薛寧寧 郭武剛

摘 要：當前，我國特色文化資源的開發(fā)主要包括文化旅游模式、主題公園模式以及節(jié)慶會模式等。文化旅游作為首選模式，文化旅游產(chǎn)業(yè)項目的開展多采用政府與社會資本合作的PPP模式。PPP模式在我國發(fā)展時間短，績效評價更是處于探索階段，缺乏成功的可供參考的示范案例。構(gòu)建科學合理的PPP項目績效評價指標體系指導項目行為，有利于社會公眾、政府、社會資本對PPP項目的認可，從而推進PPP模式在我國的發(fā)展。通過對文化旅游產(chǎn)業(yè)PPP項目全生命周期內(nèi)容進行研究，針對項目特點以及所屬行業(yè)特性，以倉頡廟中華上古文化園PPP項目為例，探討如何建立文化旅游產(chǎn)業(yè)PPP項目的績效評價體系。

關(guān)鍵詞：文化旅游產(chǎn)業(yè);PPP項目;績效評價體系

中圖分類號：F592 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2020）30-0125-03

引言

為滿足進入中國特色社會主義新時代人民群眾日益增長的美好生活要求，國家和各地政府陸續(xù)出臺各項政策支持旅游經(jīng)濟的建設(shè)和發(fā)展，促進旅游等休閑活動的開發(fā)組織。旅游業(yè)也成為經(jīng)濟新常態(tài)下擴大投資需求和消費需求，促進國民經(jīng)濟增長的主動力，文化旅游產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中所占的比重更是愈加增大。現(xiàn)有研究表明，各地政府建設(shè)當?shù)匚幕糜雾椖恐饕捎肞PP模式。而開展PPP項目績效評價，一是可以合理配置財政資源，二是可以提高社會資本投資回報，三是可以提高公共服務質(zhì)量，對PPP在我國規(guī)范運行具有重要意義。不同行業(yè)的PPP項目具有不同的特性，不同學者的績效評價研究也有各有側(cè)重。國內(nèi)PPP模式運用時間尚短，尚未形成公眾認可的評價體系。文化旅游產(chǎn)業(yè)的績效評價多還是依據(jù)一般項目的績效評價原理，大多忽略了文化旅游產(chǎn)業(yè)的特殊性，忽略了不同文化的意義與價值。十九大報告中指出，我們要堅定文化自信，在文化自信下，五千年文明史形成的傳統(tǒng)文化、近百年歷史孕育的紅色文化，文化產(chǎn)業(yè)確立符合發(fā)展的價值取向，才能將文化資源更好地轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。因此在PPP模式的績效評價中，應該考慮文化自信因子。而且文化旅游產(chǎn)業(yè)PPP項目大部分是政府付費，社會公眾的滿意度，社會效益指標應該占更大的比重。因此，構(gòu)建文化旅游產(chǎn)業(yè)具有針對性的和實際可應用的績效評價指標體系，是當前的研究重點和研究熱點。

一、倉頡廟項目介紹

“倉頡廟中華上古文化園PPP項目”（以下簡稱“倉頡廟項目”）采用PPP模式，白水縣人民政府授權(quán)白水縣文物旅游局作為的實施機構(gòu)，負責該項目的具體實施工作，并通過法定程序選擇社會資本，白水縣倉頡廟旅游開發(fā)有限公司則代表政府資本。倉頡廟是陜西白水縣規(guī)模最大、保存最為完整的古遺建筑，在2001年被列為全國重點文物保護單位。倉頡造字讓文化可以記載，對于文化的傳承和發(fā)揚有很重要的意義。千年倉頡廟，中華文明根。白水縣委、縣政府正是利用這一獨有資源，以倉頡造字文化為基礎(chǔ)，充分挖掘區(qū)域“杜甫《彭衙行》”“孔子拜倉頡傳說”等歷史文化資源，將文化旅游、生態(tài)休閑與文化養(yǎng)老相結(jié)合，著力打造以倉頡廟為中心的倉頡廟文化旅游區(qū)。項目總投資近16億元，經(jīng)營期為25年，其中建設(shè)期2年，運營期23年。

二、基于KPI方法的績效評價體系構(gòu)建

開展績效評價工作，重點是要設(shè)計科學合理的績效評價指標體系。評價體系中框架層次的建立、單項指標的選取、指標的判斷標準、各項指標所占的權(quán)重都是我們在進行績效評價中的難點。PPP項目主要利益相關(guān)方為政府方、社會資本方和社會公眾?？冃гu價指標體系的建立應該立足于利益相關(guān)方，貫穿于PPP項目全過程，全面開展評價工作。國內(nèi)外研究和實踐證明，采用關(guān)鍵績效指標法（KPI）可以在項目績效評價中發(fā)揮積極的作用。

