張新軍

（寧夏大學(xué) 人文學(xué)院，寧夏 銀川 750021）

“語言上的障礙，是任何真正理解的很大的阻礙”［1］。格拉斯哥大學(xué)近代史教授W.R.布羅克的話對(duì)于“政府”“治理”“行政”等相關(guān)詞匯與英語中的government/governence 的對(duì)譯是本文引出的話題。在漢語世界，學(xué)者們通常將國家和政府的含義等同視之。也就是說，在最高權(quán)力機(jī)關(guān)的稱謂上，國家與政府幾乎是通用的。只有在討論經(jīng)濟(jì)社會(huì)中配置資源時(shí)，往往對(duì)于運(yùn)用哪一種是市場手段，哪一種是國家或政府手段，才有從理論上進(jìn)行闡發(fā)的必要。今人對(duì)于政權(quán)的稱謂多有些混用，一是不能厘清當(dāng)局與政府之名稱的準(zhǔn)確定義。當(dāng)局一詞有如下含義：缺乏民意支持的政權(quán)，或中央政府對(duì)叛亂省份的代稱，或政府中的某些強(qiáng)力機(jī)關(guān)的集合。英文對(duì)應(yīng)的詞匯是XX Authorities［2］。二是對(duì)古代王朝的朝廷賦以政府之名，比如將明廷或清廷稱之為明政府或清政府。從歷史發(fā)展的角度來看，在代議制確立前，政治機(jī)關(guān)實(shí)體的行政、立法和司法之權(quán)力功能是互嵌的（embeded），之所以將其稱之為政府，至多是一種廣義的統(tǒng)稱而已。在政府產(chǎn)生前，最高權(quán)威的行政、立法和司法等職能幾乎是混同在一起的。正如巴黎十二大教授讓尼奎萊特（Jeannine Quillet）指出：“由于中世紀(jì)的政治詞匯缺乏精確性，并且對(duì)它的研究流派差異很大，使得很難提供一個(gè)對(duì)1150 年到1450 年這三百年的共同體（community）、議會(huì)（council）、代議（representation）和憲法（constitution）的全面解釋。另外，這些詞本身可以指非常多樣的社會(huì)和政治實(shí)在。只是到了最近，法律、倫理和政治才被相互獨(dú)立地進(jìn)行考慮：中世紀(jì)沒有這樣的劃分”［3］。對(duì)于18 世紀(jì)中葉之前的行政機(jī)關(guān)，越來越多的現(xiàn)代學(xué)者基本上不認(rèn)為其有政府之名實(shí)。如齊默爾就認(rèn)為“在雅典沒有‘政府’，因?yàn)槿嗣窬褪恰保?］。米勒認(rèn)為“羅馬帝國根本沒有政府”，加恩西、薩勒所著《羅馬帝國》就把帝國政府形容為“發(fā)育不全”［5］。至于中世紀(jì)西歐的中央王室，湯普遜認(rèn)為“封建制度是一種政府的形式”［6］。斯特雷耶認(rèn)為政府就是管理方式［7］。作為斯特雷耶的學(xué)生托馬斯·N.比森則與其業(yè)師觀點(diǎn)完全不同，比森不認(rèn)同中世紀(jì)王國治理與政府的兼通性，他認(rèn)為典型的封建，“當(dāng)然不是‘政府’，而是權(quán)力的個(gè)人行使”［8］?！敖y(tǒng)治權(quán)的來源是什么？其界限是什么？它從哪里來又到哪里止？”［9］西賢前哲基佐在200 年前就探討了代議制政府的起源問題，至于西歐封建社會(huì)各種權(quán)力處處浸透的有限性精神，基本上成為學(xué)界的共識(shí)，在此就不必贅言。本文沿著以上學(xué)者的觀點(diǎn)理路，結(jié)合史實(shí)，勾勒出現(xiàn)代政府的緣起及其發(fā)展理路，請(qǐng)專家指正。

一 國家和政府的生成邏輯

從國家與政府演變的角度來看，孰前孰后，學(xué)界則有不同認(rèn)識(shí)。盡管美國美利堅(jiān)天主教大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)名譽(yù)教授亨利·威廉·斯皮格爾感慨道：“歷史歷來被認(rèn)為是無法從頭開始的研究領(lǐng)域”［10］，但這不妨礙我們進(jìn)行探索的勇氣。

