楊少波 劉虹燕

［1.國(guó)家開(kāi)放大學(xué)（新疆）哈密城市學(xué)院，新疆 哈密市839000；2.國(guó)家開(kāi)放大學(xué)（新疆）分部，新疆 烏魯木齊836400］

引言

2020 年5 月28 日，中國(guó)首部《民法典》正式問(wèn)世,被稱為公民“社會(huì)生活的百科全書(shū)”?！睹穹ǖ洹返膯?wèn)世標(biāo)志著國(guó)家的法治進(jìn)程又邁上了新臺(tái)階，也表明我國(guó)社會(huì)治理即將迎來(lái)新的“春天”。同時(shí)對(duì)高校治理也會(huì)產(chǎn)生深刻的影響，主要體現(xiàn)在三個(gè)層面。首先，繼《民法總則》后，進(jìn)一步確認(rèn)了高校的法律地位、法律人格，高校這一特殊的社會(huì)主體在法律上明確了合理的定位。其次，《民法典》問(wèn)世使得全社會(huì)興起學(xué)習(xí)宣傳民法典的高潮。對(duì)高校來(lái)說(shuō)，是一次全面培育高校法治思維，推進(jìn)依法治校的絕佳時(shí)機(jī)。最后，《民法典》以意思自治為理念、以權(quán)益保護(hù)為核心的精神勢(shì)必對(duì)高校治理產(chǎn)生廣泛而深刻的影響。在民法典的影響下，高校會(huì)加強(qiáng)對(duì)“高校章程”的完善研究，將學(xué)生發(fā)展、學(xué)生利益保護(hù)作為高校治理工作中的重中之重。

一、治理理論視角下的依法治校

（一）治理理論的概念

治理一詞起源于拉丁語(yǔ)，意為控制和操縱。治理理論最早出現(xiàn)在詹姆斯·羅西瑙的《沒(méi)有政府的治理》一書(shū)中。治理本身被視為是一種由共同目標(biāo)支持的活動(dòng)，即全體社會(huì)公民基于共同的管理目標(biāo)，從自身?yè)碛械娜繖?quán)利讓渡出一部分給國(guó)家，進(jìn)而形成國(guó)家治理權(quán)，由國(guó)家代替全體國(guó)民為共同社會(huì)治理目標(biāo)所進(jìn)行的一種活動(dòng)［1］。詹姆斯·羅西瑙關(guān)于治理理論的闡述在早期得到較多的認(rèn)可，但隨著社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展，這種關(guān)于治理理論的論調(diào)因缺乏實(shí)踐操作意義而日漸式微。

近年來(lái)，有學(xué)者提出，對(duì)“治理”一詞應(yīng)在更寬泛的意義上進(jìn)行詮釋，它其實(shí)是一個(gè)囊括了治理結(jié)構(gòu)、治理主體、治理能力及治理工具的一個(gè)復(fù)合性的概念。這里的治理結(jié)構(gòu)指的是治理主體之間的權(quán)責(zé)分配關(guān)系；治理主體明確了各自之間享有的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；治理工具是指治理方式、方法和手段，是治理理念社會(huì)實(shí)踐化的關(guān)鍵所在；治理能力則指的是治理主體對(duì)治理規(guī)則的制定、了解能力以及實(shí)施能力。

（二）治理理論與高校依法治校

治理理論對(duì)高校依法治校具有原則上和方法上的指導(dǎo)意義。治理理論特別強(qiáng)調(diào)治理主體、治理工具以及治理能力之間的良性互動(dòng)關(guān)系，三者之間實(shí)際上是具有體系性的效益。在治理理論下，可以有效解決高校傳統(tǒng)治理中呈現(xiàn)出的“碎片化”現(xiàn)象，解決長(zhǎng)期以來(lái)高校治理主體之間權(quán)責(zé)不清、結(jié)構(gòu)不合理、手段疲軟等問(wèn)題，使得高校治理可依照立體化的治理邏輯進(jìn)行體系性的治理，從而使治理結(jié)構(gòu)、治理工具以及治理能力始終保持內(nèi)在機(jī)理的和諧統(tǒng)一。