基于此，本文參考現(xiàn)有研究，將倉頡廟PPP項目分為識別、實施、運營三個階段，考慮項目特點和行業(yè)特性，分析各階段涉及的考核目標，從而確定關(guān)鍵績效指標，最后對指標進行整理和篩選，構(gòu)建項目績效評價的綜合評價體系。

（一）指標構(gòu)建原則

1.基本原則。一是全面性原則。PPP項目涉及的利益相關(guān)方眾多，除政府、社會資本和社會公眾外，還有項目過程中提供服務的各類第三方機構(gòu)。同時，涉及項目識別、立項、招投標、特許權(quán)授予、建設(shè)施工、項目運營等多個階段。流程繁雜，內(nèi)容眾多，進行績效評價需要立足于項目本身，從多個維度全面考察。二是系統(tǒng)性原則。PPP項目的績效評價是系統(tǒng)的、整體的，要以結(jié)果為導向，在項目的各個階段設(shè)置階段性小目標，進行小目標的考核從而確保最終績效目標實現(xiàn)。三是代表性原則。PPP項目利益相關(guān)方眾多，不同主體想要實現(xiàn)的績效目標不同，能表現(xiàn)績效目標的指標也多種多樣。因此，實施績效評價要根據(jù)各方的目標，選取各個層面的代表指標，使績效評價工作更加客觀、完整、有效。四是定性指標與定量指標相結(jié)合。定量指標根據(jù)實際數(shù)值計算得出，具有客觀性，但是現(xiàn)實運作的PPP項目中績效評價中很多績效是不可以進行定量分析的，我們需要采用定性指標去分析評價。因此PPP項目績效評價應該將定性指標與定量指標結(jié)合。

2.SMART原則。一是S-Specific，即指標的選取要具體化，要有明確的評價標準;二是M-Measurable，即指標的設(shè)置要可度量，可得出評價結(jié)論;三是A-Attainable，即指標代表的績效目標是可以實現(xiàn)的，不考慮現(xiàn)實情況設(shè)立績效目標是無意義的;四是R-Relevant，即所有考核指標之間具有關(guān)聯(lián)性，階段性的績效目標要與最終績效目標保持一致性;五是T-Time bound，即指標完成需要在特定時間段內(nèi)，確保工作效率。

（二）評價指標選取

1.決策績效評價指標。在倉頡廟PPP項目的決策階段，主要涉及的是政府方。對于白水縣人民政府，一方面主要應考察對于倉頡廟PPP項目的立項決策，其工作開展是否合規(guī)，其物有所值評估報告、可行性分析報告等是否客觀，項目預算資金是否符合政府的財政預算，最后通過的立項決策結(jié)論是否合理。另一方面是在通過立項審批后的準備階段，白水政府的招標采購流程是否符合規(guī)定，項目融資方案、融資模式是否可行，是否設(shè)置了合理的績效目標以及設(shè)定了績效考核標準。因此，在決策績效評價階段需要考慮以上方面進行指標選擇。

2.實施績效評價指標。在PPP項目的實施階段，主要考核的是白水縣人民政府和社會資本方設(shè)立的項目公司。一是針對項目公司而言，組織機構(gòu)設(shè)置是否合理、工作分配是否合理、工作開展是否有效，是否建立了完善、全面的管理制度。二是針對項目公司經(jīng)營，過程中對財務的管理是否規(guī)范、安全，如資金的申請、使用、報銷;對項目建設(shè)成本是否有效控制，如超過預算的成本是否合理;在此基礎(chǔ)上，倉頡廟文化園景區(qū)建筑的建設(shè)質(zhì)量是否符合要求，對項目建設(shè)的進度是否有效把控，以及對全過程的安全管理是否符合要求，如公共場合消防安全要求。因此，項目實施階段的績效評價指標的設(shè)置應該根據(jù)具體工作內(nèi)容確定。

3.運營績效評價指標。倉頡廟PPP項目對于白水縣人民政府，主要期望通過項目的實施解決政府資金不足問題，借助外部力量改善當?shù)厝司迎h(huán)境，提高民眾的滿意度，提高旅游運營管理效率和經(jīng)驗。對于社會資本方，主要期望通過PPP項目，實現(xiàn)較低風險的投資，獲得較為穩(wěn)定的投資回報。而對于社會公眾，則主要期望通過PPP項目的實施享受更高質(zhì)量的物質(zhì)文化生活。在這些目標績效基礎(chǔ)上，還要考慮項目建成的附加影響。因此，可以將運營績效分為三個方面，即經(jīng)濟效益、社會效益以及文化旅游產(chǎn)業(yè)特有的文化效益。文化效益部分，我們就應該考慮文化自信因子，如可以提升意識形態(tài)凝聚力和引領(lǐng)力的政治價值，可以轉(zhuǎn)化文化資源為生產(chǎn)力的經(jīng)濟價值，可以傳承與發(fā)揚中華文明促進社會和諧發(fā)展的教育價值與歷史價值。

