黃波，畢坤，張艷萍，李成玉，關(guān)昕，王全輝

（1農(nóng)業(yè)農(nóng)村部國際交流服務(wù)中心，北京 100125；2農(nóng)業(yè)農(nóng)村部人力資源開發(fā)中心，北京 100125；3農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)生態(tài)與資源保護總站，北京 100125；4中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所，北京 100081）

0 引言

生物多樣性為人類的生存和發(fā)展提供了必不可少的物質(zhì)基礎(chǔ)，其中農(nóng)業(yè)生物多樣性的保護與利用是保障國家農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展與建設(shè)生態(tài)文明的重要戰(zhàn)略任務(wù)。在經(jīng)濟全球化、貿(mào)易自由化和全球氣候變化的新形勢下，生物多樣性保護與利用面臨的形勢更加嚴(yán)峻，任務(wù)更加艱巨，尤其是作為生物多樣性大國和人口大國的中國，資源環(huán)境問題已日益成為影響農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素[1-2]，導(dǎo)致一些列的社會、經(jīng)濟、環(huán)境和健康問題，造成不可估量的損失，嚴(yán)重影響人類日常生產(chǎn)和生活[3-6]。因此，在積極推進中國農(nóng)業(yè)生物多樣性技術(shù)與管理政策創(chuàng)新的過程中，更應(yīng)該充分借鑒與利用國際上的先進技術(shù)、理念和管理政策。

作為全球12個生物多樣性最為豐富的國家之一，澳大利亞的動植物種類約在100 萬種以上，很多動物和植物品種為其所特有，在世界生物多樣性領(lǐng)域有著舉足輕重的地位。由于澳大利亞農(nóng)耕文明發(fā)展較晚，伴隨著外來移民的增加，大量外來的作物和家養(yǎng)動物等可食用物種也被引進到澳大利亞，以滿足澳大利亞日益增長的人口需求，但是，在引進有用物種的同時，也增加了外來入侵物種的風(fēng)險。為了降低外來入侵物種對澳大利亞生物多樣性及生產(chǎn)生活的影響，澳大利亞在生物多樣性管理與利用方面，從兔子、駱駝、狐貍等破壞生態(tài)環(huán)境事件中汲取教訓(xùn)，建立了完善的政策法規(guī)、管理機構(gòu)、技術(shù)支撐、資金保障、公共教育體系，在國際生物多樣性保護與利用方面處于世界領(lǐng)先水平，這對推進中國生物多樣性管理創(chuàng)建具有重要的借鑒意義。

1 澳大利亞外來入侵生物管理狀況

1.1 建立完善的外來物種管理法律法規(guī)體系

在澳大利亞，法律法規(guī)體系分為聯(lián)邦和州政府兩個層面。聯(lián)邦政府有關(guān)外來物種的法律法規(guī)主要有以下4部：一是《生物安全法》[7]，明確了聯(lián)邦政府是人類、植物和動物入境澳大利亞前后的監(jiān)視、控制和檢測等工作的主體；二是《澳大利亞自然遺產(chǎn)信托法》，建立了自然保護區(qū)自然遺產(chǎn)信托機制，籌集專項資金用于建設(shè)和修繕澳大利亞自然保護區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施；三是《國家雜草策略》[8]，建立了“雜草風(fēng)險評價系統(tǒng)”，精確評估外來植物可能在野外建立種群的風(fēng)險以及產(chǎn)生的影響，并提出控制和消除的措施；四是《環(huán)境保護和生物多樣性保護法》[9]，界定了聯(lián)邦政府和州政府環(huán)境保護和治理管轄的范圍，規(guī)定關(guān)鍵的活動以及核心生境保護。此外，各主要州也分別制定了入侵物種管理的相關(guān)法規(guī)，如：新南威爾士州制定了《國家公園和野生動物法》、《有害雜草法》、《瀕危物種保護法》以及《農(nóng)村土地保護法》及其修正案等；維多利亞州制定了《動植物保護法》、《流域和土地保護法》及《流域和土地保護規(guī)章》；昆士蘭州先后出臺了《漁業(yè)法》、《土地保護（害蟲及其種群遷徙路線管理）法》，根據(jù)該法又相繼出臺了《雜草戰(zhàn)略》和《有害動物戰(zhàn)略》；西澳大利亞州出臺的《農(nóng)業(yè)和相關(guān)資源保護法》也規(guī)定了入侵物種管理措施。

