陳茂哲

南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350

外交政策分析與國(guó)內(nèi)政策研究不同，它是國(guó)際關(guān)系學(xué)中研究外交政策如何制定的一個(gè)重要組成部分。主要涉及國(guó)家的對(duì)外活動(dòng)與交往領(lǐng)域，用以指導(dǎo)本國(guó)政府開展與別的國(guó)家政府、國(guó)家組織和別國(guó)公民等行為體的外交關(guān)系。外交政策包括目標(biāo)、過(guò)程、方法和綱領(lǐng)等內(nèi)容，其中目標(biāo)和過(guò)程在指導(dǎo)決策者進(jìn)行決策時(shí)有重要意義，所以是重點(diǎn)研究的部分。外交決策分析也是一個(gè)多學(xué)科交叉的學(xué)科領(lǐng)域，它把外交政策決策的過(guò)程看作是受多因素影響的，需要從微觀到宏觀多層次的研究。因此，來(lái)自心理學(xué)、社會(huì)學(xué)、組織行為學(xué)、人類學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等許多學(xué)科的見解，有助于外交政策分析者解釋外交政策決策。［1］

一、外交政策分析的發(fā)展歷程

外交政策分析始于20世紀(jì)50年代，至今60多年的發(fā)展中大致經(jīng)歷了四個(gè)階段：

第一階段從50年代到60年代后期，理查德·施耐德、亨利·布魯克和伯頓·薩潘是外交政策分析的主要奠基人。這一階段中，哈羅德·斯普勞特與瑪格麗特·斯普勞特分析影響外交決策的外部環(huán)境，他們認(rèn)為任何國(guó)家在制定外交政策時(shí)都要面對(duì)國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)環(huán)境，而環(huán)境的變化能引導(dǎo)決策者的決策結(jié)果；以及詹姆斯·羅森諾開創(chuàng)的比較外交政策研究，他收集整理大數(shù)據(jù)，描述多個(gè)國(guó)家的外交政策內(nèi)容和指定環(huán)境，將這些資料分為個(gè)性、角色、政府、社會(huì)和體系五個(gè)范疇，為外交政策經(jīng)驗(yàn)研究提供方法。這一階段的學(xué)者聚焦于國(guó)家內(nèi)部的決策組織和領(lǐng)導(dǎo)人，分析國(guó)內(nèi)政治與外交的密切關(guān)系，外交政策引入國(guó)際關(guān)系學(xué)的研究領(lǐng)域。

第二階段從70年代到80年代初期，外交政策分析從認(rèn)知學(xué)和心理學(xué)借鑒成熟理論獲得較大發(fā)展。格雷厄姆·埃利森提出外交政策的三種模型——理性行為體模型、組織過(guò)程模型和官僚政治模型，將這三種模型用于分析古巴導(dǎo)彈危機(jī)中美國(guó)的外交政策。歐文·賈尼斯特別關(guān)注小集團(tuán)對(duì)外交政策制定的影響，他提出“團(tuán)體迷思”概念描述一個(gè)集團(tuán)達(dá)成錯(cuò)誤共識(shí)并導(dǎo)致非理性決定的過(guò)程，當(dāng)人們陷入一個(gè)有強(qiáng)大內(nèi)聚力的群體時(shí)，全體一致的集團(tuán)內(nèi)部壓力導(dǎo)致個(gè)人無(wú)法對(duì)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行評(píng)估思考并隨集體行動(dòng)。羅伯特·杰維斯則聚焦于決策行為的微觀方面，他認(rèn)為行為體之所以會(huì)誤解其他行為體的行為和意圖，原因在于行為體受到“預(yù)存的信念”指引，他強(qiáng)調(diào)錯(cuò)誤知覺會(huì)給外交政策帶來(lái)嚴(yán)重后果。這一階段是外交政策分析理論快速發(fā)展的時(shí)期，理論和模式都得到豐富與發(fā)展，并且開始使用從宏觀體系層次到微觀個(gè)人層次的層次分析分析外交政策，更多的學(xué)者嘗試從心理學(xué)角度入手分析決策者的影響。

