吳碩娜/中山大學(xué)資訊管理學(xué)院

2018年《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》正式實(shí)施后，信息公開(kāi)走上法制化道路，但檔案開(kāi)放有關(guān)規(guī)定并未在政府信息公開(kāi)環(huán)境下進(jìn)行及時(shí)修訂，且檔案開(kāi)放相關(guān)規(guī)定較為模糊，缺乏可操作性，一定程度上導(dǎo)致了檔案的封閉。關(guān)于政府信息公開(kāi)環(huán)境中的檔案開(kāi)放引發(fā)了學(xué)界的廣泛討論，一般認(rèn)為政府信息公開(kāi)背景下檔案開(kāi)放存在的主要問(wèn)題包括：公共檔案的普遍封閉期造成的政府信息公開(kāi)規(guī)定和檔案法斷層，信息公開(kāi)法律之間沒(méi)有相應(yīng)的配套和銜接；現(xiàn)有法規(guī)文件中關(guān)于檔案開(kāi)放的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏可操作性[1][2]；檔案館在檔案開(kāi)放過(guò)程中責(zé)任過(guò)大[3]，檔案館在開(kāi)放鑒定中所承擔(dān)的無(wú)限責(zé)任成為阻礙檔案開(kāi)放的重要因素。為應(yīng)對(duì)政府信息公開(kāi)背景下檔案開(kāi)放的不足，參考借鑒西方國(guó)家在檔案開(kāi)放中的相關(guān)政策，有助于我國(guó)理順檔案開(kāi)放中的關(guān)鍵問(wèn)題并尋求破解思路。

1 各國(guó)檔案開(kāi)放政策分析

筆者選取了在信息公開(kāi)和檔案開(kāi)放中具有典型意義的英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、瑞典四國(guó)作為研究對(duì)象，對(duì)其實(shí)踐探索及經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析總結(jié)。

1.1 合理的檔案開(kāi)放規(guī)定

檔案開(kāi)放規(guī)定與相關(guān)外部環(huán)境政策、法律的銜接度和一致性為檔案開(kāi)放法規(guī)的合理性提供了支撐[4]。調(diào)研的4個(gè)國(guó)家關(guān)于檔案開(kāi)放的規(guī)定與外部相關(guān)政策法規(guī)的關(guān)系主要可以分為由信息法調(diào)控和檔案法規(guī)范兩大類。英國(guó)[5]、美國(guó)和瑞典[6][7]在《信息自由法》頒布后，由信息法統(tǒng)一負(fù)責(zé)信息的開(kāi)放利用，這一做法將政府信息和檔案視為一個(gè)整體，使政府信息的公開(kāi)和檔案開(kāi)放在法律上具有一致性，原來(lái)檔案法中關(guān)于檔案利用和檔案開(kāi)放的法條被刪除，檔案法不再對(duì)檔案開(kāi)放做出限制。法國(guó)是檔案開(kāi)放由檔案法規(guī)范的典型代表，法國(guó)的信息法和檔案法之間相互銜接，檔案開(kāi)放主要由檔案法負(fù)責(zé)，保證了政府信息公開(kāi)和檔案公開(kāi)的連貫性。

對(duì)4個(gè)國(guó)家的檔案開(kāi)放制度進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)無(wú)論何種模式下的檔案開(kāi)放規(guī)定都包含兩個(gè)要素：一是廢除普遍封閉期，目前分析的4個(gè)西方國(guó)家的公共檔案都不存在普遍封閉期，即在文件移交檔案館時(shí)除非適用于信息公開(kāi)的豁免情況，否則一律開(kāi)放。現(xiàn)存的封閉期主要是針對(duì)《信息自由法》中擁有豁免權(quán)的敏感信息，這一規(guī)定銜接了政府信息公開(kāi)和檔案開(kāi)放的政策，使西方國(guó)家在將文件向檔案館移交時(shí)延續(xù)文件的開(kāi)放或封閉狀態(tài)，保持了信息公開(kāi)的連貫性。二是檔案解密即為檔案開(kāi)放，西方國(guó)家的涉密檔案在經(jīng)過(guò)解密處理后，即可向社會(huì)公眾開(kāi)放利用，檔案解密的過(guò)程就相當(dāng)于檔案開(kāi)放鑒定。