二、治理理論中依法治校的內(nèi)涵擴(kuò)充

（一）“法”的內(nèi)涵和外延得以深化

高校依法治校中所依據(jù)的“法”，有著內(nèi)部和外部的區(qū)分。從外部來(lái)說(shuō)，依法治校所依據(jù)的“法”主要指的是國(guó)家立法機(jī)關(guān)及其他有權(quán)機(jī)關(guān)所制定的正在實(shí)施的法律［2］。對(duì)高等院校而言，實(shí)踐中依法治校適用的規(guī)則大都是與高等教育相關(guān)的法律法規(guī)，民法典未頒布之前，我國(guó)對(duì)高校的定位行政屬性比較濃重，以至于人們常常將高校視為行政主體。民法典實(shí)施后，使得民法典總則中規(guī)定的高校非營(yíng)利法人地位定性更為合理，明確這一法律地位對(duì)于高校開(kāi)展治理活動(dòng)提供了最基本的法理基礎(chǔ)。從內(nèi)部來(lái)說(shuō)，高校內(nèi)的章程以及一系列規(guī)章制度是高校依法治校中最主要的依據(jù)。治理理論視角下的依法治校其實(shí)并不是要改變依法治校所要嚴(yán)守的內(nèi)部意義上法則。根據(jù)治理理論，依法治校中的“法”則更多地考慮到了利益相關(guān)者的意愿和利益，是所有治理主體基于自身共同的意愿所愿意共同遵守的規(guī)則，因此這里的“法”在內(nèi)涵和外延上都更具公平合理性，是謂真正的“良法”。

除此之外，高校與其他社會(huì)組織相比有其特殊性，主要表現(xiàn)在高等院校是學(xué)術(shù)理論的匯集地和發(fā)源地。尤其是在學(xué)術(shù)意義上，高校的治理除了遵循一般意義上的法之外，還需遵守內(nèi)心對(duì)學(xué)術(shù)的敬畏所產(chǎn)生的學(xué)術(shù)生產(chǎn)法則。一般意義上的法并不能將上述學(xué)術(shù)法則納入治理規(guī)則，但治理理論視角下的依法治校實(shí)則將學(xué)術(shù)法則很好地納入到“法”中。也只有將這種學(xué)術(shù)法則融入依法治?！胺ā敝?，這樣的“法”才符合高校的實(shí)際，才有助于高校的學(xué)術(shù)發(fā)展和繁榮。

（二）“治”的主體和路徑得以更加明晰

在治理理論視角下，高校治理中的治理主體和治理路徑得以更加明確。按照治理理論，依法治校中“治”非為“統(tǒng)治、控制”之意，其強(qiáng)調(diào)更多的是“治理”之意。就治理主體而言，治理理論中的高校治理不同于傳統(tǒng)的對(duì)于治理的理解，即一般是從上級(jí)對(duì)下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上來(lái)強(qiáng)調(diào)治理活動(dòng)。治理理論更看重的是治理主體之間平等性的治理關(guān)系。高校內(nèi)部的各類人員，包括學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教職人員、管理人員甚至是學(xué)生，他們都是高校內(nèi)部的“利益相關(guān)者”，他們的個(gè)人發(fā)展和學(xué)校發(fā)展之間實(shí)則有著緊密的聯(lián)系。至于治理手段和方式，治理理論視角下的高校治理更強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)力的制約和平衡，更加強(qiáng)調(diào)對(duì)學(xué)生核心權(quán)益的保障。所以在治理理論視角下，治理本身也即是提供服務(wù)。