“國家概念本身就是起源于歐洲的”［11］。在英語世界，國家與政府對(duì)應(yīng)的是state 和government兩個(gè)詞，顯然二者是有區(qū)別的?，F(xiàn)代國家表達(dá)為nation-state。最早產(chǎn)生的是city-state（城邦），后來發(fā)展到kingkom（王國）、empire（帝國）一直到現(xiàn)代的nation-state（民族國家）。英語中的govern，源于古法語gouverner 和拉丁語gubernare，義為“掌舵、管理、統(tǒng)治”。Government 義指政府、政體、政治、內(nèi)閣、管理、支配［12］?！爸卫怼保╣overnance）一詞也可以追溯到古典拉丁語和古希臘語中的“操舵”一詞，原意主要是指控制、指導(dǎo)或操縱。作為日常用語，“治理”出現(xiàn)已有數(shù)百年的歷史，它通常指的是在特定范圍內(nèi)行使權(quán)威，進(jìn)行有效的安排以便實(shí)施某項(xiàng)計(jì)劃?！爸卫?，最初源于城市管理，是用來更有效地解決地方上的問題的。后來，治理的模式漸漸應(yīng)用于中央政府這一層次，而且推而廣之以求解決國家之間的問題，即全球的治理。與“governance”相關(guān)的另一個(gè)詞為“government”?！癵overnment”有兩個(gè)意思：作為“政府”的“government”是指國家（state）的正式機(jī)構(gòu)及其對(duì)合法性的強(qiáng)制性權(quán)力的壟斷；作為“統(tǒng)治”的“government”是指在民族國家層次上運(yùn)作以維系公共秩序、便于集體行動(dòng)的正式而制度化的過程［13］。因此，操英語者，很多場合下也將國家與政府混用。

許倬云認(rèn)為，古代國家的形成大體分為四類：“復(fù)雜社會(huì)”“初期的國家”“正式國家”和“帝國”，按序呈遞進(jìn)性而又非線性發(fā)展。在“復(fù)雜階段”，擁有公共權(quán)力的社會(huì)管理機(jī)構(gòu)的政府就已產(chǎn)生［14］。顧平安依據(jù)亞里士多德的語錄“沒有一個(gè)政府（治理者）就不成其為城邦”［15］而推論得出：政府的形式早于國家的出現(xiàn)［16］。從兩位學(xué)者闡述的文義來看，許倬云所說的政府，實(shí)質(zhì)上是一定管轄區(qū)域的政權(quán)，顧平安在引用亞里士多德的語錄中，本身就將治理者與政府混用。

基佐在《歐洲代議制政府的歷史起源》中揭示了政府出現(xiàn)的前提條件是“克制強(qiáng)制力和遵守法律”，政府概念包含著“人的集合（collection of men），以及作用于這些人的規(guī)則概念”［17］?；粽J(rèn)為，沒有代議制，該政治單位也就沒有政府。所有的專制權(quán)力不論以什么名稱和在什么地方出現(xiàn)，都是完全不合法的。統(tǒng)治權(quán)的權(quán)利并不天然地屬于共同構(gòu)成政府的各種力量，代議制要求統(tǒng)治權(quán)的權(quán)利“服從選舉結(jié)果”，而且“所有的實(shí)際權(quán)力都是負(fù)責(zé)任的”。權(quán)力的責(zé)任實(shí)際上天然地存在于代議制度之中；它是唯一的將責(zé)任作為自己的一個(gè)基本條件的制度［18］。伯爾曼認(rèn)為，在格里高利七世之后，教會(huì)具備了近代國家絕大部分的特征［19］，教皇革命為隨后出現(xiàn)的近代世俗國家奠定了基礎(chǔ)［20］。也就是說，近代國家?guī)缀跏悄７陆虝?huì)的官僚體制而建設(shè)的。斯特雷耶雖然承認(rèn)“教會(huì)的政治理論和行政技能已經(jīng)對(duì)政府的建立產(chǎn)生了直接的影響”，但是“教會(huì)本身的影響并不足以產(chǎn)生國家”［21］。漢南也指出：“想要在民族國家之外，去發(fā)現(xiàn)……代議制政府，幾乎是不可能的任務(wù)［22］。按照這樣的思路，我們認(rèn)為，從政府機(jī)構(gòu)職能演變歷史的角度來看，應(yīng)該是先有政治實(shí)體，而后才有一定職能意義的政府，而且在最初的城邦政權(quán)中，限于小國寡民的狀態(tài)，很少分化出職能較為專業(yè)的政府部門和地方政府的職能性機(jī)構(gòu)。一言以蔽之，應(yīng)該是先有國家，而后才衍生出職能性的政府。之所以不直呼其為政府，因?yàn)樗鼈內(nèi)狈φ罨镜膶傩浴獧?quán)力有限性及其責(zé)任性，這都是以代議制出現(xiàn)為前提的，從這個(gè)意義講，米塞斯就把專制政體和寡頭體制視作政府的對(duì)立面［23］。據(jù)此我們認(rèn)為政府實(shí)乃近現(xiàn)代社會(huì)的產(chǎn)物而已。

