鮑海躍 陳 露

（1.上海海事法院 審監(jiān)庭，上海 200135；2.上海海事大學 法學院，上海 201306）

我國目前正處于工業(yè)發(fā)展的旺盛時期，生態(tài)環(huán)境及自然資源均面臨嚴峻挑戰(zhàn)。司法保護因具有客觀、公正、程序化的特點而較易為當事人所接受，因此為加強對海洋環(huán)境和海洋資源的保護力度，我國出臺了《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（以下簡稱《海洋環(huán)境保護法》）等法律法規(guī)。然而，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2019 年中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》[1]顯示，我國部分管轄海域海水污染依然嚴重。①大量侵害海洋環(huán)境的污染事故仍然游離于訴訟之外。因?qū)α⒎ㄔ饫斫獬霈F(xiàn)偏差及部分法律法規(guī)之間銜接不到位，海洋環(huán)境司法保護在實踐中陷入多重困境。這反映出我國亟待建立健全有利于海洋環(huán)境保護的訴訟制度，豐富司法實踐經(jīng)驗，從而達到維護我國海洋利益、保障我國海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的目的。同時，還應(yīng)當加強人民法院與環(huán)境保護行政主管部門、檢察機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)和制度銜接，認真總結(jié)審判工作情況，解決困擾審判實踐的具體問題，不斷完善海洋環(huán)境保護的裁判規(guī)則和配套機制。

一、海洋環(huán)境污染損害司法救濟的現(xiàn)實困境

（一）海洋環(huán)境陸源污染的司法管轄存在爭議

海洋環(huán)境污染案件通常由海事法院專屬管轄。最高人民法院于2016 年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于海事法院受理案件范圍的規(guī)定》第六十五條、第六十六條②，于2017 年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》第二條③，于2020 年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第二百八十五條第二款④均從司法解釋的層面明確了海事法院對于海洋環(huán)境污染糾紛案件具有專屬管轄權(quán)。

2006 年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于海事審判工作發(fā)展的若干意見》第五條提到：“有關(guān)陸源污染海域及通?？珊剿虬讣?yīng)當由海事法院管轄”。然而在司法實踐中，有關(guān)海洋環(huán)境陸源污染的管轄問題，各地方法院的司法認識仍存在分歧。部分地方法院認為，陸地生產(chǎn)生活排放的污染物損害了灘涂漁業(yè)養(yǎng)殖，從侵權(quán)損害結(jié)果發(fā)生地來看，屬于在海上或者通海水域發(fā)生的與生產(chǎn)相關(guān)的海事侵權(quán)糾紛，應(yīng)由海事法院專屬管轄；并且在實踐中，海事法院受理的很多陸源污染海域糾紛案件，取得了良好的法律效果和社會效果，維護了受害人的合法權(quán)益。⑤也有部分地方法院認為，海洋環(huán)境污染的污染源來自陸地，因陸源污染造成的灘涂養(yǎng)殖損失不屬于海事法院受案范圍，屬于普通侵權(quán)責任糾紛，應(yīng)由侵權(quán)行為地及被告住所地的法院管轄。⑥

（二）提起公益訴訟的具體行政部門不明確

關(guān)于海洋環(huán)境公益訴訟的原告主體資格，法律法規(guī)中都有規(guī)定。2012 年修正的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）第五十五條規(guī)定，對污染環(huán)境、損害社會公共利益的行為，“法律規(guī)定的機關(guān)”和“有關(guān)組織”可以向法院提起民事公益訴訟?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第八十九條第二款賦予行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家提起海洋污染損害賠償訴訟的資格?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》第五十八條第一款規(guī)定了符合一定條件的社會組織可以對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為提起訴訟。⑦《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二條至第五條詳細闡明了上述法律條文中關(guān)于社會組織條件的規(guī)定，在此不作贅述。2017 年修正的《民事訴訟法》第五十五條增加了檢察機關(guān)可以針對環(huán)境污染行為在沒有適格主體或適格主體不提起訴訟時向法院提起民事公益訴訟，以及在適格主體提起公益訴訟后支持起訴的規(guī)定。綜上，在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，海洋環(huán)境行政主管部門、符合條件的環(huán)保組織和檢察機關(guān)都為海洋環(huán)境公益訴訟的適格原告。

