，而其中最為關(guān)鍵的就是以“清”、“親”新型政商關(guān)系為目標(biāo)，推進(jìn)以“放管服”為重點(diǎn)的體制機(jī)制改革，須要政府以服務(wù)理念為指導(dǎo)，強(qiáng)化監(jiān)管職能，建立政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、市場主體之間良性互動(dòng)。當(dāng)前我們正在推進(jìn)的“多規(guī)合一”和“政府流程再造”等權(quán)力端“放管服”改革不是政府頭疼醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，不是對(duì)原有制度作細(xì)枝末節(jié)的修改而是整體性的、系統(tǒng)性的通盤考量，是以權(quán)力的重新劃分、重新配給、重新讓渡為本質(zhì)的深層次體制機(jī)制改革，要注重權(quán)力齒輪彼此環(huán)環(huán)相扣、步步深入、層層推進(jìn)的協(xié)調(diào)關(guān)系，真刀真槍、動(dòng)真格的改革，避免放權(quán)自由落體，權(quán)力真空，責(zé)任盲區(qū)。

1.以改善法治環(huán)境為抓手營造穩(wěn)定公平透明可預(yù)期營商環(huán)境。本質(zhì)上說，市場經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)，營商環(huán)境首要的是營造公平正義的法治環(huán)境。“法治不彰，就難以管住“有形之手”，不僅要通過法治將權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子，而且要把政府的手從市場上拿開，把錯(cuò)裝在政府身上的手換成市場的手。如何在向社會(huì)、向地方政府讓渡一些權(quán)力的同時(shí)走出改革“一收就死、一放就亂的”歷史怪圈，讓地方接的住、用的好，解決改革“最后一公里”問題最終還要有健全完善的法治保障。

2.健全落實(shí)人、事、財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)的制度。營商環(huán)境系統(tǒng)在自行運(yùn)傳的同時(shí)還要和其他系統(tǒng)相配合，形成有效的運(yùn)行機(jī)制。2016年8月《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2016]49號(hào)）文中進(jìn)一步明確了建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，在落實(shí)執(zhí)行此制度時(shí)健全基層政府人、事、財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)的制度?！吧厦媲Ц€，下面一根針”的工作狀態(tài)已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的常態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這根“針”承擔(dān)的任務(wù)多、壓力大、責(zé)任重，放權(quán)時(shí)要充分考慮地方政府承接能力。

3.建立激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)的體制機(jī)制，有效保證工作落實(shí)。營商環(huán)境優(yōu)化最終靠人來實(shí)現(xiàn)，特別依靠我市干部來完成。當(dāng)前“為官不為”成因復(fù)雜，不能“一棍子打死”，而要按照總書記“三個(gè)區(qū)分開來的原則”對(duì)干部工作狀態(tài)進(jìn)行具體分析、分類處理、區(qū)別對(duì)待?，F(xiàn)實(shí)中，干部不作為、慢作為有“不敢干”、“不想干”和“不會(huì)干”三種情況。對(duì)于“想干”、“會(huì)干”但是“不敢干”的干部，主要因?yàn)槊鎸?duì)前進(jìn)道路上的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、改革發(fā)展中的“硬骨頭”怕犯錯(cuò)，不敢干，要讓他們意識(shí)到從嚴(yán)治吏是扎籬笆，而不是戴鐐銬，使其放下思想包袱、放開束縛的手腳形成“擼起袖子加油干”和毛豐美式“苦干、實(shí)干加巧干”的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，特別是在一線辛苦打拼干事的干部來說，最需要的不是成功時(shí)的鮮花和掌聲，而是失敗時(shí)的寬容和支持，強(qiáng)化精神激勵(lì)，讓他們敢于大膽嘗試、大膽創(chuàng)新，允許犯了錯(cuò)誤的干部改過重來;對(duì)于“敢干”、“會(huì)干”但是“不想干”的干部來說，他們不是沒有事業(yè)心、責(zé)任感而是因?yàn)椴还默F(xiàn)象傷了心、泄了氣，有的因臨近退休或是升遷無望不愿干，表現(xiàn)為思想上有為難情緒，行動(dòng)上搪塞拖延，這提醒我們，要深化干部人事制度改革，真正樹立正確的用人導(dǎo)向，建立公平合理的考評(píng)考核體系，營造風(fēng)清氣正的用人環(huán)境，把干部的工作實(shí)績和職務(wù)升遷緊密聯(lián)系起來，用好基層公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度，注意發(fā)揮制度的正向激勵(lì)作用，建立公務(wù)人員正常工資增長機(jī)制和福利保障機(jī)制。

