徐 丹 丹

(安徽財經(jīng)大學法學院，安徽 蚌埠 233030)

2018年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022)》重申了這一改革政策。宅基地“三權(quán)分置”改革對于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、完善農(nóng)村土地權(quán)利體系及增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入具有重要意義。但目前宅基地“三權(quán)分置”方面尚無具體的法律制度，因此，宅基地制度改革落地實施的首要問題之一是將政策法律化，明確資格權(quán)的法律屬性及權(quán)利內(nèi)容，并在現(xiàn)有法律體系中尋求合理的實施路徑。學界對于資格權(quán)的權(quán)利性質(zhì)的界定主要有3種觀點：宅基地使用權(quán)說、剩余權(quán)說和宅基地分配請求權(quán)說。這3種學說各有利弊，均無法全面體現(xiàn)資格權(quán)作為新型權(quán)利應(yīng)有的獨特價值。本文分析了學界的現(xiàn)有觀點，在充分考慮資格權(quán)的居住保障功能的情況下，探討資格權(quán)的法律性質(zhì)和權(quán)能范圍，以期明確在現(xiàn)有法律體系內(nèi)實現(xiàn)資格權(quán)的制度路徑。

一、資格權(quán)權(quán)利性質(zhì)的學界論爭

作為一項新型權(quán)利，資格權(quán)的權(quán)利性質(zhì)決定了其具備何種權(quán)利內(nèi)容以發(fā)揮何種功能。對資格權(quán)進行定性是宅基地“三權(quán)分置”改革能夠落地實施的關(guān)鍵。對于如何定性，各改革試點地區(qū)有不同的認識，學界也形成了不同的觀點，其中比較有代表性的是宅基地使用權(quán)說、剩余權(quán)說和宅基地分配請求權(quán)說。

(一)宅基地使用權(quán)說

宅基地使用權(quán)說認為資格權(quán)就是指現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)[1]，“三權(quán)分置”是在現(xiàn)行宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，再創(chuàng)設(shè)一項具有用益物權(quán)性質(zhì)的使用權(quán)，只有這樣，才能維持現(xiàn)有制度不變?！叭龣?quán)分置”的權(quán)利構(gòu)建不能忽視制度變革與法律修改可能帶來的成本與代價，在現(xiàn)行宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上進行“三權(quán)分置”，有利于降低政策法律化的成本。政策文件中的資格權(quán)是一項具有身份屬性的財產(chǎn)權(quán)，將其解讀為宅基地使用權(quán)，與政策的實質(zhì)精神高度一致[2]。在實現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”時，農(nóng)民只是從宅基地使用權(quán)中讓渡一部分權(quán)能給第三人使用，待流轉(zhuǎn)期限屆滿后，宅基地使用權(quán)讓渡出去的權(quán)能仍回歸農(nóng)民手中，農(nóng)民作為資格權(quán)人不但不會喪失宅基地使用權(quán)，而且流轉(zhuǎn)期限屆滿后依然能夠享有完整的宅基地使用權(quán)，因此，資格權(quán)就是宅基地使用權(quán)[3]。宅基地“三權(quán)分置”的構(gòu)造模式是由宅基地使用權(quán)派生出租賃權(quán)或利用權(quán)，宅基地使用權(quán)仍由原成員享有，受讓人取得租賃權(quán)或利用權(quán)[4]。

上述觀點將資格權(quán)等同于現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)，是從現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)上新創(chuàng)設(shè)或派生出的具有用益物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。這種在同一物上設(shè)置2種在性質(zhì)及內(nèi)容上相互排斥的他物權(quán)的做法，在一定程度上違背了物權(quán)法的一物一權(quán)原則。對此有學者認為，可以借鑒比較法上的“地上權(quán)”理論，形成“土地所有權(quán)—宅基地使用權(quán)—地上權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu)，并認為宅基地使用權(quán)與傳統(tǒng)民法上的用益物權(quán)不同，基于我國的農(nóng)村土地制度，宅基地使用權(quán)在我國所發(fā)揮的是西方國家土地所有權(quán)發(fā)揮的功能，具有類所有權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容，與一物一權(quán)原則并不沖突[5]。筆者認為，這種類所有權(quán)的觀點具有將集體所有分割為私人所有的風險。此外，在用益物權(quán)上再創(chuàng)設(shè)次級用益物權(quán)，人為地將法律關(guān)系復雜化，在現(xiàn)有法律區(qū)分了物權(quán)和債權(quán)的情況下，這種安排是立法技術(shù)的倒退[6]。而且雙重用益物權(quán)的設(shè)置會使得宅基地上的權(quán)利結(jié)構(gòu)變得更加復雜，容易導致用益物權(quán)人之間的權(quán)利沖突，不便于兩級用益物權(quán)人各自行使權(quán)利，從而不利于宅基地“三權(quán)分置”改革的順利推進與政策法律化。