《海洋環(huán)境保護法》第五條和第八十九條規(guī)定，對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的行為，有權(quán)行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)。代表國家對責任者提出損害賠償要求的行政部門（即國家索賠主體[2]）有：環(huán)境保護行政主管部門、海洋行政主管部門、海事行政主管部門、漁業(yè)行政主管部門、軍隊環(huán)境保護部門以及沿?？h級以上地方人民政府。從行政部門履行保護海洋生態(tài)環(huán)境職責的層面來看，就海洋環(huán)境污染損害進行索賠，是海洋生態(tài)環(huán)境保護工作中的一個重要環(huán)節(jié)。

盡管立法上規(guī)定了海洋環(huán)境公益訴訟的國家索賠主體，但在司法實踐中仍然存在混亂的情形。例如，在大連市海洋與漁業(yè)局訴與昂迪瑪海運有限公司、博利塔尼亞汽船保險協(xié)會海域污染損害賠償糾紛案中，大連市海洋與漁業(yè)局就“阿提哥”輪溢油造成的海洋環(huán)境污染對“阿提哥”輪船東和保賠協(xié)會提起了訴訟。⑧然而，《海洋環(huán)境保護法》第五條第二款規(guī)定，海洋與漁業(yè)局作為國家海洋行政主管部門，其職責是負責海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，組織海洋環(huán)境的調(diào)查、監(jiān)測、監(jiān)視、評價和科學研究，負責全國防治海洋工程建設(shè)項目和海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害的環(huán)境保護工作?！鞍⑻岣纭陛喯涤洼啠罁?jù)上述規(guī)定，其造成的海洋環(huán)境污染并不納入海洋與漁業(yè)局的管轄范圍，因此該案中海洋與漁業(yè)局并非有權(quán)代表國家提出索賠的機關(guān)，有權(quán)機關(guān)應(yīng)該是并未起訴的海事局。⑨該案中被告對海洋與漁業(yè)局的原告主體資格提出異議，法院認為雖然《海洋環(huán)境保護法》第五條第三款賦予了國家海事行政主管部門對非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理權(quán)，但并未排除國家海洋行政主管部門在所轄海域內(nèi)代表國家提出索賠的權(quán)利。類似案件還有廈門市海滄區(qū)人民政府訴與廈門港務(wù)船務(wù)有限公司、廈門千和船務(wù)有限公司船舶污染損害責任糾紛，在該案件中提出索賠的卻是人民政府。⑩

從上述案例可見，海洋環(huán)境公益訴訟的國家索賠主體在目前的司法實踐中呈現(xiàn)混亂的局面，就同一事由，多個機關(guān)都具備提出索賠的原告資格。根據(jù)2018 年通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，國務(wù)院組建了自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，原國家海洋局的海洋環(huán)境保護職責被劃分給了這兩個部門。如此一來，《海洋環(huán)境保護法》第五條中規(guī)定的國家海洋行政主管部門的認定在機構(gòu)改革之后呈現(xiàn)更加混亂的局面，兩大部門的職責如何協(xié)調(diào)統(tǒng)一成為亟待解決的問題。上海地區(qū)目前尚無專門的海洋環(huán)境地方立法，也未就明確海洋環(huán)境主管機關(guān)的索賠主體資格出臺相關(guān)規(guī)定。在這樣的立法背景下，當發(fā)生海洋環(huán)境污染時，多個部門都具有索賠主體資格，不同部門發(fā)生訴權(quán)沖突、重復索賠的情況將不可避免。因此，《海洋環(huán)境保護法》的修改需要明確國務(wù)院機構(gòu)改革后具有索賠主體資格的具體行政部門，厘清各部門的權(quán)限。