第三階段從80年代到90年代，這一時(shí)期是外交政策分析的沉寂?？夏崴埂の譅柶澨岢龅南到y(tǒng)化的科學(xué)化的結(jié)構(gòu)現(xiàn)實(shí)主義占據(jù)了國(guó)際關(guān)系理論的主導(dǎo)地位，該理論最突出的特點(diǎn)是將國(guó)家視為單一的理性個(gè)體，國(guó)家內(nèi)部的結(jié)構(gòu)不能對(duì)國(guó)際體系產(chǎn)生影響。來(lái)自新現(xiàn)實(shí)主義的批評(píng)迫使外交政策分析研究者開始反思，瓦萊麗·赫德森提出外交政策分析研究需要從宏大的純粹理論回落到中層理論，并且力爭(zhēng)捕捉更多細(xì)節(jié)。

第四階段是21世紀(jì)以來(lái)，外交政策分析經(jīng)過(guò)反思和吸納新的理論和方法后，在決策學(xué)、性格心理研究和社會(huì)文化等方面中微觀層面進(jìn)一步獲得創(chuàng)新和發(fā)展。羅伯特·普特南提出“雙層博弈”外交決策模型，國(guó)家同時(shí)在國(guó)內(nèi)外兩個(gè)層面進(jìn)行政治博弈的基礎(chǔ)上制定外交政策，面臨并有效應(yīng)對(duì)國(guó)際環(huán)境和國(guó)內(nèi)環(huán)境的雙重考驗(yàn)。亞歷克斯·明茨提出多元啟發(fā)理論主要關(guān)注決策的“原因”和“方法”。在發(fā)展理論解決問題的同時(shí)，外交政策分析也在不斷提出新的問題，例如：情感在外交政策中起什么作用？如何識(shí)別文化對(duì)外交政策的影響？制度變遷將對(duì)外交政策產(chǎn)生什么影響？不同國(guó)家政治制度的類型會(huì)影響外交政策嗎？等等。

經(jīng)過(guò)60多年的發(fā)展，對(duì)外政策分析已基本形成了廣泛研究水平的理論體系，國(guó)際體系和國(guó)際結(jié)構(gòu)；國(guó)內(nèi)政治、利益集團(tuán)和官僚政治；社會(huì)文化、社會(huì)運(yùn)動(dòng)和新聞媒體；領(lǐng)導(dǎo)者的認(rèn)知過(guò)程，性格和心理特征等。可整理為體系、單元和領(lǐng)導(dǎo)人三個(gè)層次。［2］

二、體系層次為中心的外交政策分析

體系層次的外交政策分析理論在解釋外交政策時(shí)指出了國(guó)家在國(guó)際體系中采用某一項(xiàng)政策的條件。通常來(lái)說(shuō)，研究國(guó)際關(guān)系理論的學(xué)者更加注重體系層次的研究方法。體系因素包括結(jié)構(gòu)特征、實(shí)力對(duì)比及之間關(guān)系、經(jīng)濟(jì)制度、規(guī)范和文化等。體系因素決定體系特征，對(duì)不同因素的側(cè)重就決定對(duì)體系不同的看法進(jìn)而產(chǎn)生不同的理論?，F(xiàn)實(shí)主義者強(qiáng)調(diào)無(wú)政府狀態(tài)和權(quán)力斗爭(zhēng)，軍事和經(jīng)濟(jì)實(shí)力是主要工具；自由主義認(rèn)為由于國(guó)際制度的存在國(guó)家間是有著合作的空間和共同發(fā)展的愿望，制度、自由價(jià)值、相互依賴的網(wǎng)絡(luò)是主要工具；建構(gòu)主義者則認(rèn)為，國(guó)家的目標(biāo)是國(guó)家在互動(dòng)中被塑造出來(lái)的并不是無(wú)政府狀態(tài)下被預(yù)先賦予的，觀念與話語(yǔ)是主要工具。［3］