1.2 檔案館在開(kāi)放審查中承擔(dān)有限責(zé)任

西方國(guó)家在檔案開(kāi)放中大多形成了完整的管理制度。從開(kāi)放主體看，依據(jù)“誰(shuí)形成、誰(shuí)鑒定”的規(guī)定，形成機(jī)構(gòu)作為檔案開(kāi)放的主體機(jī)構(gòu)承擔(dān)開(kāi)放鑒定的主要責(zé)任，檔案館在開(kāi)放過(guò)程中起輔助作用，對(duì)開(kāi)放鑒定責(zé)任有限。如瑞典《出版自由法》第17條第2款[8]以及《公開(kāi)獲取信息及保密法》第六章[9]，都有提及關(guān)于開(kāi)放審查權(quán)限的規(guī)定，一般文件的開(kāi)放審查問(wèn)題由保存文件的主管機(jī)關(guān)審查，除非特別規(guī)定審查必須由其他當(dāng)局進(jìn)行鑒定；美國(guó)的檔案開(kāi)放與形成機(jī)構(gòu)緊密相關(guān)，按照文件生命周期，存在于聯(lián)邦文件中心的大多是半現(xiàn)行期的文件，其保管權(quán)仍屬于文件形成機(jī)構(gòu)，利用聯(lián)邦文件中心的文件需要向形成機(jī)構(gòu)申請(qǐng)[10]，移交到檔案館時(shí)仍需保密的文件需要形成機(jī)構(gòu)在移交時(shí)遞交申請(qǐng)，說(shuō)明理由以及相應(yīng)的保密制度，因此美國(guó)檔案的到期開(kāi)放審查主要由形成機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，檔案館在開(kāi)放審查中起輔助協(xié)調(diào)的作用。檔案館在檔案開(kāi)放中的有限責(zé)任，有助于減輕檔案館在開(kāi)放過(guò)程中的束縛，使檔案館更加積極地發(fā)揮主觀能動(dòng)性，推動(dòng)檔案開(kāi)放目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.3 檔案開(kāi)放管理的特點(diǎn)

1.3.1 檔案開(kāi)放審查具有可操作性

英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、瑞典的檔案開(kāi)放審查主要針對(duì)的是在信息法中處于豁免公開(kāi)范圍，移交到檔案館時(shí)仍需封閉保存的檔案。針對(duì)這部分檔案的開(kāi)放，西方國(guó)家主要是從文件移交階段入手。在移交時(shí)，形成部門需要說(shuō)明保密期限或者審查日期，接近文件移交時(shí)規(guī)定的保密期限時(shí)，檔案館協(xié)助形成機(jī)構(gòu)進(jìn)行檔案開(kāi)放審查。如英國(guó)國(guó)家檔案館規(guī)定在移交時(shí)形成部門需要說(shuō)明保密期限或者審查日期，接近文件移交時(shí)規(guī)定的保密期限時(shí)，檔案館需要形成一份即將到期的文件名單，由形成部門決定檔案開(kāi)放或繼續(xù)封閉保存。同樣，美國(guó)國(guó)家檔案館也要求政府部門在向國(guó)家檔案館移交檔案時(shí)，須同時(shí)提交一份書(shū)面材料，說(shuō)明哪些檔案可以公開(kāi)，哪些檔案限制利用，以及具體的限制條件等，然后由總統(tǒng)行政命令[11][12]對(duì)豁免公開(kāi)的檔案開(kāi)放審查做出具體規(guī)定，包括到自動(dòng)解密、反向解密等方式[13]。