（三）環(huán)境修復責任的配套機制不完善

生態(tài)環(huán)境修復責任，可以定義為以救濟生態(tài)環(huán)境損害，包括生態(tài)環(huán)境公共利益損害為目的之特別環(huán)境民事責任體系。[3]要通過公益訴訟實現(xiàn)維護環(huán)境公益的目的，關(guān)鍵在于是否采用了足以保護環(huán)境公共利益的責任方式。[4]《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第一款規(guī)定了排除危害、賠償損失的責任承擔方式。2020年修正的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱《若干規(guī)定》）第十一條、2020 年修正的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境公益訴訟司法解釋》）第十八條都列舉了六種可以適用于生態(tài)環(huán)境損害的民事責任方式。這六種責任方式可分為四類，一是賠償性責任承擔方式，即賠償損失；二是預(yù)防性責任承擔方式，包括停止侵害、排除妨礙、消除危險；三是人格補償性責任承擔方式，即賠禮道歉；四是恢復性責任承擔方式。兩項司法解釋中使用的均是“修復生態(tài)環(huán)境”，《若干規(guī)定》中將其置于六種責任承擔方式的首位，突出了這一責任方式的適用。[5]《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第一千二百三十四條也進一步將生態(tài)環(huán)境損害修復責任加以明確。

司法實踐中，在海洋環(huán)境損害案件發(fā)生后，責任人承擔責任的方式通常為賠償損失，而生態(tài)環(huán)境修復的方式依舊較為少見。[6]環(huán)境案件專業(yè)性審判應(yīng)體現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境專業(yè)性的司法保護，環(huán)境司法應(yīng)當注重雙重保護，既要保障當事人的合法權(quán)益又要維護生態(tài)環(huán)境，尤其要兼顧修復遭受損害的生態(tài)環(huán)境。[7]當前的環(huán)境司法更多地注重解決個案糾紛，相對忽視了對環(huán)境的修復，對于海洋生態(tài)環(huán)境的保護力度較小。若長此以往，社會公共利益所遭受的損害將無法得到有效救濟。

法院在審理環(huán)境公益訴訟時，一般以計算虛擬修復成本的方法確定環(huán)境修復資金的數(shù)額，生態(tài)環(huán)境污染程度、生態(tài)環(huán)境恢復的難易程度等因素，都是計算生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額時所要考慮的因素。污染越嚴重，污染區(qū)域生態(tài)環(huán)境越脆弱，修復越困難，對資金的需求就越大，法院在確定生態(tài)環(huán)境修復費用時就應(yīng)當在推薦的系數(shù)區(qū)間內(nèi)選擇較高的計算系數(shù)。[8]有觀點認為，應(yīng)在環(huán)境公益訴訟案件中探索建立懲罰性賠償制度，以體現(xiàn)對于污染者的制裁。[9]在司法實踐中，已有法院根據(jù)案件的實際情況，在環(huán)境公益訴訟案件中適用懲罰性賠償。例如常州市人民檢察院訴許建惠、許玉仙土壤、水污染環(huán)境民事公益訴訟案中，法院在適用虛擬修復成本法確定系數(shù)時根據(jù)被告違法排污的主觀過錯程度、污染物性質(zhì)以及周邊環(huán)境敏感度等因素，判決被告以虛擬治理成本的5 倍承擔最終賠償數(shù)額，帶有較為明顯的懲罰性賠償特征。11也有觀點認為，《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款規(guī)定的“對國家造成重大損失要提出索賠”的原則，就包含了生態(tài)損害賠償?shù)闹卮笮栽瓌t和可計量原則，公益訴訟案件不應(yīng)適用懲罰性賠償。[10]還有觀點認為，在某一生態(tài)環(huán)境損害行為既導致環(huán)境要素的權(quán)利主體（如國家）受損害，又導致特定民事主體人身財產(chǎn)權(quán)益受損害的情況下，可以適用懲罰性賠償制度。[11]