(二)剩余權(quán)說

剩余權(quán)說認為，在現(xiàn)有制度不允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的情況下，可通過允許宅基地使用權(quán)人為第三人設(shè)定具有期限限制的使用權(quán)而自己保有剩余權(quán)的方式來實現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”改革[7]。在這種權(quán)利構(gòu)造下，資格權(quán)是原宅基地使用權(quán)人在讓渡一定年限的使用權(quán)之后，對原有宅基地所享有的剩余權(quán)利。這種剩余權(quán)包括農(nóng)戶在第三人使用權(quán)期限屆滿后對宅基地權(quán)利的恢復圓滿權(quán)，宅基地在使用過程中受使用權(quán)人故意損害時的返還請求權(quán)，以及對剩余權(quán)本身的收益、處分權(quán)等[7]。

上述觀點中，剩余權(quán)同樣屬于用益物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，依然難以擺脫在土地上設(shè)置雙重用益物權(quán)的復雜結(jié)構(gòu)，在權(quán)利結(jié)構(gòu)的設(shè)置上也缺乏法理依據(jù)。此外，使用權(quán)期限屆滿之后宅基地仍回歸農(nóng)民手中的制度設(shè)計，使農(nóng)民實際上可以完全地支配宅基地，對宅基地享有占有、使用、收益和處分的完整權(quán)能，而集體土地所有權(quán)主體對宅基地僅享有的收益權(quán)卻因此失去，這將進一步加劇集體土地所有權(quán)主體虛化問題，從而架空集體土地所有權(quán)。這與保護和堅持集體土地所有權(quán)的法律價值取向和政策目標相背離，也違背了集體土地所有權(quán)是農(nóng)村土地制度改革的基礎(chǔ)和前提這一事實。

(三)宅基地分配請求權(quán)說

宅基地分配請求權(quán)說認為，宅基地“三權(quán)分置”改革是將原宅基地使用權(quán)具有身份屬性的權(quán)利與具有財產(chǎn)屬性的權(quán)利相分離，具有身份屬性的內(nèi)容規(guī)制于資格權(quán)之中，資格權(quán)作為成員權(quán)的表現(xiàn)形式由集體成員享有[8]。轉(zhuǎn)讓了使用權(quán)的農(nóng)民只要其未被納入城鎮(zhèn)保障體系，未喪失本集體組織的集體成員身份，就應(yīng)享有資格權(quán)。其雖然無法再對已經(jīng)轉(zhuǎn)讓出去的宅基地行使權(quán)利，但依然可以參與集體經(jīng)濟組織的公共決策事項以及集體組織活動，并對其他集體資產(chǎn)享有集體收益分配權(quán)，如此，其農(nóng)民的基本權(quán)利能夠得到保障。從資格權(quán)的字面含義、權(quán)利內(nèi)容和價值目的來看，無疑是指向一種身份資格，一種取得權(quán)利的資格，可以為成員權(quán)所涵蓋[9]。此外，將資格權(quán)定性為集體成員權(quán)，可以方便既有制度的塑造，也有利于成員權(quán)體系的架構(gòu)和完善，還能使集體成員的利益得到維護。