二 古典時(shí)代的職能性政府

古希臘的政治實(shí)體是城邦［24］（Polis，該詞及以下名稱均以拉丁文表示）（“城邦”一詞的英語用法首次出現(xiàn)在華德-佛勒（Warde-Fowler）的著作《希臘和羅馬的城邦》（1893 年出版）中，芬娜認(rèn)為，西季維克（H.Sidgwick）早就在1885-1886 年至1898-1899 年之間每年的講課記錄中“隨意地”使用“城邦國家”這個(gè)詞，盡管西季維克的著作在1903 年才出版，所以“城邦國家”一詞的首創(chuàng)者應(yīng)該是西季維克，在此基礎(chǔ)上衍生出相關(guān)的政治概念：如公民（Polities）、憲法政治生活或（Politeia）、政府公民團(tuán)體或（Politeoma）、政治家或治理城邦者（Politikos）和政治學(xué)或治理城邦的技巧（Politics）等等［25］（為了凸顯政府等行政內(nèi)容，本文對(duì)趙林先生解釋的語序略作調(diào)整），雅典的行政權(quán)屬于“五百人會(huì)議”（Council of Five Hundred）（立法權(quán)屬于“公民大會(huì)”Assembly，雅典的公民幾乎都有機(jī)會(huì)成為城邦的行政首腦，十將軍委員會(huì)是城邦的行政、軍事和司法中樞。雅典法律規(guī)定，雅典公民只限于那些能確證其父母雙方都是雅典后裔的男性成年居民）。斯巴達(dá)的行政機(jī)關(guān)是元老院，由28 名元老和2 位國王組成，五人監(jiān)察團(tuán)是元老院和公民大會(huì)的常設(shè)行政機(jī)構(gòu)［26］。

早期羅馬共和國時(shí)代，政制與古希臘相似。王政時(shí)代（指公元前753 年4 月21 日傳說中的羅馬建成之日到公元前509 年）的羅馬，由國王來行使政府職能，國王不是世襲的，而是由元老院（長老會(huì)議）同意，經(jīng)民眾大會(huì)投票表決產(chǎn)生的，國王行使的權(quán)力稱作“絕對(duì)權(quán)”（imperium）［27］。共和時(shí)代的羅馬，行使政府職能是由羅馬人選出兩名享有絕對(duì)權(quán)力的氏族貴族擔(dān)任的執(zhí)政官（Consuls）充任［28］。公元前88 年當(dāng)選執(zhí)政官的蘇拉在對(duì)付政敵馬略黨人時(shí)，創(chuàng)制了“獨(dú)裁官”一職。這是羅馬共和時(shí)期的一種特殊政治體制，獨(dú)裁官的地位被比擬為希臘的僭主或東方的專制君主（古希臘語：δεσπóτη?，拉丁化為 despótēs，之后成為英語 Despotism 的詞根）。英語中獨(dú)裁政體（dictatorship）一詞的詞根就來自拉丁語dictatura，依據(jù)《梅里亞姆-韋伯斯特字典》定義，這種獨(dú)裁政體亦乃一種政府形式［29］。尤利烏斯·愷撒被任命為終身獨(dú)裁官（Dictator perpetuo）之后遭暗殺，這個(gè)官銜不再被使用。