另外，對于環(huán)境修復賠償資金的使用問題，《環(huán)境公益訴訟司法解釋》第二十四條明確規(guī)定應(yīng)當專門用于修復被損害的生態(tài)環(huán)境，但現(xiàn)行法律對環(huán)境修復資金的受領(lǐng)主體未做規(guī)定。海南、貴州、無錫等多地法院都設(shè)立了生態(tài)公益修復基金或者專項資金，?？顚Ｓ糜谥卫憝h(huán)境污染，有的法院則將該筆費用作為非稅收入上交地方財政。各地已經(jīng)設(shè)立的基金或者專項資金賬戶中，有的設(shè)立在法院，有的設(shè)立在財政部門，還有的設(shè)立在環(huán)保部門。[12]如昆明三農(nóng)農(nóng)牧有限公司等與昆明市環(huán)境保護局環(huán)境污染侵權(quán)糾紛上訴案中，法院最終將被告承擔的賠償金支付到昆明市政府建立的公益訴訟專項資金賬戶，用于被污染的大龍?zhí)端卫怼?2鎮(zhèn)江市環(huán)境科學學會訴揚中市聯(lián)合魚鉤制造有限公司等水污染環(huán)境民事公益訴訟系列案中，被告支付的環(huán)境修復資金由當?shù)氐沫h(huán)境監(jiān)管部門揚中市環(huán)境保護局用于實施該案的環(huán)境修復工作，多余的資金則納入揚中市環(huán)境保護局與該案的支持起訴機關(guān)揚中市人民檢察院共同建立的環(huán)境民事公益訴訟資金財政專戶中，專款用于揚中市環(huán)境公益事業(yè)，并由鎮(zhèn)江市中級人民法院統(tǒng)一監(jiān)督管理資金的使用情況。13對于上述資金的性質(zhì)和使用范圍認識不同，各地做法不一，亟需規(guī)范，以免影響資金安全使用。

二、《海洋環(huán)境保護法》的完善建議

（一）強化海事法院的專屬管轄

法官對于環(huán)境保護法的認識、理解和熟練程度直接關(guān)系著裁判的結(jié)果，決定了裁判是否公正，進而決定司法的社會功能能否在環(huán)境保護中實現(xiàn)。這對法官的環(huán)境法理論、環(huán)境法實踐、環(huán)境法司法能力、環(huán)境司法技術(shù)與技巧都是嚴峻的挑戰(zhàn)。[13]而法官的司法和實踐能力，需要在案件審理的過程中逐步積累。只有通過審理一定量的案件，才能培養(yǎng)出符合環(huán)境司法保護需求的法官群體。若案件的管轄法院過于分散，裁判標準難免會出現(xiàn)差異，這樣不僅給當事人預(yù)判裁判結(jié)果增加了難度，也會影響環(huán)境司法保護的效果。而相對集中環(huán)境案件的管轄，有助于統(tǒng)一審查標準，使得環(huán)境案件的裁判能夠向社會傳遞更為明確、清晰的信息，有助于環(huán)境保護司法目標的實現(xiàn)。因此，有必要把案件集中到少數(shù)法院，使得法官能夠更多地接觸和審理環(huán)境案件，從而提升環(huán)境案件的審判能力，以應(yīng)對高度專業(yè)的審判工作需要。

同時，水、空氣等環(huán)境因素具有流動性，而目前環(huán)境監(jiān)管和資源利用是以行政區(qū)劃為界限，此種行政權(quán)力配置與生態(tài)系統(tǒng)相割裂的沖突，導致跨行政區(qū)劃污染不能得到有效解決。[14]黨的十八屆三中全會提出，要探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，十八屆四中全會進一步提出，要探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院。《環(huán)境公益訴訟司法解釋》第七條也專門規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟案件實行跨行政區(qū)劃集中管轄。14