4.建立健全有效監(jiān)督和信用體系。改革不能是前面寬進(jìn)放得快，后面監(jiān)管慢下來，要在下放權(quán)力同時(shí)設(shè)立監(jiān)督體系，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督來規(guī)范有序的市場環(huán)境。一方面通過建立營商環(huán)境案例庫真正摸清底數(shù)、發(fā)現(xiàn)問題、剖析癥結(jié)，對(duì)于政務(wù)失信的干部加大問責(zé);另一方面在全市統(tǒng)一信用平臺(tái)基礎(chǔ)上強(qiáng)化第三方評(píng)估制度，丹東的營商環(huán)境怎么樣，不能由政府“自說自話”，而是要由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，強(qiáng)化政民互動(dòng)。比如，落實(shí)遼寧“網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)人”制度，錦州市設(shè)立的優(yōu)化營商環(huán)境服務(wù)站，本溪市“評(píng)議政府”機(jī)制等。

四、關(guān)鍵問題應(yīng)須協(xié)調(diào)和和注意。

（一）處理好政府的“有為”和“有限”與法治的關(guān)系

體制機(jī)制改革要在法律框架下進(jìn)行，法律要在不斷清理中為營商環(huán)境優(yōu)化保駕護(hù)航，要注意供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)以營商環(huán)境為目標(biāo)，尊重企業(yè)市場主體地位，真正為企業(yè)發(fā)展清障搭臺(tái)。過去過多采用行政命令方法解決結(jié)構(gòu)扭曲問題，效果很差，往往適得其反。

（二）處理好抓項(xiàng)目和造環(huán)境的關(guān)系

2017年06月13日，在全國放管服電視電話會(huì)議中，李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，各地要著力抓環(huán)境建設(shè)，由過去追求優(yōu)惠政策“洼地”，轉(zhuǎn)為打造公平營商環(huán)境的“高地“轉(zhuǎn)變?！拔覀兗刃枰柟馄照铡⒚髟庐?dāng)空，也需要繁星滿天”。

（三）處理好借鑒他山之石與結(jié)合丹東實(shí)際的關(guān)系

前段時(shí)間我們很多部門學(xué)習(xí)江浙等地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，但是營商環(huán)境優(yōu)化不能操之過急，為改而改。對(duì)標(biāo)先進(jìn)不是盲目復(fù)制、照搬照抄、盲目效仿、機(jī)械執(zhí)行，一定要結(jié)合丹東財(cái)力狀況和目前工作進(jìn)展實(shí)際因地制宜，切記急功近利。

（四）處理好促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)和保穩(wěn)定間的關(guān)系

要以改革的方式實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長和調(diào)結(jié)構(gòu)。曾有人認(rèn)為資源錯(cuò)配是由于需求不足或者過剩造成的，而拉詹則指出“許多經(jīng)濟(jì)問題是由于市場運(yùn)行中的問題造成的，而不是因?yàn)橘Y源短缺或者總需求過?；虿蛔恪?。

營商環(huán)境是包括丹東振興發(fā)展的“命門”、“要穴”，但其優(yōu)化建設(shè)是非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。我市要以“黃沙百戰(zhàn)穿金甲，不破樓蘭終不還”的勇氣，以踏石留印、抓鐵有痕的勁頭，敢于啃硬骨頭，持續(xù)用力、久久為功，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界積極參與營商環(huán)境構(gòu)建中來，為實(shí)現(xiàn)丹東及遼寧經(jīng)濟(jì)浴火重生、鳳凰涅槃做出努力！

作者簡介：李云端（1982.1—）女，遼寧大學(xué)行政管理碩士研究生，遼寧省丹東市人，中共丹東市委黨校公共管理教研部副教授。