毛慧琳

摘要：事業(yè)單位視為社會(huì)公共服務(wù)組織機(jī)構(gòu)，在經(jīng)營方面承擔(dān)的壓力較少，專項(xiàng)資金是事業(yè)單位向財(cái)政部門申請(qǐng)并劃撥下來的款項(xiàng)，用于完成特定的工作項(xiàng)目。隨著國家公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，專項(xiàng)資金規(guī)模增大，關(guān)于專項(xiàng)資金配置效率的問題，如使用低效、浪費(fèi)和舞弊等，也引起了社會(huì)的高度關(guān)注，對(duì)事業(yè)單位的持續(xù)良性發(fā)展形成不利影響。基于此，本文以事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理作為研究對(duì)象，分析目前存在的不足，并提出加強(qiáng)預(yù)算科學(xué)性，嚴(yán)格?？顚Ｓ?，加強(qiáng)內(nèi)部控制，增加績效評(píng)價(jià)等積極措施，來提高專項(xiàng)資金使用效率，使專項(xiàng)資金用到實(shí)處。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;專項(xiàng)資金;管理

引言

隨著改革的逐步推進(jìn)，國家加大對(duì)科研、民生等領(lǐng)域的投資力度，專項(xiàng)資金的投放數(shù)量和投放規(guī)模也不斷刷新紀(jì)錄。與此同時(shí)，公民社會(huì)背景下，關(guān)于專項(xiàng)資金配置效率也得到社會(huì)多個(gè)群體的關(guān)注。為了促進(jìn)我國公共財(cái)政制度改革深入貫徹，規(guī)范事業(yè)單位的資金使用過程，確保資金配置有效，減少浪費(fèi)與貪腐問題，促進(jìn)公共事業(yè)健康發(fā)展，自2019年1月1日起，《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度》在全國各級(jí)各類事業(yè)單位全面施行，以推動(dòng)事業(yè)單位適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需求，向規(guī)范化和高效運(yùn)行的方向發(fā)展。事業(yè)單位對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行配置和使用的效率也得到了社會(huì)各界的高度重視。因此，不論是一類或二類事業(yè)單位，必須嚴(yán)肅對(duì)待專項(xiàng)資金管理這一命題，并加快探索找出問題的根本性成因，采取積極措施來加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理水平，保障資金使用的規(guī)范性和高效性。

一、事業(yè)單位專項(xiàng)資金概述

財(cái)政專項(xiàng)資金的特點(diǎn)主要在于“?！弊郑蟛糠质菄液透骷?jí)地方財(cái)政預(yù)算安排的，已經(jīng)確定了其用于某一專門的項(xiàng)目，如公益事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面的資金，還有小部分是上級(jí)單位劃撥和單位自籌的有特定用途的經(jīng)費(fèi)，在管理上必須確保專款專用，單獨(dú)核算。事業(yè)單位專項(xiàng)資金的類別涵蓋國民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)方面，比如高校的科研經(jīng)費(fèi)、教育經(jīng)費(fèi)，公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，農(nóng)業(yè)和林業(yè)方面的退耕還林、畜牧補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)等。專項(xiàng)資金使用監(jiān)督是確保資金使用效率和保障投入效果的必需手段。

二、專項(xiàng)資金管理對(duì)于事業(yè)單位的重要性

事業(yè)單位是我們國家為人民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的中堅(jiān)力量。近年來，公共財(cái)政管理體制改革持續(xù)推進(jìn)，全面預(yù)算管理、國庫集中支付、政府統(tǒng)一采購、非稅收入管理等制度趨嚴(yán)，對(duì)事業(yè)單位資金管理要求越來越嚴(yán)格。各級(jí)事業(yè)單位的專項(xiàng)資金管理體系的構(gòu)建也成為當(dāng)前主要任務(wù)之一。

（一）有助于在事業(yè)單位內(nèi)部建立防治腐敗的長效機(jī)制

專項(xiàng)資金從預(yù)算到執(zhí)行，存在一些管理漏洞，也引發(fā)貪污、腐敗等資金安全問題。當(dāng)前，針對(duì)專項(xiàng)資金還沒有出臺(tái)專門的法律法規(guī)，追責(zé)力度有限，導(dǎo)致專項(xiàng)資金很難被嚴(yán)肅對(duì)待，增大使用風(fēng)險(xiǎn)。各事業(yè)單位圍繞專項(xiàng)資金強(qiáng)化管理，建立健全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，有助于減少資金濫用、舞弊和貪污發(fā)生的概率。

（二）有助于財(cái)政體制改革的全面推進(jìn)