法律之所以規(guī)定由海事法院專屬管轄海洋環(huán)境污染案件，是由海洋環(huán)境污染的特點決定的。第一，從海洋環(huán)境和海洋資源的特點來看，其具有整體性和連通性，[15]海洋環(huán)境污染案件審理和執(zhí)行的難度都較大，社會關(guān)注度高，為了更好地兼顧各地區(qū)的利益和海洋環(huán)境整體的經(jīng)濟價值，需要不局限于行政區(qū)劃的獨立審判組織和裁判形式來審理該類案件。第二，從損害行為來看，海洋環(huán)境污染的成因主要在于船舶碰撞、油料和化學品運輸、海上石油開采、沿海工業(yè)企業(yè)排污等引起的污染，海事法院在船舶碰撞責任的認定、船舶的扣押和拍賣、對當事人申請設(shè)立船舶油污損害賠償基金的處理等方面具有豐富的審判經(jīng)驗。第三，從損害結(jié)果來看，海洋環(huán)境污染的損害結(jié)果主要表現(xiàn)為海洋漁業(yè)養(yǎng)殖損害以及海洋資源損害。大部分海事法院在沿海漁業(yè)生產(chǎn)聚集區(qū)建立了派出法庭和訴調(diào)對接中心，能夠根據(jù)沿海養(yǎng)殖業(yè)的生產(chǎn)規(guī)律積極開展污染鑒定、證據(jù)保全以及案件審理工作。

海洋環(huán)境污染案件的正確審理，要求審判人員具備與海洋環(huán)境相關(guān)的專業(yè)知識，而經(jīng)過多年的實踐積累，海事法院凝聚了大量涉及船舶航行、航道管理、水文氣象等方面的專業(yè)人才和審判經(jīng)驗，對海洋環(huán)境污染的原因及損害后果認定均建立了專業(yè)的評估鑒定數(shù)據(jù)庫。同時，海事法院在海洋環(huán)境污染民事判決的執(zhí)行中也引入了代履行機制，即指定具有資質(zhì)的專業(yè)機構(gòu)完成環(huán)境治理與恢復，由原告監(jiān)督，由被告支付費用，切實解決了判決的執(zhí)行問題。因此，不論是海域作業(yè)產(chǎn)生的污染還是陸源污染，海事法院都能根據(jù)案件的需要，保障各種海洋環(huán)境污染案件在專業(yè)知識和專業(yè)技能的支撐下得到正確有效的審理，從而取得了良好的法律效果和社會效果。

（二）明確公益訴訟的原告主體資格

國家有履行海洋環(huán)境保護的義務(wù)。原國家海洋局作為《海洋環(huán)境保護法》第五條規(guī)定的海洋行政主管部門，由其代表國家對責任者提出海洋環(huán)境污染損害賠償。根據(jù)新組建的自然資源部和生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的職能配置規(guī)定，前者負責履行全民所有的海洋等自然資源資產(chǎn)所有者職責，并保留了一系列涉海行政職權(quán)[16]；后者則承接了原國家海洋局的海洋環(huán)境保護職責，負責生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理與行政執(zhí)法工作。[17]

《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款將海洋環(huán)境污染損害的對象分為海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)三種類型。《中華人民共和國憲法》第九條、《民法典》第二百四十七條、《中華人民共和國海域使用管理法》第三條都明確規(guī)定海域?qū)儆趪宜校慈袼?。根?jù)國際法和國內(nèi)法的有關(guān)規(guī)定，中國對領(lǐng)海之內(nèi)的海域具有無可爭辯的所有權(quán)，對領(lǐng)海以外的管轄海域如毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)等其中的海洋自然資源的開發(fā)具有主權(quán)權(quán)利。因此，我國對國有海洋自然資源享有完整的所有權(quán)。當我國海洋環(huán)境遭受污染時，以海洋水產(chǎn)資源為代表的各種海洋自然資源，作為全民所有的自然資源資產(chǎn)的一個重要組成部分，由自然資源部代表國家行使自然資源資產(chǎn)所有者職責，作為國家索賠主體要求損害責任主體賠償損失，具有理論依據(jù)。同時，由于生態(tài)環(huán)境部承接的是海洋環(huán)境保護職責，具有生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)，由其作為國家索賠主體就海洋生態(tài)和海洋保護區(qū)遭受的損害進行索賠較為妥當。

綜上，《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款所規(guī)定的三種損害對象中，其中涉及海洋生態(tài)和海洋保護區(qū)的損害賠償由生態(tài)環(huán)境部負責，涉及海洋水產(chǎn)資源的損害賠償由自然資源部負責。通過如此分工，在海洋生態(tài)環(huán)境損害事故發(fā)生后，才能快速、準確地確定負責索賠工作的具體部門，對海洋環(huán)境污染損害進行及時救濟。