小約翰·羅斯格布對(duì)國(guó)際上的各種制度進(jìn)行了描述，認(rèn)為國(guó)際體系是制定外交政策的一個(gè)重要因素，因?yàn)槿魏螄?guó)家的行為都會(huì)引起其他國(guó)家的反對(duì)。這些反制措施重新塑造了環(huán)境，并使行動(dòng)者面對(duì)新的政策選擇的需要。因此，國(guó)際體系通過(guò)國(guó)家之間不斷的相互作用來(lái)影響外交政策，每一種相互作用都迫使受影響的國(guó)家重新評(píng)估其需要和調(diào)整其政策。于亞非拉發(fā)展中國(guó)家而言，西方發(fā)達(dá)國(guó)家構(gòu)建的國(guó)際體系是其無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)。在亞非拉發(fā)展中國(guó)家之間國(guó)際聯(lián)系的增加具有不同的意義，對(duì)外交政策的影響也各不相同。體系層次外交政策分析視角關(guān)注外交政策所受的客觀外部約束，只能為外交政策確定可能的領(lǐng)域和方向，而不是確定較為具體路線。

當(dāng)前在體系層次上，新現(xiàn)實(shí)主義理論占據(jù)了主要地位，國(guó)家間權(quán)力的體系分布是分析和解釋外交政策的最重要層次。雖然新自由制度主義也像現(xiàn)實(shí)主義那樣承認(rèn)體系結(jié)構(gòu)即權(quán)力分配，但因體系結(jié)構(gòu)變化緩慢而把它視為常數(shù)，新自由主義制度主義強(qiáng)調(diào)非國(guó)家行為者在其早期發(fā)展中所起的重要作用，但此后又將注意力轉(zhuǎn)回國(guó)家。大多數(shù)建構(gòu)主義也將視野放到國(guó)家和社會(huì)對(duì)外交政策的“建構(gòu)”過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)只有確定了國(guó)家身份和利益之后才可能真正理解和解釋國(guó)家的行為。

三、單元層次為中心的外交政策分析

單元層次的外交政策分析是多數(shù)學(xué)者重視的。不同于體系層次的分析主要集中于外界環(huán)境的分析，單元層次分析更多是集中在對(duì)外交政策制定過(guò)程的研究。決策路徑試圖通過(guò)探討決策單位和社會(huì)文化對(duì)形勢(shì)的判斷等來(lái)分析外交政策結(jié)果，這就分出了兩個(gè)主體不同的外交政策分析理論：一是關(guān)注于政府決策部門的理論，如官僚政治模型和組織過(guò)程模型；二是關(guān)注于社會(huì)影響的理論，如社會(huì)集團(tuán)模型和公眾輿論模型。

（一）官僚政治模型和組織過(guò)程模型

從政府部門角度研究外交政策側(cè)重于官僚結(jié)構(gòu)、亞文化和決策制定過(guò)程對(duì)最終選擇的影響。埃利森提出了理性行為體、組織過(guò)程和官僚政治危機(jī)決策三模型。官僚政治模型認(rèn)為，外交政策是決策者之間激烈競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，是處于政府官僚體系中等級(jí)森嚴(yán)的參與者之間通過(guò)正規(guī)渠道討價(jià)還價(jià)的結(jié)果，每個(gè)人都有自己對(duì)當(dāng)前問題的看法。正是個(gè)別行動(dòng)者的“牽引”才導(dǎo)致了最終的結(jié)果。以埃利森和其他一些早期學(xué)者的一般理論為基礎(chǔ)，許多最近的研究明確指出了組織結(jié)構(gòu)的影響和政府角色——首席執(zhí)行官和他或她的員工、立法機(jī)構(gòu)、外事機(jī)構(gòu)、國(guó)防部——之間的相互作用對(duì)外交政策的影響。關(guān)鍵問題之一是官僚機(jī)構(gòu)在何種程度上增強(qiáng)或危害了理性決策的前景。另一個(gè)問題是，當(dāng)外交政策官僚機(jī)構(gòu)的一部分開始將自己視為一個(gè)自主行動(dòng)者，并開始以與一致同意的政策相?；蜻`背最高領(lǐng)導(dǎo)人意愿的方式運(yùn)作時(shí)，會(huì)發(fā)生什么。