1.3.2 在檔案開(kāi)放過(guò)程中維護(hù)公民權(quán)利

西方4個(gè)國(guó)家在檔案開(kāi)放管理中采用多種措施保護(hù)公民的信息權(quán)。一是確保檔案開(kāi)放的可分割性，保障檔案最大限度開(kāi)放。英國(guó)國(guó)家檔案館在《確定移交檔案訪問(wèn)狀態(tài)的原則》中規(guī)定了檔案開(kāi)放的可分割性，即對(duì)敏感內(nèi)容進(jìn)行封閉處理，其余部分做開(kāi)放處理，避免封閉大量檔案，保證檔案的開(kāi)放度[14]。檔案開(kāi)放的可分割性在美國(guó)、瑞典相關(guān)法律法規(guī)中都有所體現(xiàn)，要求在檔案開(kāi)放中應(yīng)分離和發(fā)布非豁免信息，保證檔案最大化開(kāi)放。二是限制自由裁量權(quán)。美、英、瑞典和法國(guó)在信息公開(kāi)立法中都明確列舉了豁免公開(kāi)的范圍，并通過(guò)敏感性審查等多種方法減少模糊表述，限制機(jī)構(gòu)在檔案開(kāi)放過(guò)程中的自由裁量權(quán)。美國(guó)信息自由法立法過(guò)程就是其對(duì)行政機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)限制的過(guò)程，從1960年《管家法》中由行政官員決定信息是否開(kāi)放，到1946年《行政程序法》中雖然確立了信息公開(kāi)的原則，但由于法規(guī)不具有操作性和實(shí)用性，信息是否公開(kāi)最終決定權(quán)仍在政府手中。1966年《信息自由法》的頒布則實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的突破，通過(guò)對(duì)豁免情況的詳細(xì)規(guī)定和列舉代替模糊表述，大大縮減了行政機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，保障檔案開(kāi)放。三是政府擁有公布信息的義務(wù)。英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、瑞典在其檔案開(kāi)放過(guò)程中都規(guī)定公民申請(qǐng)檔案開(kāi)放時(shí)不需要理由，政府機(jī)關(guān)在拒絕公開(kāi)時(shí)必須舉證證明拒絕公開(kāi)信息的理由。

綜上，在對(duì)4個(gè)國(guó)家的檔案開(kāi)放相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行梳理之后發(fā)現(xiàn)，檔案開(kāi)放不是一蹴而就的，而是在權(quán)力的制衡中曲折前進(jìn)，受檔案發(fā)展的歷史背景影響，大多檔案管理都經(jīng)歷了由封閉到開(kāi)放的歷程。

2 對(duì)我國(guó)政府信息公開(kāi)背景下檔案開(kāi)放的啟示

2.1 完善檔案開(kāi)放法律體系

由于從政府信息到檔案，其內(nèi)容信息本身沒(méi)有增加需要保密的因素[15]，并且政府信息公開(kāi)和檔案開(kāi)放具有共同的理論基石，二者的核心思想都是維護(hù)公眾知情權(quán)、信息權(quán)[16]，因此應(yīng)將政府信息公開(kāi)和檔案開(kāi)放看作一個(gè)整體，即在政府信息轉(zhuǎn)變?yōu)闄n案時(shí)，針對(duì)內(nèi)容信息的封閉或開(kāi)放管理政策可以延續(xù)，保持公開(kāi)的連貫性。此外可以借鑒西方國(guó)家解密方式，引入自動(dòng)開(kāi)放制度，借助制度強(qiáng)制力減少檔案開(kāi)放鑒定的不作為，將檔案開(kāi)放的相關(guān)法規(guī)的封閉結(jié)果導(dǎo)向逐步轉(zhuǎn)變?yōu)殚_(kāi)放導(dǎo)向。

綜合來(lái)看，要完善檔案開(kāi)放法律體系首先需要從法規(guī)原則入手，在檔案法律法規(guī)中逐步落實(shí)和體現(xiàn)“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”這一原則，做到與信息公開(kāi)相關(guān)法規(guī)導(dǎo)向保持一致，形成完整和相互協(xié)調(diào)的檔案開(kāi)放法律體系。其次采取有限封閉期，即將封閉期應(yīng)用于需要保密處理的情況，規(guī)定檔案開(kāi)放政策延續(xù)政府信息中關(guān)于公開(kāi)的處理決定，保持政府信息公開(kāi)條例和檔案開(kāi)放相關(guān)法律之間的銜接與配合。接著需要增加和完善檔案開(kāi)放鑒定方式，以完善的制度設(shè)計(jì)推動(dòng)檔案開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)檔案開(kāi)放法規(guī)與保密法的配合；最后需要正確認(rèn)識(shí)政府信息和檔案的關(guān)系，將“可分割性原則”運(yùn)用到檔案開(kāi)放中，分離檔案中需要保密和開(kāi)放的部分，維持政府信息和檔案之間的聯(lián)系和區(qū)別。