上述觀點將資格權(quán)定性為集體成員權(quán)，但僅將其定位在宅基地的分配階段，即成員權(quán)中的宅基地分配請求。這種定性將導致資格權(quán)只能階段性地保障農(nóng)民基本居住權(quán)益，因為宅基地分配請求權(quán)屬于一次用盡的權(quán)利，依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第62條的規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。若農(nóng)民行使其宅基地分配請求權(quán)，其結(jié)果是取得宅基地使用權(quán)，宅基地分配請求權(quán)歸于消滅，農(nóng)民此后不能再次請求村集體為其分配宅基地。如此，在生存條件受困，需要農(nóng)村宅基地以維持基本生存時，將無法依據(jù)資格權(quán)再獲得一處合法、穩(wěn)定的宅基地。農(nóng)民市民化具有漫長性、復雜性、不穩(wěn)定性和回復性，進城農(nóng)民從暫居城鎮(zhèn)到逐漸擺脫對農(nóng)村土地的依賴，真正融入城鎮(zhèn)需經(jīng)歷一個過渡階段[10]。在這一階段中，應(yīng)充分考慮農(nóng)民進城失敗的情況，通過制度設(shè)計來保障農(nóng)民的利益，維護社會穩(wěn)定。資格權(quán)創(chuàng)設(shè)的意義就在于作為農(nóng)民基本居住權(quán)益的兜底保障，不僅要賦予農(nóng)民通過初始分配方式取得宅基地使用權(quán)的資格，還要使已轉(zhuǎn)讓使用權(quán)的農(nóng)民依然保有獲取宅基地使用權(quán)的資格。此外，宅基地分配請求權(quán)說將資格權(quán)僅定性為宅基地分配請求權(quán)，沒有看到“三權(quán)分置”改革提出資格權(quán)的獨特價值，因為如果資格權(quán)僅僅是成員權(quán)中的宅基地分配請求權(quán)，那么宅基地“三權(quán)分置”與“兩權(quán)分離”的區(qū)別只在于宅基地使用權(quán)可以適度流轉(zhuǎn)，這完全可以通過修改法律的方式直接規(guī)定宅基地使用權(quán)能夠有條件流轉(zhuǎn)即可，而不必創(chuàng)設(shè)出資格權(quán)這一項新型權(quán)利。

二、資格權(quán)的權(quán)屬定位

資格權(quán)的權(quán)利性質(zhì)界定直接影響其保障農(nóng)戶基本居住權(quán)的功能能否實現(xiàn)，與宅基地“三權(quán)分置”改革的價值取向是否保持一致。從權(quán)利創(chuàng)設(shè)動因來看，資格權(quán)的提出在于保障農(nóng)民的基本居住權(quán)益。延續(xù)宅基地使用權(quán)所承載的社會保障和福利功能，并賦予農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)的資格，能夠避免農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)后，因其徹底斬斷與宅基地之間的聯(lián)系而引發(fā)的失宅風險，此時資格權(quán)應(yīng)作為兜底權(quán)利來保障農(nóng)民的基本生存問題。因此，資格權(quán)的權(quán)屬定位應(yīng)充分考慮并總體上服務(wù)于這一價值目標。

(一)資格權(quán)的性質(zhì)界定

對于資格權(quán)的產(chǎn)生路徑，有學者認為可以參考承包地“三權(quán)分置 ”的產(chǎn)生邏輯，即土地所有權(quán)派生出土地承包經(jīng)營權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)，將資格權(quán)理解為派生使用權(quán)后的宅基地使用權(quán)，與土地承包經(jīng)營權(quán)相呼應(yīng)，能夠充分利用現(xiàn)有法律資源，有利于實現(xiàn)農(nóng)地權(quán)利體系的統(tǒng)一[11]。但承包地和宅基地兩者進行“三權(quán)分置”的目標導向不同。承包地分置的目的在于讓大多數(shù)不想退出承包地，又無意經(jīng)營承包地的農(nóng)民保留其用益物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)，使其能夠繼續(xù)獲取收益，還能充分利用閑置承包地資源，發(fā)揮承包地的財產(chǎn)價值；宅基地分置的目的是在解決農(nóng)房和宅基地閑置問題、增加農(nóng)民對宅基地的財產(chǎn)性收入的同時，也能保障農(nóng)戶的基本居住權(quán)益，維持其基本生存?？梢?，兩者分置的目標前提不同。此外，農(nóng)村房屋附著于宅基地且無法脫離土地而獨立存在，這種天然聯(lián)系導致宅基地的流轉(zhuǎn)具有特殊性，即目前大多數(shù)政策文件和司法案例都遵循的房地一體原則，農(nóng)村房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)應(yīng)當保持權(quán)利主體一致，應(yīng)當一并處分[12]，且根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，宅基地使用權(quán)不能脫離地上房屋而單獨流轉(zhuǎn)，只能基于地上房屋的流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn)。因此，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當是農(nóng)村房屋和宅基地的整體讓渡。在“三權(quán)分置”下，對于宅基地，農(nóng)民會因地上房屋及宅基地使用權(quán)的整體轉(zhuǎn)讓而喪失相應(yīng)的宅基地使用權(quán)；對于承包地，農(nóng)民只是讓渡部分權(quán)利而并不退出土地承包關(guān)系，因此，宅基地與承包地“三權(quán)分置”產(chǎn)生的邏輯并不相同。宅基地“三權(quán)分置”的產(chǎn)生路徑是取消原宅基地使用權(quán)，重新設(shè)計2項全新的權(quán)利，即資格權(quán)和使用權(quán)，資格權(quán)不是原有的宅基地使用權(quán)，使用權(quán)也不是原宅基地使用權(quán)派生的權(quán)利，兩者的權(quán)利定位應(yīng)充分結(jié)合宅基地的特殊性來考慮。