1.2 構(gòu)建完善的外來物種管理機制

針對入侵物種管理，澳大利亞專門成立了國家雜草管理委員會和國家有害脊椎動物委員會，負責(zé)協(xié)調(diào)澳大利亞政府和各個州之間的相關(guān)工作和職能；針對入侵植物，澳大利亞還成立了雜草合作研究中心、熱帶植物保護合作研究中心、植物健康、首席植物保護事務(wù)所等機構(gòu)，負責(zé)處理植物相關(guān)事項；針對入侵動物，成立了有害動物控制合作研究中心、澳大利亞動物健康、澳大利亞野生動物健康網(wǎng)絡(luò)、預(yù)防和管理海洋有害生物入侵的國家系統(tǒng)、觀賞魚政策工作組、首席動物醫(yī)療官員事務(wù)所等機構(gòu)?？v觀澳大利亞動植物日常事務(wù)、應(yīng)急處置與研究管理等機構(gòu)設(shè)置，分工細致、責(zé)權(quán)清晰、制度完善，形成了一個運轉(zhuǎn)高效的“機器”。例如，首席植物保護事務(wù)所是澳大利亞政府的內(nèi)部機構(gòu)，由它來協(xié)調(diào)國家植物保護活動、處理突發(fā)緊急事件、監(jiān)控外來有害生物、確認(rèn)疾病的診斷、收集相關(guān)數(shù)據(jù)以及建立植物健康資助者網(wǎng)絡(luò)等，而農(nóng)林部和其下屬的檢驗檢疫局負責(zé)澳大利亞出入境人員、動植物以及貨物和行李的檢驗檢疫工作，同時負責(zé)動植物及其產(chǎn)品的檢疫政策和食品檢驗政策的制定實施，但衛(wèi)生檢疫政策由衛(wèi)生部指定，由澳大利亞檢驗檢疫局負責(zé)組織實施。

1.3 形成了系統(tǒng)的外來入侵物種防治技術(shù)體系

根據(jù)外來入侵物種防控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，針對重點防治目標(biāo)物種名錄，澳大利亞科研機構(gòu)和專家們從進出口檢疫、預(yù)警監(jiān)控、綜合防治、風(fēng)險評估、快速反應(yīng)應(yīng)急技術(shù)等方面，開展了相關(guān)技術(shù)研究與示范，取得了良好效果，建立了相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，形成了國家聯(lián)邦、州、地方政府與科研機構(gòu)緊密合作關(guān)系，為外來入侵物種防控奠定了有力的技術(shù)支撐體系。澳大利亞外來入侵物種防控技術(shù)最鮮明的特色就是充分運用大自然“一物降一物”法則，利用生物天敵防治外來入侵物種。昆士蘭州農(nóng)業(yè)科技研究中心內(nèi)有一個專門實驗室，負責(zé)篩選澳洲本地天敵，用于對付美國自澳洲引種后泛濫成入侵物種的一種喬木。

1.4 建立了高效的外來入侵物種應(yīng)急防控資金保障機制

澳大利亞外來入侵物種防控資金主要來源于聯(lián)邦政府、州級和地方政府的財政預(yù)算，以及各級協(xié)會、企業(yè)、私人財團等的捐贈。國家開展相關(guān)項目的專項資金由聯(lián)邦政府和州政府共同承擔(dān)，其中聯(lián)邦政府承擔(dān)總預(yù)算的50%，剩余50%的資金由各州政府按照人口比例進行分?jǐn)?。例如由澳大利亞農(nóng)林漁業(yè)部與昆士蘭州政府共同開展的紅火蟻鏟除計劃(2001—2006)，雖然昆士蘭州是受紅火蟻危害的最主要地區(qū)，但其他州也按照比例承擔(dān)了相應(yīng)的防治資金，昆士蘭州政府只承擔(dān)了總資金預(yù)算的8%。這種聯(lián)邦政府和各州政府之間的重點項目資金均攤方式是澳大利亞外來入侵生物防治的一貫做法。強有力的資金籌措機制為澳大利亞紅火蟻等外來入侵物種防治順利、高效開展提供了堅實保障[10]。