（三）“治”的基本原則得以真正確立

在治理理論的基本理念里面，治理主體、治理工具以及治理能力之間的協(xié)同互動(dòng)性是治理理論一直關(guān)注的焦點(diǎn)。為保持這種有效互動(dòng)，治理理論視角下的高校治理一定要遵循民主原則、權(quán)利多元制衡原則以及重心下移原則。首先，治理理論特別強(qiáng)調(diào)民主管理原則，在治理理論下，所有治理主體之間是平等性的關(guān)系，而不是管控與被管控的關(guān)系，認(rèn)可民主管理可以充分激發(fā)所有治理主體參與到高校治理的熱情，這里的治理主體包括了學(xué)生，其主動(dòng)性和創(chuàng)造性的發(fā)揮在一定程度上確保了治理效果的最大化。其次，治理理論強(qiáng)調(diào)權(quán)力多元制衡實(shí)則是為了分散治理權(quán)力，借此將高校治理涉及到的政治權(quán)力、行政權(quán)力以及學(xué)術(shù)權(quán)力等分別掌握在不同的治理主體手中，一方面避免了治理權(quán)力過(guò)度集中對(duì)民主管理造成的傷害，另一方面也實(shí)現(xiàn)了治理權(quán)的有效分工，確保了治理活動(dòng)的科學(xué)性以及專業(yè)性。最后是重心下移原則，這里重心下移是指將高校治理的重心放在高校老師以及學(xué)生中。過(guò)去傳統(tǒng)的高校治理幾乎都忽略了高校老師及學(xué)生在治理中所發(fā)揮的重要作用。由于法治教育與法制宣傳存在一定的局限性，高校師生的法律意識(shí)還停留在一種被動(dòng)的守法狀態(tài)［3］，參與學(xué)校治理亦是被動(dòng)的。而高校老師及學(xué)生才是高校的核心主體力量，他們的主動(dòng)性和積極性一旦得到充分發(fā)揮，對(duì)整個(gè)高校治理來(lái)說(shuō)，可達(dá)到“事半功倍”的效果［4］。

三、高校依法治校的完善路徑

（一）推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)改革

從當(dāng)下高校治理現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)高校治理工作還存在很大的優(yōu)化空間，要進(jìn)一步提高高校治理工作的質(zhì)量，必須推進(jìn)高校治理結(jié)構(gòu)的改革?，F(xiàn)代高校尚未形成科學(xué)合理的治理結(jié)構(gòu)，直接影響了高校治理的效果。由于高校治理結(jié)構(gòu)涉及治理主體之間的權(quán)責(zé)分配關(guān)系和各種利益因素，因此高校治理結(jié)構(gòu)改革的難度仍然很大。結(jié)合我國(guó)高校治理的現(xiàn)狀，在深化高校治理結(jié)構(gòu)改革時(shí)，要特別重視處理好兩對(duì)關(guān)系。

首先，處理好行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系。高等院校不同于其他承擔(dān)基礎(chǔ)教育的一般院校。在高等院校中，學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)民主是學(xué)校建設(shè)中的重要內(nèi)容，任何高校都無(wú)法忽視學(xué)術(shù)進(jìn)步對(duì)其帶來(lái)的深刻影響。因此，高校在依法治校的過(guò)程中，對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力在學(xué)校治理中的地位應(yīng)給予應(yīng)有的尊重，盡量維護(hù)學(xué)術(shù)權(quán)力的獨(dú)立性，防止其被過(guò)分干預(yù)。

其次，高校治理過(guò)程中需重點(diǎn)關(guān)注師生關(guān)系。在治理理論中，學(xué)生是高校中數(shù)量最多的治理主體，但由于學(xué)生之間并未形成較為固定的組織，這種分散的特征使得學(xué)生雖具有治理主體的地位，但對(duì)于學(xué)校治理而言，其發(fā)揮的作用是極其有限的。治理理論視角下的依法治校特別強(qiáng)調(diào)尊重各方治理主體的主體地位，要規(guī)范各方治理主體在治理范圍上的邊界?？v觀高校治理情況，學(xué)生大多數(shù)情況下都是作為高校治理的對(duì)象而存在，很少有高校將學(xué)生作為依法治校的主體來(lái)看待。因此，在校大學(xué)生參與學(xué)校法律服務(wù)(尤其是發(fā)揮法學(xué)專業(yè)學(xué)生優(yōu)勢(shì))，是履行治理主體的積極表現(xiàn)，也是就讀期間獲得實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的重要途徑［5］。推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)改革很大程度是要賦予學(xué)生應(yīng)有的治理地位，形成老師、學(xué)生共同進(jìn)行學(xué)校治理的局面。

（二）完善治理方式

從治理理論的視角治理方式指的是治理工具。對(duì)高校治理而言，主要治理工具就是學(xué)校各種組織機(jī)構(gòu)和各項(xiàng)規(guī)章制度。治理工具的完善涉及兩個(gè)方面，一是高校治理組織機(jī)構(gòu)的完善；二是學(xué)校章程的完善。

首先，就治理組織機(jī)構(gòu)而言，既然要依法治校，就必須引入法治的原則，用法治的方式辦學(xué)治校［6］?；诖耍咝?yīng)當(dāng)成立法治建設(shè)機(jī)構(gòu)，而且法治建設(shè)機(jī)構(gòu)還必須實(shí)現(xiàn)多元化，由這些法治建設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)具體負(fù)責(zé)落實(shí)學(xué)校的各項(xiàng)法治治理工作。此外，為協(xié)調(diào)各個(gè)法治建設(shè)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，高校應(yīng)當(dāng)成立領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)學(xué)校依法治校工作。