外交政策分析的官僚政治模型最常被用來(lái)描述美國(guó)和西歐的決策過(guò)程，至少有兩個(gè)原因。首先，官僚主義分析需要關(guān)于政府內(nèi)部情況的詳細(xì)、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)：標(biāo)準(zhǔn)的操作程序是什么，個(gè)人之間如何討價(jià)還價(jià)，哪些機(jī)構(gòu)對(duì)哪些問題或活動(dòng)負(fù)有實(shí)際責(zé)任。此外，在美國(guó)和西歐接受這種方法訓(xùn)練的大多數(shù)學(xué)者往往也把研究重點(diǎn)放在這些領(lǐng)域。其次，在政府結(jié)構(gòu)龐大復(fù)雜的國(guó)家，官僚因素往往很重要。在美國(guó)外交政策中，大多數(shù)行政部門的決定都是高層顧問小組和官僚機(jī)構(gòu)官員解決問題的結(jié)果。因此，如果我們要理解外交政策過(guò)程的真正本質(zhì)，就必須理解官僚們做了什么，如何做的，為什么要這么做。

（二）社會(huì)集團(tuán)模型和公眾輿論模型

在體系中心層次中未得到重視的社會(huì)因素成為解釋外交政策在單元層次中國(guó)家對(duì)外行為的主要變量，從而突破了對(duì)國(guó)家是單一理性行為者的假設(shè)。自由主義是以社會(huì)偏好影響國(guó)家行為這一核心假設(shè)為基礎(chǔ)的。這一理論認(rèn)為國(guó)家是由代表不同個(gè)人和團(tuán)體利益的機(jī)構(gòu)組成，這些機(jī)構(gòu)通過(guò)國(guó)家權(quán)力將個(gè)人和團(tuán)體利益通過(guò)外交政策表達(dá)出來(lái)。社會(huì)集團(tuán)模型假設(shè)權(quán)力集中在少數(shù)社會(huì)集團(tuán)手中。

通常也認(rèn)為作為民意的公共輿論也可以對(duì)國(guó)家對(duì)外政策產(chǎn)生重大印象。但是關(guān)于外交政策與公眾輿論之間關(guān)系的論證并不完全清楚，而且常常顯得相互矛盾。有的學(xué)者認(rèn)為公共輿論決定外交政策，也有的學(xué)者認(rèn)為公共輿論與外交政策過(guò)程無(wú)關(guān)或者在外交政策問題上聽從行政長(zhǎng)官而不是影響決策。此外，目前的分析表明，公眾輿論可能對(duì)某些類型的問題或在某些條件下有影響，而對(duì)其他問題則無(wú)關(guān)緊要。大眾對(duì)外交事務(wù)的看法在多個(gè)維度上是斷裂的，因此如果不參考具體的外交政策問題，就很難預(yù)測(cè)。布魯斯·穆恩認(rèn)為在很多國(guó)家積極的公眾外交政策可以作為政府合法化的主要來(lái)源，尤其是當(dāng)這種合法性難以通過(guò)國(guó)內(nèi)政策實(shí)現(xiàn)時(shí)。因此，需要根據(jù)每個(gè)國(guó)家的特定全球地位以及國(guó)家與人民之間的關(guān)系來(lái)了解公眾輿論在確定外交政策選擇方面的作用。

四、個(gè)人層次為中心的外交政策分析

個(gè)人層面的理論側(cè)重于決策者，以了解個(gè)人的信仰體系、個(gè)人感知、解釋和處理國(guó)際形勢(shì)信息的方式，以及個(gè)人特質(zhì)解釋外交政策選擇。國(guó)家的外交政策最終是由人來(lái)制定，正是在對(duì)真實(shí)的人主體的認(rèn)知和信息加工過(guò)程中，外交政策分析的各個(gè)解釋層面在現(xiàn)實(shí)中被整合。特別是一國(guó)最高領(lǐng)導(dǎo)人在外交政策制動(dòng)過(guò)程中發(fā)揮著獨(dú)特的重要的作用。學(xué)者們一直對(duì)研究個(gè)人的信仰和人類大腦的活動(dòng)很感興趣。然而，直到20世紀(jì)30年代，隨著心理學(xué)作為一門學(xué)科的發(fā)展，將心理學(xué)方法應(yīng)用于政治和國(guó)際關(guān)系研究的努力才真正開始。近八十年時(shí)間，學(xué)者對(duì)認(rèn)知學(xué)和心理學(xué)的研究都有了極大的發(fā)展，使人們對(duì)外交政策的理論和實(shí)踐有了更深刻的理解。