1.5 建立了全民參與的生態(tài)環(huán)保教育和宣傳體系

澳大利亞政府高度認(rèn)可公眾參與在外來入侵物種防治方面發(fā)揮的重要作用，十分重視利用科普性材料、新媒體宣傳等渠道提高公眾對外來入侵物種種類、危害、防治方法的認(rèn)識，充分調(diào)動公眾參與的積極性，提升公眾的參與和自我防范意識。廣泛宣傳是澳大利亞外來入侵生物防控工作的主要手段之一。在物種引進、檢驗檢疫、國際貿(mào)易、交通運輸、旅游等各行各業(yè)開展有針對性的宣傳教育。無論是在澳大利亞國內(nèi)航班還是國際航班上，機艙內(nèi)循環(huán)播放檢驗檢疫常識和注意事項相關(guān)錄像，在機場候機樓和車站候車廳內(nèi)隨時隨地可以看到檢驗檢疫宣傳畫，希望人們能夠積極配合檢驗檢疫工作，自覺遵守相關(guān)規(guī)定。聯(lián)邦政府和各級政府每年撥付專項資金制作印刷相關(guān)宣傳圖冊，向公眾廣泛發(fā)放，普及檢驗檢疫知識。通過廣泛宣傳，澳大利亞全民對檢驗檢疫重要性的認(rèn)識顯著提升。例如，2001 年，澳大利亞檢驗檢疫局就發(fā)起了這樣一個名為“檢疫要緊!””(Quarantine Matters!Campaign)的宣傳行動，取得明顯效果。78%的居民表示他們在過去12個月里看到或聽到過有關(guān)檢疫的宣傳報道。

2 澳大利亞生物資源保護和利用狀況

2.1 具有健全的生物資源保護和利用法規(guī)體系

在聯(lián)邦層面，生物多樣性管理機構(gòu)主要包括“兩部一基金”。兩個部門是指環(huán)境與遺產(chǎn)部和農(nóng)林漁業(yè)部，一個基金組織就是自然遺產(chǎn)信托財產(chǎn)，環(huán)境遺產(chǎn)部和農(nóng)林漁業(yè)部在工作上相互協(xié)作，并共同管理自然遺產(chǎn)信托財產(chǎn)。聯(lián)邦層面與之相關(guān)法規(guī)主要包括五部：《國家公園和野生生物保護管理法》(1975)、《野生生物保護（進出口管理）法》(1982)、《瀕危物種法》(1992)、《澳大利亞自然遺產(chǎn)信托法》(2003)和《環(huán)境保護和生物多樣性保護法》(2009)[9]。這些法律法規(guī)除了對機構(gòu)職責(zé)分工，方法措施，行動的目的、主要任務(wù)和作用外，還明確了其建立和管理流程，對懲罰措施也進行了詳細闡述。此外，澳大利亞地方立法主要對其環(huán)境管理活動進行規(guī)定，如在新南威爾士州1974 年制定的《國家公園與野生生物法》。西澳大利亞州和昆士蘭州分別于1895年、1906年頒布了各自的野生生物保護管理專項法規(guī)。

2.2 具有高效的生物資源保護與利用管理機制

作為世界上最早在政府機構(gòu)設(shè)立環(huán)保部門的國家之一，澳大利亞維多利亞州在1970年就成立了環(huán)境保護局。目前，在聯(lián)邦、州、地方政府3 個層級都設(shè)有專門的環(huán)保機構(gòu)。其中，聯(lián)邦政府的專門負責(zé)機構(gòu)是環(huán)境與遺產(chǎn)部。州一級的機構(gòu)設(shè)計相對比較復(fù)雜。以維多利亞州為例，州政府設(shè)立自然資源與環(huán)境廳，并下設(shè)環(huán)境保護局、生態(tài)再循環(huán)局和自然資源局，這些部門在垂直管理上受聯(lián)邦環(huán)境與遺產(chǎn)部管轄。

此外，根據(jù)澳大利亞聯(lián)邦憲法規(guī)定，6 個州和2 個領(lǐng)地均可自行管理土地，擁有獨立立法權(quán)和管理機構(gòu)，聯(lián)邦政府只對領(lǐng)海、6 個海外領(lǐng)地以及新南威爾士的杰維斯灣領(lǐng)地擁有直接管轄權(quán)，并參與諾?？藣u、首都領(lǐng)地和北領(lǐng)地某些事務(wù)的管理，所以全國性的管理體系由6個州、2個自治領(lǐng)地和聯(lián)邦政府組成。同時積極吸納非政府組織和私人組織參與。其中，各州及領(lǐng)地政府是植物遺傳資源管理與保護的主要力量，聯(lián)邦政府負責(zé)制定保護戰(zhàn)略框架、代表國家對外交流、提供協(xié)調(diào)平臺以及管理特定地區(qū)的植物遺傳資源保護機構(gòu)。

