中共寧波市委副秘書長、市檔案局局長 王海娟

1 新修訂檔案法帶來的契機

一是回應檔案機構改革，執(zhí)法主體定位更加清晰。1988年實施至今的檔案法對檔案行政管理部門和檔案館的職責分別予以明確，但由于長期以來局館合一，一方面檔案局不能集中精力做好檔案業(yè)務監(jiān)督指導工作，另一方面檔案館有“行政化”傾向。新修訂檔案法將原法中的“檔案行政管理部門”統(tǒng)一修改為“檔案主管部門”，再次明確“縣級以上地方檔案主管部門主管本行政區(qū)域內的檔案工作”，既從法律層面確認新一輪機構改革成果，也是實現(xiàn)“政事分開”、落實依法治檔的必然要求。

二是健全法律制度設計，執(zhí)法依據規(guī)定更加明確。新修訂檔案法吸收了現(xiàn)行檔案制度和工作實踐中的合理內容，對檔案主管部門、檔案館、檔案形成單位等各類主體檔案管理職責的規(guī)定更加明確，檔案主管部門執(zhí)法依據更加具體。新修訂檔案法明確了檔案法的適用范圍和應當納入歸檔范圍的材料；要求檔案形成單位建立檔案工作責任制；增加了發(fā)生變動或者撤銷、合并等情形時移交檔案的規(guī)定；要求檔案館按照規(guī)定接收檔案，不得拒絕；增加了檔案外包服務簽訂委托協(xié)議等方面的制度安排，并增加了法律責任方面的規(guī)定。

三是增設監(jiān)督檢查專章，執(zhí)法程序要求更為具體。新修訂檔案法增加了“監(jiān)督檢查”的內容，為依法治檔提供了最權威、最直接、最有力的法律武器。為規(guī)范行政權力的行使，新修訂檔案法列舉出監(jiān)督檢查六類事項，對檔案主管部門和檔案工作人員開展監(jiān)督檢查的措施手段及應當遵守的規(guī)則作出明確規(guī)定。賦予一切單位和個人向檔案主管部門、有關機關舉報檔案違法行為的權利，要求接到舉報的檔案主管部門和有關機關應當及時依法處理。檔案行政執(zhí)法直接影響組織或者個人的權利義務，關乎黨和政府的形象，可見新修訂檔案法在強化檔案主管部門執(zhí)法權力的同時，也對行政權力的行使方式作了必要限制。

四是擴充違法責任范圍，執(zhí)法效力效果更具威懾力。嚴肅開展檔案行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查，是落實“執(zhí)法必嚴、違法必究”基本要求，同時執(zhí)法是形式最生動、感受最深切的普法方式，也是在全社會樹立檔案法律權威的必要舉措。新修訂檔案法對“法律責任”一章進行了擴充，對給予處分和處罰的事項進行了局部調整，明確了行政處罰數(shù)額幅度，增加了造成財產損失或者其他損害的依法承擔民事責任的規(guī)定。

2 檔案主管部門的應對策略

當前距新修訂檔案法正式實施不足4個月，我們即將迎來執(zhí)法依據和執(zhí)法環(huán)境的重大變化。要提前預判形勢變化，有針對性地做好各項必要準備工作。檔案主管部門承擔法律宣傳貫徹、監(jiān)督執(zhí)行的主體責任，要在深入學習研究新修訂檔案法的同時，從以下幾方面著手做好應對。

一是新修訂檔案法明確檔案館為監(jiān)管對象，局、館關系面臨重塑。檔案局、館分設后，檔案工作者長期在局館合一體制運行中形成的思維習慣、處事習慣不會立即消失，工作慣性的影響將在一定時期繼續(xù)存在。新修訂檔案法明確：檔案主管部門依照法律、行政法規(guī)有關規(guī)定可以對檔案館進行檢查；檔案主管部門應當及時依法處理對檔案館違法行為的舉報投訴。檔案主管部門是檔案行政管理者，同級綜合檔案館則是檔案行政相對人。對于這一變化，多數(shù)檔案主管部門和同級綜合檔案館還沒有完全從思想上認識、從行為上適應；加之目前許多地方局長、館長仍由一人擔任，執(zhí)法主體和執(zhí)法對象的主要負責人為同一人，僅從“裁判員”與“運動員”應當分離的行政法治基本要求來看，尚有一定不合理性。

二是執(zhí)法場景和機會將會增加，執(zhí)法力量配備要加強。新修訂檔案法第四十六條規(guī)定“任何單位和個人對檔案違法行為，有權向檔案主管部門和有關機關舉報”，首次以法律形式明確社會公眾對檔案違法行為具有舉報權利。相信隨著公眾查檔用檔意識進一步增強，檔案領域爭議、糾紛也會隨之增加，檔案主管部門依法處理相關投訴、舉報的能力也要隨之提升。依法配備必要的執(zhí)法人員，是貫徹執(zhí)行檔案法應當堅守的底線。要從依法行政的高度，配齊配強執(zhí)法人員，避免出現(xiàn)“有法必依”與“執(zhí)法無人”相矛盾的尷尬局面。對于個別地方檔案主管部門采取與其他部門聯(lián)合執(zhí)法形式，檔案執(zhí)法人員不足、其他執(zhí)法人員來湊的做法實屬權宜之計，應持謹慎態(tài)度。

三是執(zhí)法“亮劍”將變?yōu)槌B(tài)化，違法處理方式要多樣。新修訂檔案法實施后，檔案主管部門執(zhí)法頻率和對檔案違法行為的查處會有所增加，以往注重檔案執(zhí)法檢查、輕視對檔案違法行為的查處和責任追究的現(xiàn)象應會得到改善。檔案法對檔案違法行為規(guī)定了處分和處罰兩種處理方式，檔案執(zhí)法監(jiān)管對象體制內單位較多，檔案違法行為多數(shù)屬輕微違法行為，一旦作出處理會對單位帶來較大影響，這也是查處檔案違法案例發(fā)生極少的原因之一，但客觀上減損了檔案法威懾力。根據過錯、責任和處罰相適應原則，對于一些輕微違法行為，不宜直接適用處分或處罰，當然更不能一放了之。建議在行政法規(guī)、規(guī)章中或執(zhí)法實踐探索中嘗試建立《輕微檔案違法違規(guī)行為免罰清單》，堅持處罰與教育相結合原則，對輕微違法行為采取責令改正、批評教育、指導約談等措施，促進檔案工作依法合規(guī)開展。