另外，針對不同類型的海洋污染，同屬海洋環(huán)境保護的行政部門難免會出現(xiàn)職能上的交叉重疊，為避免訴權(quán)沖突，《海洋環(huán)境保護法》在修訂時應(yīng)當理順海洋環(huán)保行政部門之間的權(quán)責關(guān)系，明確將海洋環(huán)保職責集中到特定的環(huán)保部門，由其專門負責海洋環(huán)境損害公益訴訟。[18]當海洋環(huán)境污染是由不同的污染源造成或是一個侵權(quán)行為造成不同種類的污染，各職能部門都有權(quán)針對自己負責的領(lǐng)域向法院提起訴訟時，法院應(yīng)將各職能部門作為共同原告，對案件合并審理。這樣既能督促環(huán)保部門履行法定職責，也有利于發(fā)揮各職能部門的優(yōu)勢，合力解決糾紛，實現(xiàn)行政權(quán)和司法權(quán)的有機結(jié)合，達到保護海洋生態(tài)環(huán)境的目的。[19]22各職能部門除了在行政執(zhí)法方面積極履行保護生態(tài)環(huán)境方面的職責外，還應(yīng)更多地加入到懲治破壞生態(tài)、遏制污染環(huán)境的司法活動中，作為代表公共利益的主體向污染者主張權(quán)利，以表明其對于破壞生態(tài)、污染環(huán)境的行為持堅決杜絕和追究到底的態(tài)度。

同時，還應(yīng)當擴大和完善檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的作用。環(huán)境司法和環(huán)境行政執(zhí)法在程序上有交叉，行政執(zhí)法的過程性和司法的終局性，決定了司法要對行政執(zhí)法的合法性、合理性進行審查；而有些司法裁決的執(zhí)行，如環(huán)境治理效果，需要得到行政部門的確認。[20]因此，加強環(huán)境司法與環(huán)境行政執(zhí)法的對接是建設(shè)現(xiàn)代化海洋環(huán)境保護體系的要求。根據(jù)2015 年《全國人大常委會關(guān)于授權(quán)最高檢開展公益訴訟試點的決定》以及最高人民檢察院發(fā)布的《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》，在自2015 年7 月1 日至2017 年6 月30 日的檢察機關(guān)提起公益訴訟兩年的試點期限內(nèi)，試點工作對于督促行政機關(guān)依法履職、維護公共利益取得了顯著成效。[21]最高人民法院、最高人民檢察院于2018年3月2日聯(lián)合發(fā)布的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟司法解釋》）第四條明確了檢察院在民事公益訴訟及行政公益訴訟中的地位是公益訴訟起訴人。

在近年來的司法實踐中，檢察機關(guān)依據(jù)2017 年修正的《民事訴訟法》第五十五條以支持起訴人的身份提起環(huán)境公益訴訟的數(shù)量也逐漸增多。在鹽城市人民檢察院訴揚州市邗江騰達化工廠等水環(huán)境污染責任糾紛案中，在中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會申請作為共同原告參加訴訟獲得許可后，鹽城市人民檢察院便申請撤回起訴并作為支持起訴人參加訴訟。15可見司法實踐中還存在檢察機關(guān)由公益訴訟起訴人轉(zhuǎn)為支持起訴人的情形。環(huán)境民事公益訴訟的雙方當事人地位表現(xiàn)出不平等性，被告往往是實力雄厚的大型企業(yè)，原告不僅常常在財力、人力方面處于弱勢地位，還存在著證據(jù)偏在現(xiàn)象。[22]原告一般比較容易提供發(fā)生損害后果的證據(jù)，但海洋生態(tài)環(huán)境破壞是一種影響范圍大、受損主體多、延續(xù)時間長的行為，損害數(shù)額很難界定，鑒定評估中尋找量化數(shù)據(jù)的支撐也非常困難。[19]22檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，證據(jù)搜集能力和訴訟能力較強，在保護環(huán)境公共利益方面具有優(yōu)勢。檢察機關(guān)作為支持起訴人，以公權(quán)力的形式介入案件后，案件事實獲得證明的可能性增大。因此，在環(huán)境公益訴訟主體中檢察機關(guān)應(yīng)當處于重要位置。