帝國時(shí)代的羅馬“沒能形成羅馬民族”［30］，政出元老院而又群龍無首，由是在公元前后出現(xiàn)了屋大維行帝制（奧古斯都）、有朝廷而無政府的帝國政治。奧古斯都（Augustus）（拉丁文意為神圣者、至尊者）是羅馬600 人組成的元老院的首席（princeps Senatus），因此這種體制又稱之為“元首政治”或“蒲林斯制（princepatus）。頗為玩味的是屋大維這個(gè)奧古斯都卻“從來沒有敢稱自己為國王”［31］，在元老院成員的眼里，那些奧古斯都們“只不過是在戰(zhàn)爭中占了上風(fēng)的大頭目而已”［32］。屋大維為了強(qiáng)化帝國的統(tǒng)治，創(chuàng)立了一種私人性質(zhì)的“政府”，即以直接效忠于他的15 名元老、2 名執(zhí)政官和親屬組成二十人委員會(huì)供其咨詢決策。在屋大維時(shí)代，埃及是元首的私產(chǎn)，元老院也有自己的11 個(gè)行省。在茱莉亞-克勞迪王朝時(shí)代，克勞迪將20 人委員會(huì)發(fā)展為中央政權(quán)機(jī)構(gòu)，設(shè)秘書處主管內(nèi)政、外交、軍政，財(cái)務(wù)處控制財(cái)政，司法處掌管法律事務(wù)。這些部門的官員多被釋奴充任，直接效命于皇帝而與元老院無關(guān)。由于羅馬帝國疆域遼闊，帝國晚期戴克里先推行四帝共治制，加劇了中央與地方當(dāng)局的割裂，因而國非一統(tǒng)，有的只是地方當(dāng)局，而全無中央政府。芬娜就謹(jǐn)慎地將其以“中央行政”一詞替代慣用的“中央政府”，羅馬的中央行政主要行使皇宮、軍隊(duì)、司法和稅收等職責(zé)，道路則由軍隊(duì)負(fù)責(zé)修建和維護(hù)，至于公共建筑、學(xué)校、消防和治安則由各個(gè)自治市負(fù)責(zé)。在中世紀(jì)早期，“一個(gè)與過去更有意義的轉(zhuǎn)變表現(xiàn)在，中央政府越來越變得流動(dòng)了（peripatetic），在一系列王室宮廷和坐落在萊茵河（Rhine）、馬斯河（Meuse）、奧瓦茲河（oise）與高盧北部的埃納（Aisne）的修道院之間不斷遷移”［33］。帝國以及帝國之外的那些王國（如盎格魯—撒克遜王國）實(shí)際上沒有中央行政管理機(jī)關(guān)，沒有中央支配的財(cái)政系統(tǒng)，沒有中央司法機(jī)構(gòu)，也沒有任何派往地方的代表。當(dāng)皇帝和國王“巡視”他們管轄的領(lǐng)土?xí)r，他們一般總是帶著他們的政府，但采用的是皇室或王室的形式［34］。

三 民族國家的建設(shè)與政府責(zé)任制的創(chuàng)制

封建主義時(shí)代的西歐諸王國在受到權(quán)力格局的影響下，社會(huì)各層面都浸透著限權(quán)精神。隨著限權(quán)的進(jìn)展，勢必需要構(gòu)建限權(quán)的制度框架，于是代議制逐步成長起來。代議制把社會(huì)各階層的力量吸納到中央政權(quán)層面，這樣就促成了王室家族政權(quán)向民族國家政權(quán)的轉(zhuǎn)變。

西羅馬帝國滅亡之后，西歐大地產(chǎn)生了大大小小的王國。中古西歐諸王國建政伊始，其政治組織只是領(lǐng)主權(quán)，而非政府的組織和形態(tài)。在封建主義時(shí)代，各王國對(duì)其領(lǐng)屬的轄制能力是非常有限的，“只有在自己的私人領(lǐng)地上，國王才能通過自己所任免的代理人進(jìn)行直接管理（當(dāng)然，其中也不乏特例，在有些國家偶爾也會(huì)出現(xiàn)比較強(qiáng)勢的王權(quán)，比如英格蘭和西西里王國）”。王廷閣員多由近臣充任，因而王廷不具有公共職能，其行政機(jī)構(gòu)也是非常簡陋的，“國王靠自己過活”的生產(chǎn)生活方式意味著封君與封臣間的經(jīng)濟(jì)來往較為簡單。因此，最高管理機(jī)構(gòu)數(shù)目寥寥無幾，大多僅設(shè)王室法庭和財(cái)政署等。

在王室政權(quán)（即前文比森所謂的“領(lǐng)主權(quán)”）向國家政權(quán)的轉(zhuǎn)變中，中央王室的集權(quán)與地方貴族限權(quán)并行不悖。王權(quán)限制了傾向家產(chǎn)制的地方貴族，而貴族則制衡著傾向?qū)Ｖ频耐鯔?quán)。由此可見，國家的整體化貫穿著兩條線索：其一，王權(quán)與國王本人概念的分化。其二，代議制的發(fā)展使其盡可能將廣泛的國民吸納到國家治理的層面。實(shí)際上，這兩條線索常常交織在一起。