專項(xiàng)資金的良好管理，意味著資金使用效率得到保障，也是事業(yè)單位財(cái)政管理水平提升的體現(xiàn)，提高各部門發(fā)揮上下聯(lián)動(dòng)，對(duì)專項(xiàng)資金使用進(jìn)行有效監(jiān)督，有利于優(yōu)化我國財(cái)政資金配置結(jié)構(gòu)，為財(cái)政體制改革提供助力。

（三）有助于事業(yè)單位形成更多公信力

構(gòu)建科學(xué)合理的專項(xiàng)資金管理體制，有利于事業(yè)單位明確自身的責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位監(jiān)管和約束，通過專項(xiàng)資金會(huì)計(jì)信息公布和社會(huì)公眾參與監(jiān)督，增加行政資金使用透明度，更好地提升公眾對(duì)事業(yè)單位的信服力。

三、事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理存在的問題

（一）預(yù)算編制的透明度和科學(xué)性不足

很多事業(yè)單位的預(yù)算由財(cái)務(wù)部門挑大梁，編制、執(zhí)行與管理，都依賴于財(cái)務(wù)科室人員來進(jìn)行。隨著業(yè)務(wù)量增多，也趨于復(fù)雜，財(cái)務(wù)部門難以準(zhǔn)確高效的統(tǒng)計(jì)全部業(yè)務(wù)和預(yù)算經(jīng)費(fèi)。當(dāng)前部分事業(yè)單位的全面預(yù)算管理才剛剛實(shí)施，預(yù)算管理體系不夠完善。導(dǎo)致專項(xiàng)資金預(yù)算與決算存在偏差，不能保持一致。對(duì)于事業(yè)單位來說，預(yù)算編制需要和下一年度的工作任務(wù)緊密聯(lián)系，但是由于預(yù)算編制的準(zhǔn)確性不足，存在很大的不確定性，這也會(huì)影響到專項(xiàng)資金的預(yù)算執(zhí)行。一旦預(yù)算編制隨意性太大，在實(shí)際工作中，將面臨調(diào)整和變動(dòng)，專項(xiàng)資金要做到?？顚Ｓ镁兔媾R更大的難度。預(yù)算做不到全面、全員，編制流程不能從下往上細(xì)化梳理，影響預(yù)算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，執(zhí)行剛性約束不足。因此，部門預(yù)算不準(zhǔn)確，透明性和科學(xué)性欠缺，會(huì)增大專項(xiàng)資金的使用風(fēng)險(xiǎn)。

（二）挪用、擠占專項(xiàng)資金的現(xiàn)象屢有出現(xiàn)

專項(xiàng)資金被挪用和擠占的原因主要來自兩點(diǎn)。第一，隨著事業(yè)單位的業(yè)務(wù)和規(guī)模發(fā)展，工作涵蓋的內(nèi)容也越來越復(fù)雜，部分工作所需的資金需求無法依靠財(cái)政部門來滿足，為了完成工作，不得不挪用專項(xiàng)資金。第二，預(yù)算編制不合理，導(dǎo)致日常公務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算不足，與實(shí)際工作所需資金存在差異，為了保證單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)，只好利用專項(xiàng)資金來墊付，專項(xiàng)資金的?？顚Ｓ靡矡o法實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，部分事業(yè)單位為了保證日常辦公經(jīng)費(fèi)充足，或者更好的應(yīng)付政府或上級(jí)部門臨時(shí)安排的任務(wù)，在會(huì)計(jì)處理上，將專項(xiàng)資金結(jié)余轉(zhuǎn)入經(jīng)常性結(jié)余，擴(kuò)大專項(xiàng)資金的使用范圍，結(jié)余專項(xiàng)資金被間接挪用。對(duì)于一些臨時(shí)增加的工作任務(wù)，政府、財(cái)政、事業(yè)單位三者的步調(diào)不一致，單位預(yù)算撥款不足，在沒有資金支持該工作項(xiàng)目的情況下，只能擠占專項(xiàng)資金來完成任務(wù)。專項(xiàng)資金的挪用和擠占對(duì)其使用效率和資金優(yōu)化配置造成不良影響。