公益訴訟各方主體各司其職，行政機關(guān)應(yīng)當履行好環(huán)境監(jiān)管職責，檢察機關(guān)應(yīng)當發(fā)揮好法律監(jiān)督職能，督促行政機關(guān)依法履行職責，社會組織則應(yīng)發(fā)揮社會監(jiān)督作用，在發(fā)現(xiàn)環(huán)境損害行為時及時尋求司法救濟。

（三）完善環(huán)境修復責任配套機制

在司法實踐中，有污染者以水、大氣等環(huán)境介質(zhì)具備自凈能力，其排放行為未造成實際損害為由提出抗辯。如江蘇省泰州市人民檢察院支持泰州市環(huán)保聯(lián)合會起訴江蘇常隆農(nóng)化有限公司等企業(yè)環(huán)境污染公益訴訟案中，被告之一的錦匯公司申請再審稱案涉河流無需修復及賠償，因為案涉河流被污染前水質(zhì)為III 類，經(jīng)過自我凈化之后水質(zhì)仍為III 類，故其不應(yīng)承擔環(huán)境修復費用及損失賠償。對此，最高人民法院在該案駁回再審裁定中明確指出，雖然水體具有一定的自凈能力，但是環(huán)境容量是有限的，如不及時修復，污染的累積必然會超出環(huán)境承載能力，最終造成不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境損害，據(jù)此裁定駁回江蘇常隆農(nóng)化有限公司等提出的再審申請。16同理，雖然海洋具備較強的自凈能力，但其環(huán)境承載能力也是有限的，污染者應(yīng)當承擔的環(huán)境修復責任不能以環(huán)境損害行為實施后水環(huán)境質(zhì)量又恢復正常為由而被免除，生態(tài)環(huán)境損害依然存在。生態(tài)環(huán)境修復責任在責任判斷標準、責任內(nèi)容、履行方式等方面，更多體現(xiàn)的是生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理、環(huán)境污染風險預(yù)防、公眾參與原則、技術(shù)與法律的協(xié)同等理念和制度。[23]因此，筆者認為，應(yīng)當將“修復海洋生態(tài)環(huán)境”在《海洋環(huán)境保護法》中專門加以規(guī)定，作為救濟海洋生態(tài)環(huán)境損害的首選責任承擔方式。

關(guān)于懲罰性賠償問題，《民法典》第一千二百三十二條規(guī)定：“侵權(quán)人違反法律規(guī)定故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴重后果的，被侵權(quán)人有權(quán)請求相應(yīng)的懲罰性賠償?！惫P者認為，該條規(guī)定僅適用于私益訴訟案件，不應(yīng)適用于公益訴訟。第一，法條中對于“被侵權(quán)人”的表述，從文義上理解應(yīng)是私權(quán)遭受侵害，懲罰性賠償僅適用于普通環(huán)境侵權(quán)的私益訴訟案件，而不在公益訴訟中出現(xiàn)。第二，我國傳統(tǒng)民事權(quán)利救濟制度是以損害填補為原則，懲罰性賠償為例外，法院在審理環(huán)境公益訴訟案件時所認定的修復資金中已經(jīng)包含修復環(huán)境所需的各項費用，若在判令敗訴方承擔環(huán)境修復費用的同時適用懲罰性賠償相當于“一事雙罰”，不利于對被告合法民事權(quán)益的保護。第三，在行政機關(guān)作為原告的公益訴訟中，由于環(huán)境修復資金的管理使用尚未有序規(guī)范，若再適用懲罰性賠償，則意味著更多的資金可能無法獲得妥善的使用和管理。