以英國為例，首先我們來分析金雀花王朝的王權(quán)與國王的微妙變化。金雀花王朝，英文表達(dá)為House of Plantagenet，從字面意思就可以看出，該王朝是一個(gè)家族性的王朝。亨利二世（1154-1189 年在位）的司法改革形成全國統(tǒng)一的普通法，亨利二世在英格蘭期間常常四處巡游，并且在即位次年（1155 年）拆除了幾百座非法建造的城堡，驅(qū)逐外國雇傭兵，“佛蘭德士兵們被驅(qū)趕到海岸，編年史家和普通百姓都對(duì)他們恨之入骨”［35］。繼任者亨利二世次子理查（1189-1199 年在位）在位十年，但在英格蘭的時(shí)間累計(jì)不超過6 個(gè)月，雖然貴為國王，但對(duì)英格蘭本土事務(wù)似乎一點(diǎn)兒都不上心，而是醉心于十字軍東征事業(yè)。為此，他幾乎把自己擁有的一切都拿出來兜售，“據(jù)說，理查一世曾開玩笑，如果能找得到買家，就把倫敦城也賣了”［36］。繼任者無地王約翰雖然丟失了在大陸的大片土地，但約翰王“對(duì)國王作為最高法官的職責(zé)興致勃勃”。丹·瓊斯對(duì)金雀花王朝前兩代君王在王權(quán)建設(shè)方面作了一段精彩的評(píng)述：“亨利二世曾是一位偉大的立法者，但他感興趣的主要是將英格蘭王政的司法工作下放，以保證自己不在國內(nèi)期間司法機(jī)構(gòu)能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)”［37］，理查一世幾乎是沿襲乃父之法。由此反映出金雀花王朝初期國王、王權(quán)分離以及約翰王對(duì)王室集權(quán)的進(jìn)程。隨后繼任的亨利三世重申了《大憲章》則開啟了限制王權(quán)的時(shí)代。愛德華一世不僅創(chuàng)建了“模范議會(huì)”，而且在位期間搞了一件能與威廉一世時(shí)期的《末日審判書》相提并論的“百戶區(qū)調(diào)查”，這對(duì)于強(qiáng)化中央控制地方的事業(yè)具有深遠(yuǎn)意義。愛德華二世因庸政而遭議會(huì)廢黜，議會(huì)又立其子愛德華三世即位。愛德華三世之后的理查二世在1399 年又遭議會(huì)廢黜。丹·瓊斯對(duì)此指出：“如今王權(quán)與國王本人已經(jīng)是迥然不同的兩個(gè)概念，君主統(tǒng)治的制度和哲學(xué)與國王本人之間的區(qū)分比以往歷朝歷代都更明顯”［38］。