宅基地的福利保障性和成員專屬性為資格權(quán)提供了理論依據(jù)。福利保障性要求資格權(quán)作為農(nóng)民基本居住權(quán)益的兜底保障，充分發(fā)揮集體土地對本集體成員的社會保障功能，保證農(nóng)民具有取得宅基地使用權(quán)的資格；成員專屬性使得資格權(quán)的取得具有嚴格的身份限制，即宅基地的享有專屬于本集體成員，非集體成員主體若想實現(xiàn)對宅基地的利用，必須以成員權(quán)為媒介，從集體成員處獲得有限度的使用權(quán)[13]。因此，為了同時實現(xiàn)宅基地的居住保障功能和財產(chǎn)功能，宜將資格權(quán)定性為具有成員身份屬性和福利保障功能的成員權(quán)，以保障農(nóng)民作為集體成員享有宅基地使用權(quán)的資格。

資格權(quán)應(yīng)當保障農(nóng)民作為集體成員，有資格以戶為單位請求集體為其分配宅基地，此即宅基地分配請求權(quán)。這是對宅基地使用權(quán)的初始取得，是分配宅基地的資格。但宅基地分配請求權(quán)屬于一次用盡的權(quán)利，權(quán)利一經(jīng)行使，便歸于消滅。換言之，基于一戶一宅限制，農(nóng)戶只有一次行使宅基地分配請求權(quán)的權(quán)利，不能反復行使；否則，將與集體土地所有權(quán)保障集體成員平等享有土地利益的本質(zhì)相違背。而在宅基地“三權(quán)分置”的背景下，農(nóng)民將其初始取得的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓以后，將不再擁有宅基地，也無法再次請求村集體為其分配一處宅基地。此時，資格權(quán)作為一項成員權(quán)，可以保障農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓宅基地后，依然具有獲得宅基地使用權(quán)的資格(農(nóng)民可通過受讓的方式再次合法擁有一處宅基地，此即受讓權(quán)，這是對宅基地使用權(quán)的繼受取得權(quán)，是受讓宅基地的資格)。一方面，資格權(quán)應(yīng)當包含宅基地分配請求權(quán)，以保障農(nóng)民在具有本集體成員身份時，具有分配宅基地使用權(quán)的資格；另一方面，資格權(quán)應(yīng)當包含受讓權(quán)，以保障農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓宅基地后，還具有受讓宅基地使用權(quán)的資格。這樣，農(nóng)民作為集體成員能夠一直享有宅基地使用權(quán)的資格。

資格權(quán)應(yīng)是一種具有可期待利益的權(quán)利，是兼具身份性和財產(chǎn)性的成員權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)的資格(身份性)是因為其具有集體成員的身份，但其對資格權(quán)可得利益(財產(chǎn)性)的實現(xiàn)是具有期待性的。一方面，農(nóng)民作為資格權(quán)人有權(quán)期待村集體為其分配一處宅基地，當村集體為其分配了宅基地后，其宅基地使用權(quán)從期待享有變成實際擁有，其資格權(quán)可得利益得以實現(xiàn)；另一方面，農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓宅基地后，只能依據(jù)資格權(quán)的受讓權(quán)(因為宅基地分配請求權(quán)已經(jīng)一次用盡了)，期待將來在生存受困時能夠受讓一處宅基地，以實現(xiàn)其基本居住權(quán)益，并期待對受讓取得的宅基地使用權(quán)通過出租、抵押、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式獲得收益。這也正是基于資格權(quán)作為成員權(quán)性質(zhì)的權(quán)利所具有的特性。農(nóng)民依集體成員身份享有集體成員權(quán)，并期待通過行使成員權(quán)來獲取一定的利益，如土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，這些財產(chǎn)權(quán)利是其基于成員身份可期待享有并能夠?qū)崿F(xiàn)的可得利益。