2.2 明確檔案開(kāi)放權(quán)責(zé)劃分

現(xiàn)有檔案制度法律體系下，我國(guó)檔案開(kāi)放工作的主體為各級(jí)國(guó)家檔案館，但由于檔案館在執(zhí)行開(kāi)放規(guī)定時(shí)受保守心態(tài)、執(zhí)行能力、監(jiān)督機(jī)制不完善等因素的影響，檔案開(kāi)放工作存在諸多問(wèn)題。檔案館在檔案開(kāi)放中承擔(dān)無(wú)限責(zé)任這一制度設(shè)計(jì)既加重了檔案館的工作負(fù)擔(dān)，也給檔案開(kāi)放造成了巨大的阻礙，因此需要縮小檔案館在檔案開(kāi)放鑒定中的責(zé)任權(quán)限[17]，明確文件形成機(jī)構(gòu)在開(kāi)放鑒定中的主體責(zé)任，檔案館承擔(dān)組織協(xié)調(diào)責(zé)任，賦予檔案館對(duì)檔案形成機(jī)關(guān)檔案開(kāi)放工作的監(jiān)督、協(xié)調(diào)和審查權(quán)力。檔案館在檔案開(kāi)放中的責(zé)任有限，有助于解開(kāi)束縛檔案開(kāi)放的枷鎖，使檔案館在檔案開(kāi)放過(guò)程中更加積極主動(dòng)地發(fā)揮自身作用。

2.3 細(xì)化檔案開(kāi)放管理措施

2.3.1 開(kāi)放審查制度

對(duì)于進(jìn)館時(shí)仍不能開(kāi)放利用的信息，通常需要形成機(jī)構(gòu)在移交時(shí)對(duì)文件的開(kāi)放時(shí)限做出明確、具體的說(shuō)明，以便檔案館進(jìn)行后續(xù)的檔案整理、開(kāi)放管理等工作。在明確檔案館開(kāi)放責(zé)任的前提下，借助移交制度，形成一個(gè)相互銜接、配合的檔案開(kāi)放管理制度，在移交時(shí)延續(xù)對(duì)信息內(nèi)容公開(kāi)或封閉的處置決定，并且將檔案館開(kāi)放鑒定的壓力向移交環(huán)節(jié)分散，由形成部門和檔案機(jī)構(gòu)共同合作完成檔案的開(kāi)放工作。結(jié)合國(guó)外檔案開(kāi)放的經(jīng)驗(yàn)改進(jìn)我國(guó)檔案開(kāi)放的“三審制度”，在立卷歸檔階段，文件形成機(jī)構(gòu)作為主體責(zé)任機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，對(duì)歸檔文件提出到開(kāi)放期限是否開(kāi)放的建議，檔案館在此階段主要是對(duì)歸檔文件的開(kāi)放期限進(jìn)行檢查和指導(dǎo)；改進(jìn)主要體現(xiàn)在后兩個(gè)階段，在移交檔案館前形成單位對(duì)檔案密級(jí)和劃控進(jìn)行二次審查，并完成檔案解密劃控及利用條件說(shuō)明材料，檔案館負(fù)責(zé)對(duì)檔案解密劃控及利用條件說(shuō)明材料進(jìn)行審核，審核通過(guò)后，檔案方可進(jìn)館；在第三階段對(duì)臨近開(kāi)放期限的檔案進(jìn)行審查時(shí)，檔案館將即將到期開(kāi)放的檔案清單提交給形成機(jī)構(gòu)，在收到即將開(kāi)放清單后，檔案形成機(jī)構(gòu)需要對(duì)到期仍不能開(kāi)放的檔案向檔案館提交延期開(kāi)放申請(qǐng)并說(shuō)明理由及具體的延長(zhǎng)期限。這一制度有效解決了新增檔案的開(kāi)放審查問(wèn)題，對(duì)于已移交進(jìn)館的存量檔案開(kāi)放鑒定工作可以制定相應(yīng)的規(guī)范程序，對(duì)檔案形成機(jī)構(gòu)的鑒定能力進(jìn)行審查，確定適合的開(kāi)放鑒定主體，有序開(kāi)展檔案開(kāi)放鑒定工作。