傳統(tǒng)上，外交政策被解釋為現(xiàn)實(shí)主義和強(qiáng)權(quán)政治傳統(tǒng)所共有的理性行動(dòng)者視角。人們一直認(rèn)為，政府及其政治領(lǐng)導(dǎo)人在追求權(quán)力和秩序時(shí)，都是以理性的方式思考和行動(dòng)的。這種理性假設(shè)個(gè)人準(zhǔn)確地感知世界，并通過(guò)一個(gè)開放的智力過(guò)程做出決定，搜索相關(guān)信息，考慮廣泛的備選方案，選擇最大限度地獲得利益同時(shí)最小成本的方案。由于政策制定者理性地追求權(quán)力和秩序，因此沒有必要深入研究他們的心理傾向，也沒有必要仔細(xì)研究政府的決策過(guò)程。相反，我們應(yīng)該關(guān)注國(guó)際體系如何約束外交政策行動(dòng)，將政府視為一個(gè)理性的參與者，并在制定外交政策時(shí)考慮到壓倒一切的共同國(guó)家利益。

鑒于理性行為，假定個(gè)人具有開放的思想和對(duì)環(huán)境變化的適應(yīng)能力，認(rèn)知方法在西方思想和實(shí)踐的個(gè)人合理性的前提下挑戰(zhàn)很大，而認(rèn)知方法則認(rèn)為個(gè)人是因?yàn)樗麄兊男拍钫J(rèn)知方法強(qiáng)調(diào)了檢查參與決策過(guò)程的個(gè)人的重要性，因?yàn)樗麄兛赡軙?huì)對(duì)環(huán)境有不同的看法。解釋了心理動(dòng)機(jī)，需求和情緒狀態(tài)對(duì)危機(jī)決策者的認(rèn)知和判斷的影響，強(qiáng)調(diào)了行為的內(nèi)部來(lái)源和動(dòng)機(jī)，并認(rèn)為所有行為都有自己的動(dòng)機(jī)和目標(biāo)。嚴(yán)重的價(jià)值沖突和看法的改變，可能會(huì)影響決策者的行為選擇。強(qiáng)烈的心理動(dòng)機(jī)甚至可能導(dǎo)致決策者的信息處理和判斷過(guò)程發(fā)生突然變化從而導(dǎo)致決策失敗。

五、小結(jié)

本文從體系、單元和個(gè)人三個(gè)層面總結(jié)了西方外交政策分析理論的成果。在國(guó)際關(guān)系的全球網(wǎng)絡(luò)中，國(guó)家、社會(huì)、地區(qū)、行為者、事件、政策和行動(dòng)相互滲透并相互作用和影響，國(guó)際政治與國(guó)家外交正在反映著世界政治體系的轉(zhuǎn)變，在這種情況下，特定的國(guó)家和社會(huì)通過(guò)相互滲透成為當(dāng)前國(guó)際政治的規(guī)范。主權(quán)國(guó)家在世界政治和外交中的地位、權(quán)威、能力和合法性不僅受到全球化的挑戰(zhàn)，而且還受到社會(huì)利益和國(guó)內(nèi)主體多元化的威脅，這些現(xiàn)象是不可避免的宏觀現(xiàn)實(shí)和社會(huì)背景。因此，如何整合不同的方法和模型以提供全面的分析框架是外交政策分析面臨的真正挑戰(zhàn)。盡管外交政策分析已經(jīng)進(jìn)行了很全面的研究，并取得一些成果，但真正令人信服的綜合方法還尚未出現(xiàn)。