2.3 建立了多層次、多類別的生物資源保護與利用技術(shù)體系

澳大利亞主要從生態(tài)系統(tǒng)、物種保護和遺傳多樣性保護等3個層面開展了自然資源保護工作。生態(tài)系統(tǒng)保護主要通過建立自然保護地和國家公園來實現(xiàn)。當(dāng)某個生態(tài)區(qū)域被列為保護地，保護工作者首先從土地和水資源的管理入手，通過禁牧、退牧還草還林等限制措施，恢復(fù)土地和水資源利用的原始狀態(tài)；物種保護則通過國家聯(lián)邦公布名錄、專家系統(tǒng)調(diào)查和適宜專項策略來實現(xiàn)。如果物種被列為保護計劃的瀕危物種，科學(xué)家們在全洲范圍內(nèi)進行詳細調(diào)查，不僅明確其分布區(qū)域和生態(tài)習(xí)性，還利用GPS 和GIS 得到具體分布地點和面積，掌握其種群數(shù)量和生存繁育特點，研究其導(dǎo)致瀕危的因素并掌握其動態(tài)變化規(guī)律，制訂適宜的保護策略；遺傳多樣性保護則主要針對重要農(nóng)作物的野生近緣植物。國家聯(lián)邦科研機構(gòu)建立了生物種質(zhì)基因庫，科學(xué)家們利用GPS系統(tǒng)對每一個區(qū)域種群進行定位，對每一個區(qū)域種群統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)取樣，并對其進行詳細鑒定，記載特征特性、抗逆性、品質(zhì)特性等綜合鑒定數(shù)據(jù)，使每一份材料所具有的重要基因都非常清楚，為豐富作物遺傳信息、培育優(yōu)良品種奠定堅實基礎(chǔ)。

2.4 創(chuàng)新了生物資源保護與可持續(xù)利用管理模式

旅游業(yè)是澳大利亞經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)。近些年，生態(tài)旅游的蓬勃發(fā)展為澳大利亞生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展提供了一個可行的中間解決方案。一部分保護地在保護本地生物多樣性資源的同時，有選擇性開展生態(tài)旅游。為最大程度降低旅游對保護地生態(tài)環(huán)境的負面影響，澳大利亞政府采取了很多鼓勵和監(jiān)管措施，實行了嚴(yán)格的旅游許可證、游客數(shù)量管控、環(huán)境指標(biāo)監(jiān)測評價等制度，積極推進ISO、生態(tài)旅游、“綠色環(huán)球21”可持續(xù)旅游等相關(guān)認(rèn)證體系，完善的制度和體系建設(shè)不僅促進了生態(tài)旅游發(fā)展，而且促進了生物多樣性資源的有效保護。同時，在保護地管理和旅游經(jīng)營實行收支兩條線管理。管理機構(gòu)不參與旅游經(jīng)營活動，旅游等特許經(jīng)營活動也不與保護地管理機構(gòu)存在直接利益關(guān)系。這種制度的設(shè)計職責(zé)分明，減輕了各自的負擔(dān)，也避免了管理者和經(jīng)營者權(quán)力過于集中的弊端。

3 澳大利亞生物多樣性保護與管理策略對中國的借鑒意義

3.1 建立完善中國生物多樣性保護法律法規(guī)體系

借鑒澳大利亞生物多樣性立法管理模式，進一步完善中國的生物多樣管理法規(guī)體系。一是從國家戰(zhàn)略高度評估現(xiàn)有生物多樣性法律法規(guī)體系，積極推動出臺專門的外來入侵物種防治法律法規(guī)，明確管理職責(zé)、對象和主要任務(wù)目標(biāo)；二是建立生物多樣性管理責(zé)任追究機制，防治出現(xiàn)職責(zé)不清，責(zé)任無法追究的情況；三是完善生物多樣性管理過程中的責(zé)任追究機制；最后，要加強生物多樣性管理制度的建設(shè)，科學(xué)制定并嚴(yán)格執(zhí)行外來物種的風(fēng)險評價制度、外來物種引進檢疫審批制度、防控清除、生態(tài)補償?shù)戎贫龋龑?dǎo)保護區(qū)所在地公眾積極參與到生物多樣性保護工作中來，培養(yǎng)、提升公眾意識。