2.3.2 減少自由裁量權(quán)

縱觀英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、瑞典的關(guān)于信息公開(kāi)的立法可以發(fā)現(xiàn)，這4個(gè)國(guó)家在立法中共性表現(xiàn)為逐漸細(xì)化規(guī)則，減少過(guò)于寬泛的表述、限制執(zhí)行機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)。為了防止出現(xiàn)定密過(guò)度、信息獲取的例外范圍過(guò)大等情況，有的西方國(guó)家采取了“三要素檢測(cè)”對(duì)例外情況進(jìn)行審查，減少公開(kāi)中的主觀性和隨意性?！叭貦z測(cè)”的內(nèi)容包括信息必須與法律中列出的某個(gè)合法目的相關(guān)、公布信息必有可能對(duì)該目的造成實(shí)質(zhì)性的損害、給該目的帶來(lái)的危害必定大于發(fā)布該信息所帶來(lái)的公共利益；對(duì)于檢測(cè)規(guī)則不必采取復(fù)雜的法律分析，只需借助常識(shí)來(lái)判斷[18]。三要素檢測(cè)有助于限制檔案開(kāi)放例外范圍，細(xì)化檔案開(kāi)放規(guī)則，限制自由裁量權(quán)，有助于提高檔案開(kāi)放的可操作性，保障公民對(duì)政府信息的有效獲取。

2.3.3 轉(zhuǎn)變舉證責(zé)任

目前在我國(guó)檔案開(kāi)放利用中需要利用者填寫(xiě)利用原因，要求舉證申請(qǐng)人和所申請(qǐng)信息具有相關(guān)性，這一規(guī)定容易使檔案利用者對(duì)檔案開(kāi)放利用產(chǎn)生認(rèn)知偏差，無(wú)形中阻礙了檔案利用。在信息公開(kāi)中，目前世界上很多國(guó)家對(duì)信息申請(qǐng)人的資格不做限制[19]，并且政府在拒絕信息公開(kāi)時(shí)需要對(duì)拒絕理由進(jìn)行舉證和說(shuō)明。借鑒信息公開(kāi)中舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移、細(xì)化，明確檔案開(kāi)放過(guò)程中關(guān)于舉證責(zé)任的相關(guān)法規(guī)細(xì)則，使檔案信息公開(kāi)實(shí)踐更具操作性。檔案機(jī)構(gòu)承擔(dān)開(kāi)放中的舉證責(zé)任，不僅有助于保障申請(qǐng)人的訴求得到合理解決，而且有助于檔案利用者逐漸轉(zhuǎn)變對(duì)檔案的既有認(rèn)知，以更開(kāi)放的心態(tài)面對(duì)檔案利用。

從檔案館發(fā)展來(lái)看，檔案開(kāi)放根植于民主政治，政治民主化進(jìn)程的不斷推進(jìn)使公民的信息權(quán)進(jìn)一步得到保障，促使公民信息權(quán)不斷覺(jué)醒，激發(fā)公民對(duì)信息公開(kāi)、檔案開(kāi)放的更深需求，并且技術(shù)的進(jìn)步打破了政府信息在檔案中主導(dǎo)地位以及政府對(duì)信息的控制權(quán)，這些變化將會(huì)倒逼檔案開(kāi)放，促使檔案部門轉(zhuǎn)變思維，采取措施順應(yīng)檔案開(kāi)放的發(fā)展趨勢(shì)。在新的社會(huì)背景下，檔案館需要找準(zhǔn)檔案的發(fā)展定位，發(fā)揮檔案的價(jià)值。