（三）專項(xiàng)資金內(nèi)部控制管理薄弱

專項(xiàng)資金的金額較大，且必須?？顚Ｓ?，對(duì)其內(nèi)部控制管理要求更加嚴(yán)格，其管理目標(biāo)就是降低舞弊和腐敗風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。目前，很多事業(yè)單位專項(xiàng)資金內(nèi)部控制管理不夠完善。第一，在組織結(jié)構(gòu)上，沒有獨(dú)立的內(nèi)控職能部門，欠缺內(nèi)控層面的關(guān)鍵崗位責(zé)任制，崗位權(quán)責(zé)分工不明確;第二，領(lǐng)導(dǎo)的專項(xiàng)資金內(nèi)控意識(shí)單薄，容易形成對(duì)“一把手”的依賴或者形成“一言堂”的工作作風(fēng)，決策民主性和科學(xué)性不足;第三，專項(xiàng)資金內(nèi)控管理相關(guān)員工素質(zhì)參差不齊，關(guān)鍵崗位的員工能力和資歷與崗位責(zé)任不相符，欠缺責(zé)任意識(shí)和內(nèi)控意識(shí)，信息化技術(shù)應(yīng)用水平偏低，或者職業(yè)素養(yǎng)存在差異，增大人為操縱的風(fēng)險(xiǎn);第四，專項(xiàng)資金使用缺少全過程監(jiān)管，執(zhí)行力度有限，缺少績效考核，缺乏獨(dú)立有效的內(nèi)外部評(píng)價(jià)與獎(jiǎng)懲體系，影響專項(xiàng)資金應(yīng)用的自我管理。

（四）欠缺相關(guān)考核與監(jiān)督機(jī)制

從考核來看，很多事業(yè)單位只關(guān)注對(duì)成本支出金額的評(píng)價(jià)，對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)行狀況、資金使用成效、后續(xù)成效等的考核指標(biāo)較少，欠缺對(duì)資金配置效率的評(píng)價(jià)。財(cái)政管理部門負(fù)責(zé)劃撥款項(xiàng)，放松資金使用的過程監(jiān)督?？冃Э己巳笔г斐蓪?duì)事業(yè)單位專項(xiàng)資金的應(yīng)用監(jiān)督缺失，專項(xiàng)資金浪費(fèi)和徇私舞弊的現(xiàn)象無法得到有效遏制。就專項(xiàng)資金使用責(zé)任方面，事業(yè)單位管理層的任期內(nèi)考核，主要是對(duì)其工作任務(wù)完成情況和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，專項(xiàng)資金配置效率的考核內(nèi)容很少，即使專項(xiàng)資金使用效率不高，挪用占用比例較大，依然很難讓領(lǐng)導(dǎo)者承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

從監(jiān)督的主體來看，專項(xiàng)資金使用的監(jiān)督主要是事業(yè)單位、上級(jí)部門和社會(huì)公眾監(jiān)督。事業(yè)單位自查是第一步，由于專項(xiàng)資金內(nèi)控機(jī)制不成熟，制度和人員保障均不足，單位作為預(yù)算執(zhí)行的主體，“重分配、輕執(zhí)行”的現(xiàn)象嚴(yán)重，對(duì)資金的投入和效果掌握不明確，使內(nèi)部監(jiān)督作用有限。從外部監(jiān)督來看，上級(jí)單位和部門的審計(jì)沒有形成常態(tài)化，威懾力也不夠，財(cái)政和審計(jì)部門的監(jiān)督不能真正的評(píng)估專項(xiàng)資金的使用情況。同時(shí)，尚未充分發(fā)揮外部群眾監(jiān)督的效用，部分事業(yè)單位情況特殊，政務(wù)信息公開進(jìn)程較慢，導(dǎo)致群眾監(jiān)督的力量發(fā)揮不足。

四、加強(qiáng)事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理的建議

（一）加強(qiáng)專項(xiàng)資金預(yù)算編制

預(yù)算編報(bào)應(yīng)由事業(yè)單位的所有部門共同參與，在充分掌握上年預(yù)算執(zhí)行和本年度收支預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，充分論證，結(jié)合本年度的工作內(nèi)容規(guī)劃安排，必要和急需的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)列入當(dāng)年預(yù)算，并保持一定的側(cè)重安排，確保預(yù)算編制數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確、完整和及時(shí)，確保專項(xiàng)資金預(yù)算符合單位實(shí)際需求。專項(xiàng)資金預(yù)算核定后，則不再接受隨意變動(dòng)。其次對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度和支出計(jì)劃制定更加細(xì)化的實(shí)施方案，確定支出的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，提高專項(xiàng)資金使用的透明度與均衡性，保證資金使用規(guī)范。最后，專項(xiàng)資金預(yù)算審核通過后，就要加強(qiáng)執(zhí)行力度，對(duì)使用情況要做出全過程的監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題給予補(bǔ)救，保障資金使用有章可循，并為下次預(yù)算編制提供充足依據(jù)，通過預(yù)算編制來提高專項(xiàng)資金使用的計(jì)劃性。