其次，我們來看代議制在促成國家整體化方面的整合作用。在諾曼征服之前，英國的國王是經(jīng)選舉產(chǎn)生的，是由賢人們從已故國王的近親屬中選舉新國王，國王是國家的機(jī)構(gòu)，國王都是在他忠實(shí)臣僚的商議（counsel）幫助下統(tǒng)治的。20 世紀(jì)的英國史學(xué)家道格拉斯·杰羅德就指出，盎格魯-撒克遜人創(chuàng)立的全國性統(tǒng)治模式是一個(gè)“個(gè)人性的且不負(fù)責(zé)的王權(quán)”［39］。諾曼征服后，隨著英格蘭國王權(quán)力的上升，賢人會(huì)議逐漸和諾曼人的御前會(huì)議融合，轉(zhuǎn)變成國王的議事和行政機(jī)構(gòu)，此即行使政府職能的“王廷”（Curia Regis），也就是說，這個(gè)原初的“政府”是由國王（king）和身邊的扈從組成的顧問團(tuán)（council）構(gòu)成的［40］。1066 年征服者威廉簽署了給予臣民一定權(quán)利的《王冠憲章》，他在《王冠憲章》中宣布，保證要“用正義統(tǒng)治人民、把國王的一切供給人民”，他還保證要制定正義的法律，并且保衛(wèi)它；他特別強(qiáng)調(diào)將禁止各種掠奪、暴力和不公正的審判。1017 年，威廉一世為該憲章起名為“關(guān)于在全國范圍內(nèi)堅(jiān)定不移地遵守某些法律的憲章”［41］。1162 年的《克拉倫敦憲法》是在基督教的西部派同以英王為代表的王室利益發(fā)生矛盾的過程中產(chǎn)生的，它的主要內(nèi)容是確立國王和教士之間的關(guān)系，給國家權(quán)力的運(yùn)行設(shè)置了一些限制和規(guī)則。在促成王權(quán)由家國向國家轉(zhuǎn)變的歷史進(jìn)程中，1215年貴族與國王訂立的大憲章無疑具有重大意義。“《大憲章》限制國王成為獨(dú)裁者，但支持他作為君主”。休謨認(rèn)為，“英格蘭王國事實(shí)上已經(jīng)被托付給這二十五人。他們與國王共和而治，在執(zhí)行權(quán)方面甚至凌駕于國王之上”［42］。大憲章賦予了王權(quán)與擔(dān)任治安法官的地方貴族分享法律執(zhí)行權(quán)和行政管理權(quán)［43］，規(guī)定此后國王凡有征稅等事宜須與教俗貴族議決，由此導(dǎo)致13 世紀(jì)晚期形成議會(huì)制度?！白h會(huì)有助于領(lǐng)土的統(tǒng)一，并且是統(tǒng)一的象征”。甄斯鄧芭比（Jens Dunbabin）對(duì)此指出：“在英格蘭，亨利三世認(rèn)識(shí)到，對(duì)王國共同體（communitas regni）的認(rèn)同是給予攝政王朝的一種補(bǔ)貼。直到1295 年，都郡和自治市在這種贊同行為中的表現(xiàn)，才逐步形成了正式的文字。14 世紀(jì)20 年代，Modus Tenendi Parlimentum 的作者認(rèn)為郡都爵士在贊同行為中比權(quán)貴們應(yīng)當(dāng)具有更響亮的聲音，因?yàn)樗麄兇砹苏麄€(gè)王國，而權(quán)貴卻只會(huì)為他們自己說話?，F(xiàn)在，‘代表’的含義已得到很好的理解。由于接受了贊同和代表作為原則，英格蘭地區(qū)將王國共同體（communitas regni）從—個(gè)男爵俱樂部轉(zhuǎn)變成一種集會(huì)——這種集會(huì)表達(dá)了全體納稅人的愿望，從此，國家成為了一個(gè)整體”。因此，盡管英國封建制度較歐洲大陸集權(quán)性更強(qiáng)，但在11、12 世紀(jì)其王廷仍然是家族性質(zhì)，只有在1215 年大憲章開啟的代議制進(jìn)程后，無論議會(huì)的“代表”有多大的局限性，但畢竟或多或少具有相當(dāng)?shù)拿褚庑浴?3 世紀(jì)議會(huì)制的奠定，標(biāo)志著英格蘭的王國與其臣民成為一個(gè)實(shí)實(shí)在在的共同體了，也就是說，英國此時(shí)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了國家的整體化。

“到了15、16 及17 世紀(jì)，君主制國家中出現(xiàn)了重大變化，這就是為國王提供服務(wù)與政府的工作逐漸區(qū)別開了”［44］。遲至15 世紀(jì)，由于王室有權(quán)挑選議員且能夠操縱議會(huì)，所以二者的權(quán)重依然偏向王權(quán)一邊。不過隨之而來的是官僚機(jī)構(gòu)化和把議會(huì)的各種職能在不同的機(jī)構(gòu)中加以專業(yè)化，在1534年到1540 年間，在整個(gè)大議會(huì)中由主要議員形成的核心集團(tuán)創(chuàng)立了樞密院——國王處理大事倚重的顧問們，1540 年樞密院的最終確立標(biāo)志著樞密院和作為法庭的議會(huì)即王室法庭之間在組織上分開了。不過在這一時(shí)期，同一個(gè)人在上述兩個(gè)機(jī)構(gòu)可以任職，說明16 世紀(jì)官僚機(jī)構(gòu)分工仍然很不明確［45］。