（三）建立評價體系

（四）得出評價結(jié)論

在建立指標體系基礎(chǔ)上，指標權(quán)重的確定可以用層析分析法和專家調(diào)查法，這需要更深層次的調(diào)查與研究。確立權(quán)重然后成立專家組，在項目全生命周期內(nèi)跟蹤項目，運用指標體系進行項目評價。每個階段，專家組對評價指標按照標準打分，最后計算加權(quán)平均分，每項指標評分可由低到高分為五個等級，分別為0—20分、21—40分、41—60分、61—80分、81—100分。不同階段得到的評分結(jié)果，判斷項目當前的績效水平，可以為下一階段的項目工作開展提供改進參考意見。在項目結(jié)束最后進行綜合評價，則有利于判斷政府工作是否到位，選取PPP模式是否實現(xiàn)預期目的，為PPP模式的應用和發(fā)展提供實踐經(jīng)驗參考。

結(jié)語

建立績效評價體系，考核項目各參與方的工作開展情況，有助于提升各參與方工作積極性，提升工作效率和資源利用效率，促進PPP項目在我國健康有序開展。本文基于KPI方法，從利益相關(guān)者角度出發(fā)，針對倉頡廟PPP項目的特點和特色，在項目不同階段根據(jù)其關(guān)鍵因素設(shè)計可考核得評價指標，從而建立績效評價指標體系，對文化產(chǎn)業(yè)PPP項目績效評價體系構(gòu)建的研究有一定的參考價值。

即使處于同一行業(yè)，也因不同的項目具有不同的特點，不能用一套標準去考核所有的項目。對于文化旅游產(chǎn)業(yè)PPP項目的績效評價，一是要有相關(guān)法律以及引入國外成功示范案例作為指導，積極探索適宜我國文化旅游產(chǎn)業(yè)PPP項目績效評價框架;二是要考慮行業(yè)特殊性，考慮“文化”的特殊意義，針對項目特點和特色設(shè)立指標。在指導框架基礎(chǔ)上，再根據(jù)項目的不同做適當調(diào)整，只有這樣才能建立科學、合理、公平的績效評價體系，有效促進文化旅游產(chǎn)業(yè)PPP項目落地。

參考文獻：

[1] ?史富文.公共文化建筑PPP項目績效評價指標體系研究[J].合作經(jīng)濟與科技，2020，（4）.

[2] ?王超，趙新博，王守清.基于CSF和KPI的PPP項目績效評價指標研究[J].項目管理技術(shù)，2014，（8）：19-25.

[3] ?梁恒PPP項目績效評價要素及機制構(gòu)建——以英國地鐵PPP項目績效評價為例[J].新會計，2017，（8）：43-48.

[4] ?王建波，劉芳夢，有維寶，等.城市軌道交通PPP項目全生命周期績效評價[J].土木工程與管理學報，2018，（6）：27-33.

[5] ?韓喜艷，劉偉.基于KPI方法的公私合營（PPP）項目績效綜合評價研究[J].建筑經(jīng)濟，2019，（1）：46-51.

[6] ?楊寶昆，劉芳.PPP項目全生命周期績效管理研究[J].工程經(jīng)濟，2018，（3）：24-31.

[7] ?王澤彩，楊寶昆.PPP項目績效目標與績效指標體系的構(gòu)建[J].中國發(fā)展觀察，2019，（2）：37-43.

[8] ?趙團結(jié).BSC在PPP項目績效評價中的應用[J].財務與會計，2018，（4）：65-68.

[9] ?陳龍.PPP項目績效評價研究綜述[J].財政科學，2017，（4）：92-98.

[10] ?孫溯.PPP模式下醫(yī)療養(yǎng)老項目的績效評價創(chuàng)新體系研究[J].鹽城師范學院學報：人文社會科學版，2019，（5）：35-40.

[11] ?趙琰，王建東，陳志鵬，解然.PPP項目績效評價指標體系及綜合評級模型研究[J].會計之友，2018，（4）：110-115.

[12] ?徐靜姝.PPP項目績效評價研究[J].建材世界，2019，（5）：141-144.

[13] ?向奕萱，牟紹波.PPP項目績效評價研究綜述[J].財政科學，2019，（8）：97-106.

[14] ?韋彩霞，張若望.基于PPP模式的環(huán)保建設(shè)項目績效評估體系的構(gòu)建[J].河北企業(yè)，2019，（4）：118-119.

[15] ?胡鈺，王一凡.文化旅游產(chǎn)業(yè)中PPP模式研究[J].中國軟科學，2018，（9）：160-172.

[16] ?吳志堂.污水處理項目的PPP績效評價指標體系研究[J].時代經(jīng)貿(mào)，2019，（24）：19-20.

[17] ?夏萌，張哨軍，梅彬.文化產(chǎn)業(yè)PPP項目績效評價存在的問題及對策研究[J].工程經(jīng)濟，2018，（9）：35-37.