其次，從學(xué)校各種章程制度的角度上來(lái)考量，現(xiàn)代高校應(yīng)建立健全以“章程”為核心的自治體系。之所以要求學(xué)校充分利用學(xué)校章程開(kāi)展高校治理工作，其中很重要的一個(gè)原因是，基于治理理論視角的依法治校，特別強(qiáng)調(diào)意思自治發(fā)揮的作用。就高校依法治理所遵守的外部意義上的一般法而言，高校結(jié)合自身實(shí)際所制定的學(xué)校章程實(shí)則更能反映學(xué)校的實(shí)際，同時(shí)由于學(xué)校章程是所有治理主體共同意志的表現(xiàn)，依照學(xué)校章程來(lái)治理學(xué)校也更為順利。

（三）提高治理能力

如果說(shuō)治理理論已經(jīng)為高校治理提供了最科學(xué)的方案，這些方案最終是否能夠推動(dòng)學(xué)校治理能力和治理體系的優(yōu)化，關(guān)鍵在于治理能力。高校依法治校本身就是一個(gè)實(shí)踐性的命題，空談法治其實(shí)并無(wú)任何實(shí)際意義，治理工具只有透過(guò)治理主體的治理能力才能發(fā)揮作用和效能。在如何提高治理能力這個(gè)問(wèn)題上，本文認(rèn)為結(jié)合當(dāng)下我國(guó)高校依法治校的工作實(shí)際情況，針對(duì)高校最為緊要的培養(yǎng)治理主體的法治思維意識(shí)展開(kāi)。

一直以來(lái)，高校依法治校的一個(gè)很大的阻礙來(lái)源于治理主體尚未形成牢固的法治思維。在治理理論視角下，這種法治思維并不僅僅是簡(jiǎn)單的依法辦事。治理理論視角下的法治思維包含了“規(guī)則”“誠(chéng)信”“程序”“民主”，同時(shí)也蘊(yùn)含著對(duì)自由平等、公平正義等價(jià)值追求。這種法治思維養(yǎng)成，很大程度要依賴于高校法治理論的教育。因此，高校在平時(shí)的工作部署中，要特別注意普法教育。普法工作不僅是要讓師生“知法”“懂法”，更要學(xué)會(huì)用法，自覺(jué)把法律作為處理糾紛、維護(hù)自身合法權(quán)益的有力武器，即法在社會(huì)生活中應(yīng)是真實(shí)的而不僅是紙上的法［7］。并將這種普法教育固化為一種日常工作機(jī)制，并借由這種機(jī)制培養(yǎng)治理主體的法治思維。在學(xué)習(xí)和宣傳的內(nèi)容上，一方面，高校應(yīng)加強(qiáng)對(duì)依法治校中“一般意義上的法”的普法教育，這是高校開(kāi)展依法治校工作最基本的一個(gè)保障；其次，要不斷加強(qiáng)治理主體對(duì)學(xué)校規(guī)章制度的學(xué)習(xí)，學(xué)校規(guī)章制度只有融入依法治校的工作實(shí)踐中，才能充分發(fā)揮其作用。而融入工作實(shí)踐的第一步就是讓治理主體熟悉學(xué)校的各種規(guī)章制度，提升各治理主體的規(guī)則意識(shí)、程序意識(shí)，從而使各治理主體養(yǎng)成尊崇法律、信仰法治的習(xí)慣，養(yǎng)成法治的生活方式。

結(jié)語(yǔ)

從當(dāng)前我國(guó)依法治校的工作開(kāi)展實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)高校依法治校目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還有很長(zhǎng)的一段路要走，完善現(xiàn)代高校的治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)依法治校并非在短期內(nèi)就可以完成。因此，高校在推進(jìn)依法治校的過(guò)程中，不能操之過(guò)急，要充分結(jié)合本校的實(shí)際情況，從治理結(jié)構(gòu)、治理工具以及治理能力三個(gè)層面來(lái)加強(qiáng)高校自身的治理能力，確保高校在法治的監(jiān)管軌道下持續(xù)進(jìn)步與發(fā)展。