3.2 建立健全中國生物多樣性管理長效機制

借鑒澳大利亞對生物多樣性的管理經(jīng)驗，建立完善國內(nèi)生物多樣性長效管理機制。首先，要盡快建立多部門參加的外來物種管理聯(lián)席會議制度和應(yīng)急快速反應(yīng)機制，統(tǒng)一協(xié)調(diào)外來入侵物種的管理和共同參與項目的執(zhí)行，形成農(nóng)業(yè)部門牽頭，質(zhì)檢、林業(yè)、環(huán)保、海洋等多部門參加的協(xié)作機制，對各部門職責(zé)內(nèi)的任務(wù)提出具體分工和評價指標(biāo)，制定、修改相關(guān)外來物種管理的政策，健全和創(chuàng)新制度；其次，應(yīng)充分做好現(xiàn)行各類保護地管理體制的銜接和過度工作，在減少部門掣肘、碎片化管理工作的前提下，要加強現(xiàn)有各部門、各類型保護地生物多樣性管理工作的執(zhí)法能力，以確保國內(nèi)生物多樣性資源不向國外流失，生態(tài)環(huán)境能夠持續(xù)改善。

3.3 建立高效生物多樣性可持續(xù)管理資金保障體系

澳大利亞建立的項目資金籌措機制值得深入學(xué)習(xí)，并加快推進適合中國國情需要的專項項目保障經(jīng)費。一是要將財政撥款作為生物多樣性保護和外來入侵物種防治的主要經(jīng)費來源。作為一項社會公益事業(yè)，政府部門是開展相關(guān)工作的主體；二是建立生態(tài)效益補償機制。在充分發(fā)揮現(xiàn)有基金作用的基礎(chǔ)上，設(shè)立生物多樣性保護專項基金，在合理的補償機制指導(dǎo)下，以投資導(dǎo)向指引生物多樣性保護和外來入侵物種防治可持續(xù)發(fā)展；三是制定優(yōu)惠政策，鼓勵社會參與生物多樣性保護。在稅收和市場準(zhǔn)入等政策層面，適當(dāng)向有意愿參與生物多樣性保護的企業(yè)、團體以及個人傾斜，鼓勵他們向自然保護區(qū)提供基礎(chǔ)設(shè)施和物資捐贈。

3.4 構(gòu)建全方位全民參與的生態(tài)保護宣傳培訓(xùn)體系

借鑒澳大利亞及國際社會成功經(jīng)驗，盡快制定完善國內(nèi)生物多樣性全民教育培訓(xùn)體系。首先，對相關(guān)政府工作人員開展教育和培訓(xùn)工作，開展專業(yè)職業(yè)技能培訓(xùn)和考核，提高對外來入侵生物的鑒定和防治工作；其次，開展廣泛的公眾宣傳工作，制定可行的激勵機制，提升公眾參與外來入侵防治的積極性，幫助樹立保護生物多樣性人人有責(zé)的理念；最后，要充分利用多種媒體，擴大宣傳覆蓋面，編輯出版各類科普讀物，將生物多樣性保護知識納入國家中小學(xué)相關(guān)課程。充分利用廣播、電視、報刊等媒介途徑，提高公眾的認(rèn)知水平，滿足消費者的知情權(quán)和消費選擇權(quán)，推動生物產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

3.5 強化科學(xué)技術(shù)對生物多樣性管理的支撐作用

學(xué)習(xí)引進澳大利亞生物多樣性保護技術(shù)及模式，盡快提升國內(nèi)生物多樣性保護與利用能力。首先，要加強對生物多樣性監(jiān)測技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)。利用互聯(lián)網(wǎng)+、遙感等新技術(shù)手段，通過地面硬件設(shè)備配置、基礎(chǔ)通訊網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和軟件信息系統(tǒng)集成，搭建適宜于農(nóng)業(yè)部門開展業(yè)務(wù)化運行工作的智能信息化監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。全面開展入侵物種普查，在已有基礎(chǔ)上完善外來入侵物種信息庫與信息網(wǎng)站，構(gòu)建預(yù)防與控制信息平臺，實現(xiàn)信息共享；其次，要加強對外來有害生物的生物學(xué)、生態(tài)學(xué)、毒理學(xué)研究，針對目前主要外來入侵物種，從快速檢測、早期預(yù)警、緊急撲滅、綜合治理、生態(tài)修復(fù)和影響評估等多個方面開展深入系統(tǒng)的研究，形成從預(yù)防到控制的一套完整的技術(shù)體系，為規(guī)范管理提供科學(xué)依據(jù)，為應(yīng)用推廣提供技術(shù)支持。