(二)資格權(quán)的內(nèi)容界定

權(quán)能是主體依據(jù)其享有的權(quán)利實施各種外部行為的可能性，是權(quán)利本質(zhì)的表現(xiàn)形式，也是權(quán)利行使的方式[14]，因此，權(quán)利內(nèi)容的清晰界定有利于規(guī)范權(quán)利主體的權(quán)利行使方式，促進權(quán)利目的的實現(xiàn)。資格權(quán)產(chǎn)生的目的在于賦予農(nóng)民具有取得宅基地使用權(quán)的資格，以保障農(nóng)民的基本居住權(quán)益，其功能定位在于保障農(nóng)民在取得本集體成員身份后的每一階段，都具有享有宅基地使用權(quán)的資格，并可根據(jù)資格權(quán)的權(quán)利內(nèi)容享有可實現(xiàn)的財產(chǎn)性利益。具體而言，包括以下4個方面。

1.宅基地分配請求權(quán)。宅基地分配請求權(quán)是賦予農(nóng)民在初始分配階段取得宅基地的資格。資格權(quán)是農(nóng)民基于集體成員身份而享有的取得宅基地使用權(quán)的資格。依據(jù)本集體成員身份，尚未取得宅基地的農(nóng)戶可以戶為單位，向村集體經(jīng)濟組織申請，通過初始分配的方式獲得一處宅基地，以實現(xiàn)其作為本集體成員在本集體所有的土地上享有的社會保障權(quán)益和基本居住權(quán)益。農(nóng)民行使宅基地分配請求權(quán)的結(jié)果是無償取得一處宅基地，且其宅基地分配請求權(quán)因成功行使而歸于消滅。

2.受讓權(quán)。受讓權(quán)是賦予農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓宅基地后再次取得宅基地的資格。在符合一定條件的情況下，農(nóng)民有資格以戶為單位受讓本集體經(jīng)濟組織成員轉(zhuǎn)讓的宅基地使用權(quán)，從而通過合法手段獲得一處穩(wěn)定的宅基地，以維持其基本居住權(quán)益。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地只是退出其原先享有的宅基地，并不會因此而脫離所屬的農(nóng)民集體，其依然保有本集體成員身份，作為宅基地資格權(quán)人，有權(quán)享受本集體的宅基地對本集體成員的福利保障功能，其受讓的宅基地使用權(quán)仍應(yīng)是無償、無期限、具有合法性和穩(wěn)定性的權(quán)利。且這種依受讓取得的宅基地使用權(quán)與初始分配取得的宅基地使用權(quán)在權(quán)利內(nèi)容方面沒有差別，農(nóng)民有權(quán)期待對受讓的宅基地享有完整的宅基地使用權(quán)，可對其進行適度處分并獲取收益。如此，資格權(quán)既不違背一戶一宅的限制規(guī)定，又能使農(nóng)戶合法受讓本集體的宅基地使用權(quán)，從而保證農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。

3.適度處分權(quán)。農(nóng)民對通過初始分配或受讓的方式取得的宅基地使用權(quán)具有抵押、出租以及轉(zhuǎn)讓等處分權(quán)能，且依資格權(quán)受讓的本集體的宅基地使用權(quán)和其初始分配取得的宅基地使用權(quán)在權(quán)利內(nèi)容方面不會因權(quán)利取得方式的差異而有所不同，農(nóng)民可以享受完整的宅基地使用權(quán)，但在權(quán)利行使方式方面會受到一定程度的限制。在當前提倡增強宅基地使用權(quán)用益物權(quán)屬性，以及宅基地“三權(quán)分置”改革的背景下，農(nóng)民可以依據(jù)一定的條件對宅基地使用權(quán)進行適度處分，可以自己使用，也可以在符合條件的情況下流轉(zhuǎn)其使用權(quán)(如將宅基地出租、抵押)。在能夠證明其具有另外一處合法穩(wěn)定的住所，轉(zhuǎn)讓房屋和宅基地使用權(quán)不會影響其基本居住權(quán)益的情況下，也可依據(jù)宅基地“三權(quán)分置”的相關(guān)規(guī)定，依法轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，以獲取財產(chǎn)性收入。