法國政府的發(fā)育較英國更有特殊性，且在西歐更具普遍性。481 年墨洛溫家族的克洛維（481-511年在位）建立法蘭克王國，定都巴黎，“宮廷是最高的行政機(jī)構(gòu)”。747 年矮子丕平成為法蘭克王國的宮相，751 年按法蘭克習(xí)俗當(dāng)選為新的國王，754 年由教皇埃蒂恩納二世加冕為法蘭克王國，并宣布此后法蘭克王國“禁止從其他家族選立國王，凡違反者將取消其神職，并革出教門”，此即為“君權(quán)神授”。768 年丕平死后，兒子查理合并了已故兄弟的領(lǐng)土，800 年12 月25 日在羅馬接受教皇利奧三世的加冕，從此稱皇帝或查理曼。843 年查理曼的孫子們?nèi)夜戏至俗娓傅牡蹏?，其中禿頭查理分得“西法蘭克王國”（Francia occidentalis），此即法蘭西國家的起源。直到11 世紀(jì)前，西法蘭克王國與法蘭西王國的“國王”的尊稱，僅是個(gè)人的稱號(hào)，它不與地域發(fā)生直接聯(lián)系，“他不是一個(gè)王國的國王”。國王與各級(jí)官吏結(jié)成私人的封君封臣關(guān)系，“雖然已有君主及其宮廷，政治制度則僅僅處于萌芽狀態(tài)”。987 年卡洛林家族絕嗣，于格·卡佩由大領(lǐng)主與高級(jí)教士選舉為法蘭西國王，此即卡佩王朝，定都巴黎?？ㄅ逋醭跗冢瑖踔皇潜姸嘀T侯中的一人，僅擁有自己的領(lǐng)地（王室領(lǐng)地）。直到16 世紀(jì)，國王無固定住所，他們多住在奧爾良［46］。13 世紀(jì)末期，法王作為君主所擁有的領(lǐng)地終于遍及全國，成為歐洲最強(qiáng)大的君主［47］。美男子菲利普四世（1285-1314 年在位）從“御前會(huì)議”（或稱王室會(huì)議）分離出兩個(gè)重要組織，高等法院和審計(jì)院。1302 年首度召開“三級(jí)會(huì)議”，讓各等級(jí)分別開會(huì)和發(fā)表意見，供國王咨詢之用，最初目的在于反對(duì)教皇干涉法國事務(wù)，后來召開的目的在于征稅。14 世紀(jì)初的法國，由法學(xué)家、貴族和教會(huì)的權(quán)貴組成的大會(huì)議逐漸從封閉的或私人的議會(huì)中獨(dú)立出來。它們是王權(quán)不可或缺的咨詢機(jī)構(gòu)，“盡管它們沒有自主性，并且只是應(yīng)國王意愿而存在，在需要它們時(shí)毫無任何常規(guī)性地被召集。在此重要的是，它們代表了一種自覺意識(shí)，即需要‘借助世俗人員和神職人員中的許多智者的建議（counsel）’來統(tǒng)治”［48］。1484 年在圖爾召開三級(jí)會(huì)議，由于農(nóng)村中的平民代表加入會(huì)議之列，使之成為第一次真正全國性質(zhì)的三級(jí)會(huì)議。按照郭華榕先生的觀點(diǎn)，路易十三、十四、十五的絕對(duì)君主制“不再具有人格性”，不再是國王個(gè)人發(fā)號(hào)施令的政府，而是“國家的政府”［49］。路易十四時(shí)期，御前會(huì)議所含的4 個(gè)專門委員會(huì)之一的“最高會(huì)議（Conseil d’en haut）由國王召集，主要處理國內(nèi)外重大事宜”“是一個(gè)現(xiàn)代意義的真正的政府”，它的成員稱“國務(wù)大臣”［50］。

通過以上史實(shí)我們可以總結(jié)如下：由于王廷的財(cái)政需要，在西歐特定的體制下，13 世紀(jì)以來漸次對(duì)王權(quán)的限制而促成代議制，盡管封建社會(huì)的“代表”遠(yuǎn)非現(xiàn)代社會(huì)的代表具有廣泛性，但畢竟體現(xiàn)了不同程度的代表性，通過這種代議制，把社會(huì)各階層的力量吸納到國家政權(quán)建設(shè)的軌道上來，由此實(shí)現(xiàn)了王室政權(quán)向國家整體化的轉(zhuǎn)變。