關(guān)于環(huán)境修復資金的管理使用，在一些國家，當民間環(huán)保組織提起公益訴訟，被告應(yīng)承擔環(huán)境修復費用或相關(guān)損失的情況下，法院會判決被告直接將款項支付給提起訴訟的環(huán)保組織，由該組織對環(huán)境進行修復。[24]但我國環(huán)保組織在資金籌集、人才儲備、專業(yè)知識、信譽建立等方面還不成熟，[25]不能盲目效仿，以防止出現(xiàn)將環(huán)境修復資金挪作他用的情形。筆者認為，司法機關(guān)與行政機關(guān)應(yīng)協(xié)同建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境損害賠償基金制度，統(tǒng)一管理、統(tǒng)一使用基金，確保?？顚Ｓ糜谏鷳B(tài)環(huán)境修復。無論是社會組織，還是檢察機關(guān)、行政機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟，通過訴訟所獲得的賠償款項都應(yīng)該進入獨立的專門賬戶用于生態(tài)環(huán)境的修復。有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償款項使用情況，以及生態(tài)環(huán)境修復效果，應(yīng)當向社會公開，接受公眾監(jiān)督。法律法規(guī)中應(yīng)當細化公開事項、范圍、形式等內(nèi)容。

注釋：

①該公報顯示，2019 年我國管轄海域未達到第一類海水水質(zhì)標準的海域面積為89 670km2，其中東海未達到第一類海水水質(zhì)標準的海域面積為52 610km2，同比增加8 250km2，上海和浙江近岸海域水質(zhì)顯示為極差。

②《最高人民法院關(guān)于海事法院受理案件范圍的規(guī)定》規(guī)定海事法院受理案件的范圍包括第六十五條“污染海洋環(huán)境、破壞海洋生態(tài)責任糾紛案件”和第六十六條“污染通?？珊剿颦h(huán)境、破壞通?？珊剿蛏鷳B(tài)責任糾紛案件”。

③《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》第二條規(guī)定：“在海上或者沿海陸域內(nèi)從事活動，對中華人民共和國管轄海域內(nèi)海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境造成損害，由此提起的海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，由損害行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者采取預(yù)防措施地海事法院管轄?！?/p>

④《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第二百八十五條第二款規(guī)定：“因污染海洋環(huán)境提起的公益訴訟，由污染發(fā)生地、損害結(jié)果地或者采取預(yù)防污染措施地海事法院管轄?！?/p>

⑤參見天津市高級人民法院（2010）津高民四終字第0141 號民事裁定書。⑥參見山東省煙臺市中級人民法院（2014）煙民轄終字第73 號民事裁定書。

⑦《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五十八條第一款規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄?！?/p>

⑧參見大連海事法院（2006）大海事外初字第4 號民事裁定書。

⑨《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第五條第三款規(guī)定：“國家海事行政主管部門負責所轄港區(qū)水域內(nèi)非軍事船舶和港區(qū)水域外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，并負責污染事故的調(diào)查處理；對在中華人民共和國管轄海域航行、停泊和作業(yè)的外國籍船舶造成的污染事故登輪檢查處理。船舶污染事故給漁業(yè)造成損害的，應(yīng)當吸收漁業(yè)行政主管部門參與調(diào)查處理?！?/p>

⑩參見廈門海事法院（2013）廈海法初字第55 號民事判決書。

11參見常州市中級人民法院（2015）常環(huán)公民初字第1 號民事判決書。

12參見云南省高級人民法院（2011）云高民一終字第41 號民事判決書。

13參見江蘇省鎮(zhèn)江市中級人民法院（2016）蘇11 民初18 號民事調(diào)解書、（2016）蘇11 民初19 號民事調(diào)解書。

14《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第七條規(guī)定：“經(jīng)最高人民法院批準，高級人民法院可以根據(jù)本轄區(qū)環(huán)境和生態(tài)保護的實際情況，在轄區(qū)內(nèi)確定部分中級人民法院受理第一審環(huán)境民事公益訴訟案件。中級人民法院管轄環(huán)境民事公益訴訟案件的區(qū)域由高級人民法院確定?！?/p>

15參見江蘇省鹽城市中級人民法院（2016）蘇09 民初117 號民事判決書。

16參見最高人民法院（2015）民申字第1366 號民事裁定書。