4.獲益權(quán)。具體而言，獲益權(quán)包括資格權(quán)人可期待對受讓的房屋享有依處分而獲取收益的權(quán)利；對取得的宅基地使用權(quán)，可與村集體經(jīng)濟組織按比例共享各種收益(如宅基地被政府征收時獲得的征收補償款)；在不影響其基本居住的情況下，流轉(zhuǎn)宅基地(如出租、抵押、轉(zhuǎn)讓等)并獲取收益；在國家政策鼓勵下采取自愿有償退出的方式依法退出宅基地時，可獲得相應(yīng)經(jīng)濟補償金等。

三、資格權(quán)的制度實現(xiàn)

確定了資格權(quán)的法律內(nèi)涵之后，需要進一步細化規(guī)則設(shè)計，以完善資格權(quán)的實施路徑。一方面，需明確資格權(quán)的取得條件，做好資格權(quán)的登記頒證工作，以確保資格權(quán)能夠有效行使，從而維護資格權(quán)人的合法權(quán)益；另一方面，需對資格權(quán)的行使狀況進行審查監(jiān)督，防止資格權(quán)被濫用，避免超標多占、一戶多宅、肆意處分等問題。

(一)完善資格權(quán)取得的認定標準

農(nóng)戶資格權(quán)旨在保障本集體成員的基本居住權(quán)益，實現(xiàn)宅基地的社會保障功能。資格權(quán)是具有成員專屬性的成員權(quán)，基于本集體成員的身份而取得。但目前我國現(xiàn)行法律既未明確集體成員的范圍，也未對集體成員身份的認定標準作出統(tǒng)一的規(guī)定，因此，完善資格權(quán)的取得機制先要明確集體成員身份的認定標準。

學理上對于集體成員身份的認定標準主要有以下4種觀點：(1)戶籍說，即以戶籍登記為標準；(2)生活來源說，即是否以集體土地作為其基本生活保障；(3)權(quán)利義務(wù)說，即以其是否對村集體組織履行了義務(wù)為標準；(4)系統(tǒng)分析說，也即綜合認定標準[8]。實踐中，不同地方的村集體成員認定標準不一。如盤州市以享有本集體土地承包經(jīng)營權(quán)和戶籍保留在本集體為標準；濰坊九龍街統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對集體作出的貢獻等因素來確定標準；大屯營鎮(zhèn)以戶籍為標準，并充分考慮大學生、服役人員遷入戶等特殊群體；天津市以“戶籍+生產(chǎn)、生活保障”為標準；重慶市以“固定的生存生活+生活保障+戶籍”為標準，等等[15-18]。建議在國家層面制定集體成員身份認定的基礎(chǔ)性標準，同時堅持國家立法與集體自治相結(jié)合的原則，允許各集體經(jīng)濟組織依照當?shù)氐膶嶋H情況因地制宜制定具體的實施細則[19]，完善成員認定標準內(nèi)容，以優(yōu)化資格權(quán)取得機制。國家層面的基礎(chǔ)性標準應(yīng)綜合考慮目前人口頻繁流動(如進城務(wù)工、婚嫁、就學、參軍等)的現(xiàn)實狀況。綜合考慮各試點地區(qū)在實踐探索中的做法，可以將在村莊固定生存生活、以集體土地作為基本生活保障以及戶籍作為集體成員身份認定的基礎(chǔ)性標準。根據(jù)不同地區(qū)的具體情況，村集體經(jīng)濟組織可在國家標準的基礎(chǔ)上再自行細化資格權(quán)取得規(guī)則[20]，以便于成員身份認定工作的實施與集體成員的管理。

(二)構(gòu)建資格權(quán)的登記頒證制度

保障農(nóng)戶資格權(quán)的最佳做法就是做好資格權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，以合法有效的證書確認農(nóng)戶的資格，以確保農(nóng)民權(quán)利的清晰與穩(wěn)定，明確農(nóng)民作為資格權(quán)人享有受讓本集體成員轉(zhuǎn)讓宅基地的權(quán)利，以便于資格權(quán)明確及有效地行使。同時，資格權(quán)的登記工作也有利于加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對宅基地的管理，使其能在整體上掌握本集體宅基地的利用和剩余情況，以便對宅基地進行合理規(guī)劃與把控。