大約與國家整體化的同時(shí)，又發(fā)展出現(xiàn)代政府的另一個(gè)原則：責(zé)任制。1258 年英王亨利三世要為其子埃德蒙領(lǐng)受西西里去遠(yuǎn)征此地，為此他要讓宮廷會(huì)議舉債納稅，迫使貴族們進(jìn)行“兵諫”，最后君臣達(dá)成《牛津條例》。《牛津條例》的核心原則就是打破之前的向國王負(fù)責(zé)政府部門——“庫里亞”，轉(zhuǎn)而向國王與貴族們共同任命的“十五人委員會(huì)”負(fù)責(zé)。14 世紀(jì)后期英法百年戰(zhàn)爭中，由于溫徹斯特主教威克姆的威廉（William of Wykeham）和他同在王廷任職的教士們對(duì)于丟失在法國的領(lǐng)土負(fù)有不可推卸的責(zé)任，議會(huì)中的貴族們于1371 年決定，自此以后只有“能夠在王廷上為其不端行為負(fù)責(zé)的”世俗之人方可就任大臣、司庫、財(cái)政部負(fù)責(zé)人和樞密院書記等職［51］。盡管以后的歷史偶有反復(fù)，但大體趨勢還是向漸趨成熟的“議會(huì)”負(fù)責(zé)。于是關(guān)于國王、議會(huì)和政府的歷史互動(dòng)就有機(jī)地結(jié)合在一起了。如果沒有議會(huì)，權(quán)利也就沒有可以兌現(xiàn)之憲章；如果沒有憲章，也就沒有議會(huì)得以召開和實(shí)踐的道理；限制權(quán)力的不是一張草紙，而是隱藏在紙張后面實(shí)實(shí)在在的各個(gè)階級(jí)力量。國王擁有批準(zhǔn)議會(huì)法案、任命上院議員、大臣，擔(dān)任軍事最高統(tǒng)帥，對(duì)外代表國家宣戰(zhàn)、媾和、委任和撤換使節(jié)等權(quán)力，國王儼然又兼有國家行政首腦，光榮革命后，議會(huì)就對(duì)行政首腦“怎樣行政做出明確規(guī)定”［52］。1694 年威廉三世任命輝格黨人組成了英國歷史上第一個(gè)一黨內(nèi)閣，此即為形式上的“政府”。該內(nèi)閣雖由輝格黨人組成，不過議會(huì)多數(shù)黨人卻是托利黨人。1695 年大選后，輝格黨人才成為議會(huì)的多數(shù)黨，這種先組閣后得到選民認(rèn)可的政府顯然不是“責(zé)任政府”。內(nèi)閣在王宮召開出席者有大法官、2名國務(wù)大臣、宮廷總管大臣、侍衛(wèi)大臣、掌璽大臣、海軍大臣、愛爾蘭總督和坎特伯雷大主教等10 人左右。閻照祥教授據(jù)此認(rèn)為18 世紀(jì)初之前的內(nèi)閣制“也只是處于萌芽狀態(tài)”［53］。漢諾威王朝時(shí)，羅伯特·沃波爾主政因1720 年的“南海泡沫”股票丑聞下臺(tái)而催生出政府的“責(zé)任性”。1721 年沃波爾再度主持政府工作，成為英國歷史上任職最久的“首相”。沃波爾主政時(shí)還建立了以首相為核心的“小內(nèi)閣”（Inner Cabinet），從而提高了行政效率，而且沃波爾把內(nèi)閣移至唐寧街10 號(hào)，從此該舍成為歷屆首相的官邸。

在 1745 年 2 月至 1746 年間，“責(zé)任性”和“有限性”一體化的政府被創(chuàng)制出來了，內(nèi)閣閣員們認(rèn)定“除非國王的決定完全符合他們的意愿，否則他們就不能為國王的政府負(fù)責(zé)”。W.R.布羅克對(duì)此指出：“正是這種行政權(quán)力和選舉勢力結(jié)合在一起，才壓制了國王的個(gè)人意愿，才把國家引上了現(xiàn)代內(nèi)閣政治的道路”［54］。

綜上所述，我們對(duì)現(xiàn)代政府的歷史發(fā)展脈絡(luò)做一簡單梳理：西羅馬帝國滅亡以后，西歐封建主義興起，西歐諸王國逐步加強(qiáng)了中央王權(quán)的建設(shè)，與此同時(shí)，在受到封建主義的影響下，對(duì)于各種權(quán)利尤其是中央王權(quán)注入了有限精神，強(qiáng)化王權(quán)與限制王權(quán)并行不悖，使得諸王國由家族統(tǒng)治向民族國家轉(zhuǎn)變。待代議制確立后，基本上就確立了“把權(quán)力關(guān)在籠子里”的理念，幾乎與此同時(shí)，王權(quán)就以一個(gè)不同于國王作為自然人的實(shí)體出現(xiàn)，這種王權(quán)開始組建國家行政機(jī)關(guān)（national administration）。遲至12 世紀(jì)末期，很多中央王權(quán)國家，不止在英國，其他如1198 年阿方索九世所控制的萊昂，也建立了由主教、非神職的大財(cái)主和被選出的公民組成的議會(huì)［cortes（curia）］——開始建立代表廣大臣民的國家政治議會(huì)（assemblies），這種政治議會(huì)最終演化為現(xiàn)代意義的國會(huì)。而且國家本身的名詞表達(dá)為“status”，到15 世紀(jì)末才首次被賦予現(xiàn)代的含義，在此之前，表達(dá)國家含義的詞匯有“共和國”（respublica）、王國（regime）或者“城邦”（civitas）［55］。隨著國家事務(wù)的繁雜化，提高行政效率促使內(nèi)閣產(chǎn)生，反過來內(nèi)閣須向議會(huì)負(fù)責(zé)，于是責(zé)任制就相應(yīng)地建立起來了，至此才實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代政府的生成。