（二）嚴(yán)格專項(xiàng)資金?？顚Ｓ弥贫裙芾?/p>

專項(xiàng)資金的使用范圍必須是該項(xiàng)目本身，事業(yè)單位嚴(yán)格劃分與歸類，將其與日常公務(wù)經(jīng)費(fèi)區(qū)分開來單獨(dú)核算，做到專項(xiàng)專款專用。這樣能夠保證專項(xiàng)資金撥入、使用、核算的獨(dú)立性和清晰度，準(zhǔn)確反映專項(xiàng)的成本支出。適當(dāng)增加日常公務(wù)經(jīng)費(fèi)，地方配套資金提前準(zhǔn)備，保證專項(xiàng)資金能夠?qū)？顚Ｓ谩ＥR時(shí)安排的工作如果必需資金支持，則可動(dòng)用單位應(yīng)急資金，或者請(qǐng)求財(cái)政追加資金。對(duì)于資金收入和資金支出，采取收支兩條線，互不干涉和影響的處理路徑，支出由財(cái)政下?lián)埽杖爰皶r(shí)上繳不得留存，減少資金體外循環(huán)的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）加強(qiáng)專項(xiàng)資金內(nèi)部控制管理

良好的內(nèi)部控制管理機(jī)制能夠?qū)ｍ?xiàng)資金形成必要約束，降低資金使用風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》是事業(yè)單位建立專項(xiàng)資金內(nèi)部控制制度的重要依據(jù)。事業(yè)單位應(yīng)盡快建立健全內(nèi)控制度，構(gòu)建專項(xiàng)資金風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。首先，事業(yè)單位確定內(nèi)部控制政策，完善內(nèi)部控制工作方案，在此基礎(chǔ)上做好預(yù)算控制;健全收支管理制度和崗位責(zé)任制度，明確各個(gè)部門、崗位和相關(guān)工作人員的責(zé)任分工;建立公正的績效評(píng)價(jià)機(jī)制，除了對(duì)資金成本利潤等指標(biāo)進(jìn)行考核，還要對(duì)資金使用績效、項(xiàng)目實(shí)施滿意度等非價(jià)值指標(biāo)進(jìn)行考核，制定嚴(yán)格的獎(jiǎng)罰方案，通過完善的內(nèi)部控制，實(shí)現(xiàn)對(duì)專項(xiàng)資金支出、業(yè)務(wù)活動(dòng)與成本費(fèi)用的高效控制。加強(qiáng)專項(xiàng)管理信息系統(tǒng)，保障信息在內(nèi)部安全通暢的共享與流動(dòng)。內(nèi)部控制不僅寫在制度中，更重要的是存在于業(yè)務(wù)活動(dòng)中，依靠單位自律和崗位牽制取得成效。通過正確處理內(nèi)控與效率的關(guān)系，對(duì)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)按照內(nèi)控制度施加限制，降低專項(xiàng)資金被挪用、擠占、浪費(fèi)和舞弊的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）實(shí)施對(duì)專項(xiàng)資金使用的績效評(píng)價(jià)

增加專項(xiàng)支出績效評(píng)價(jià)，集中考察專項(xiàng)資金投入所獲得的綜合效益，對(duì)財(cái)政資金?？顚Ｓ?，提高資金使用效率，促進(jìn)財(cái)政資金優(yōu)化配置，具有重要意義。專項(xiàng)資金績效管理應(yīng)該以“目標(biāo)—效果”為導(dǎo)向，分為內(nèi)部績效評(píng)價(jià)和外部績效評(píng)價(jià)，其中內(nèi)部績效評(píng)價(jià)是選擇同行業(yè)公認(rèn)的可行的考核指標(biāo)，提高績效評(píng)價(jià)的公允性，評(píng)價(jià)單位各個(gè)部門和科室專項(xiàng)資金預(yù)算編制和執(zhí)行的效率與效果。注重過程評(píng)價(jià)，定性考核和定量考核相結(jié)合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。外部績效評(píng)價(jià)主要是專項(xiàng)投入的產(chǎn)出、效益、服務(wù)滿意度等定性與定量指標(biāo)，為單位優(yōu)化專項(xiàng)資金配置提供依據(jù)。建立和執(zhí)行科學(xué)合理的專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)體系，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)施相應(yīng)的激勵(lì)和獎(jiǎng)懲，促進(jìn)全員上下對(duì)專項(xiàng)資金使用效率的重視。

結(jié)語

隨著我國公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，專項(xiàng)資金的數(shù)量和規(guī)模越來越大。專項(xiàng)資金的管理質(zhì)量直接影響到事業(yè)單位的健康穩(wěn)定發(fā)展。事業(yè)單位應(yīng)積極響應(yīng)國家財(cái)政制度改革的政策，從專項(xiàng)資金的預(yù)算編制、制度建設(shè)、內(nèi)部控制以及績效考核等多方面入手，加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金的管理，確保專項(xiàng)資金高效使用，降低單位運(yùn)行成本，更好地為國家經(jīng)濟(jì)服務(wù)。

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