資格權(quán)的登記頒證工作應(yīng)當交由縣土地行政主管部門進行，資格權(quán)證書應(yīng)明確載明資格權(quán)人的詳細身份信息和戶內(nèi)家庭成員情況、所屬集體經(jīng)濟組織，以及資格權(quán)人可受讓的宅基地的最大面積，等等，以確保本集體宅基地在成員間進行公平合理地分配，方便集體經(jīng)濟組織對宅基地進行規(guī)劃與管控。在改革實踐中，已有部分地區(qū)進行了資格權(quán)登記頒證的試點工作，如安徽旌德縣、浙江象山縣在2018年頒發(fā)了該地區(qū)首本宅基地“三權(quán)分置”不動產(chǎn)權(quán)登記證書，其中村委會持有宅基地所有權(quán)人證，村民持有宅基地資格權(quán)人證，第三人持有宅基地使用權(quán)人證，從而使得宅基地的三方主體產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)能完整。

(三)建立資格權(quán)行使的報備與審查監(jiān)督機制

資格權(quán)人行使資格權(quán)應(yīng)當向本集體經(jīng)濟組織報備，以便于集體經(jīng)濟組織及時掌握本集體宅基地的利用情況，并及時對資格權(quán)人的權(quán)利行使進行審查監(jiān)督，以防止資格權(quán)人濫用權(quán)利，從而引發(fā)宅基地的無序擴張或任意處分等問題。審查主體應(yīng)當是村集體經(jīng)濟組織，監(jiān)督主體應(yīng)包括村集體經(jīng)濟組織和本集體成員，審查監(jiān)督的內(nèi)容主要是受讓權(quán)和適度處分權(quán)的行使情況。(1)對受讓權(quán)的審查監(jiān)督。受讓權(quán)的行使應(yīng)當有嚴格的限定條件。其中，必要條件指村民及其所在戶必須沒有任何一處穩(wěn)定的住所、具有本集體經(jīng)濟組織成員身份、受讓的宅基地屬于本集體。具體細則可由村集體經(jīng)濟組織根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況進行細化，如是否對受讓宅基地的情況進行公示，是否需集體經(jīng)濟組織同意，是否需縣政府審批等。村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當對資格權(quán)人行使受讓權(quán)時是否符合這些條件進行嚴格審查與監(jiān)督，同時本集體成員作為本集體宅基地的共同受益者也可以對資格權(quán)人受讓權(quán)的行使進行監(jiān)督，有問題及時告知本集體經(jīng)濟組織。(2)對適度處分權(quán)的審查監(jiān)督。適度處分權(quán)的行使應(yīng)當具有嚴格的限制，在“三權(quán)分置”下，資格權(quán)人若想轉(zhuǎn)讓其地上房屋及宅基地，必須具有另外一處穩(wěn)定的住所，其基本的生存居住不會因其行使適度處分權(quán)而受影響；須把握適度處分權(quán)的“度”，如轉(zhuǎn)讓期限最長不得超過70年，轉(zhuǎn)讓對象可限定在本縣行政區(qū)域范圍內(nèi)的農(nóng)村集體成員，禁止向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓須向村集體交納一定比例的宅基地使用費等。集體經(jīng)濟組織應(yīng)當對宅基地的流轉(zhuǎn)情況進行審查與監(jiān)督，避免本集體的宅基地過度外流及資格權(quán)人對宅基地肆意處分。

四、結(jié)語

本文通過創(chuàng)設(shè)資格權(quán)和使用權(quán)，以資格權(quán)保證農(nóng)戶不失宅，將使用權(quán)通過市場化的手段進行流轉(zhuǎn)，以期改善現(xiàn)有宅基地使用權(quán)制度運轉(zhuǎn)不良的狀況。資格權(quán)權(quán)利性質(zhì)的界定對于宅基地“三權(quán)分置”改革政策的實施具有實質(zhì)性影響，在保障農(nóng)戶基本居住權(quán)益、確保農(nóng)戶不失宅的前提下，應(yīng)將資格權(quán)界定為具有成員權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。通過賦予資格權(quán)具有可期待利益的宅基地分配請求權(quán)、受讓權(quán)、適度處分權(quán)和獲益權(quán)等權(quán)能，保證農(nóng)民具有取得宅基地使用權(quán)的資格，以此來保障其基本生存。同時，通過完善資格權(quán)取得機制，構(gòu)建資格權(quán)的登記頒證制度，建立資格權(quán)行使的報備與審查監(jiān)督機制，來保障并監(jiān)督資格權(quán)的有效行使，以此確保宅基地資格權(quán)的制度實現(xiàn)。