姜廣秀

北京國際青年研修學(xué)院，北京 100125

引言

志愿服務(wù)指在志愿者獨(dú)立意志支配下，聽從相關(guān)志愿組織統(tǒng)一安排，不以獲取物質(zhì)報(bào)酬為目的，主動(dòng)為他人或社會(huì)提供服務(wù)和幫助的公益行為[1]。目前我國實(shí)名注冊志愿者總數(shù)為1.35億人，志愿服務(wù)組織總數(shù)達(dá)67.42萬，志愿項(xiàng)目總數(shù)304.06萬，志愿者和志愿服務(wù)組織已成為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理、保障和改善民生事業(yè)的重要力量①數(shù)據(jù)參見中國新聞網(wǎng)：我國實(shí)名注冊志愿者達(dá)1.35億人服務(wù)總時(shí)間超16億小時(shí)[EB/OL].[2019-09-21]http：//www.chinanews.com/gn/2019/11-14/9007392.shtml.。隨著志愿者服務(wù)迅速發(fā)展，社會(huì)各界要求加強(qiáng)志愿者、志愿組織和服務(wù)對(duì)象合法權(quán)益保障力度，設(shè)立國家層面志愿服務(wù)法的呼聲越來越強(qiáng)烈。如何維護(hù)并提高志愿者積極性，保障志愿服務(wù)事業(yè)良性發(fā)展成為社會(huì)各界關(guān)注問題。

自2003年河南省人大頒布《關(guān)于深入開展青年志愿服務(wù)活動(dòng)的決定》和杭州市政府出臺(tái)《志愿服務(wù)條例》以來，我國各省份已制定志愿服務(wù)地方性立法20部[2]。這些地方性志愿服務(wù)法律文件初步規(guī)范了志愿者與志愿服務(wù)組織的注冊與登記、權(quán)利義務(wù)及志愿服務(wù)協(xié)議簽訂等基本程序。但在理論界，學(xué)者圍繞志愿服務(wù)組織界定、志愿者權(quán)益保障、志愿服務(wù)法律關(guān)系和法律責(zé)任等問題，建議進(jìn)一步加快全國志愿服務(wù)整體立法進(jìn)程。2017年12月1日國務(wù)院頒布實(shí)施《志愿服務(wù)條例》，但該條例不足以支撐新時(shí)期志愿服務(wù)全面高水平發(fā)展，國家層面專門立法長期缺位嚴(yán)重影響志愿服務(wù)法制體系建設(shè)，故應(yīng)盡早制定《中華人民共和國志愿服務(wù)法》②相關(guān)研究如鮑曉曄《我國志愿者權(quán)益保護(hù)立法研究》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》2012年第6期；宋喆《我國志愿服務(wù)立法的實(shí)踐困境與現(xiàn)實(shí)對(duì)策》，載《江漢論壇》2014年第10期；楊帆《關(guān)于完善中國的應(yīng)急志愿服務(wù)法律保障體系之管見》，載《湖南社會(huì)科學(xué)》2016年第3期；何榮山、宋宗宇《志愿者激勵(lì)機(jī)制法制化研究》，載《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版）》2017年第2期。。綜上，為有序組織開展志愿服務(wù)活動(dòng)，鼓勵(lì)更多公民和組織主動(dòng)投身我國公益事業(yè)，面對(duì)志愿服務(wù)活動(dòng)中問題復(fù)雜化、多元化、微妙化趨勢，須積極運(yùn)用全國人大主導(dǎo)立法職能，在頂層設(shè)計(jì)上加快國家層面志愿服務(wù)立法，完善現(xiàn)有地方性法規(guī)，以充分發(fā)揮其促進(jìn)社會(huì)整體發(fā)展、維護(hù)公益事業(yè)穩(wěn)定的功能。

一、國內(nèi)外志愿服務(wù)立法概況

現(xiàn)代志愿服務(wù)發(fā)端于西方，但在我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中，志愿服務(wù)樸素觀早已有之。老子曰“善者吾善之，不善者吾亦善之，德善”；孔子曰“為仁由己，而由人乎哉”；孟子主張“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”，這些思想體現(xiàn)出的“樂施助人”精神，與現(xiàn)代志愿服務(wù)的奉獻(xiàn)精神基本一致。但我國古代以道德約束志愿服務(wù)行為，未形成實(shí)定法意義上的法律規(guī)范。1949年后，我國志愿服務(wù)事業(yè)逐漸起步并于改革開放后初具雛形。我國志愿服務(wù)事業(yè)現(xiàn)已取得長足進(jìn)步，并向規(guī)范化、法治化、國際化方向發(fā)展。49個(gè)規(guī)模較大城市近半數(shù)已制定志愿服務(wù)地方立法③國家層面志愿服務(wù)立法刻不容緩[EB/OL].[2019-08-13].http：//pinglun.eastday.com/p/20181218/u1ai12086641.html.。但經(jīng)過多年實(shí)踐，僅依靠地方立法或行政法規(guī)的弊端日漸顯露，如存在效力層級(jí)較低、志愿服務(wù)主體合法權(quán)益保護(hù)力度不足、規(guī)定內(nèi)容大同小異、社會(huì)認(rèn)可程度低、執(zhí)法水平差異大、隸屬關(guān)系不明確、法規(guī)沖突等問題，不利于志愿服務(wù)過程中糾紛的妥善解決，削弱部分志愿者積極性。對(duì)比域外志愿服務(wù)法律發(fā)展現(xiàn)狀，西方國家志愿服務(wù)立法經(jīng)萌芽、發(fā)展、規(guī)范階段，已形成成熟的志愿服務(wù)法律體系，廣泛運(yùn)用于志愿服務(wù)活動(dòng)中，有力保障志愿者權(quán)益，其中美國、英國、德國最具代表性。

美國志愿者法歷史悠久，具有規(guī)范化、程序化、體系化等特點(diǎn)，明確保護(hù)和支持志愿者活動(dòng)，并隨著時(shí)間推移與社會(huì)發(fā)展不斷修訂和完善：1973年頒布《國內(nèi)志愿服務(wù)法》、1989年頒布《國內(nèi)志愿服務(wù)修正法》、1990年頒布《國家和社區(qū)服務(wù)法案》、1992年頒布《全國與社區(qū)服務(wù)技藝增訂法》、1993年頒布《全美服務(wù)信任法案》、1997年頒布《志愿者保護(hù)法》等?？梢?，美國高度重視志愿服務(wù)立法活動(dòng)，通過立法推動(dòng)志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展。以《國內(nèi)志愿服務(wù)修正法》為例，該法在《國內(nèi)志愿服務(wù)法》基礎(chǔ)上，對(duì)已有志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)予以授權(quán)、界定志愿服務(wù)基本概念、確定志愿服務(wù)主體權(quán)利義務(wù)及激勵(lì)和保障措施等。此外，政府以財(cái)政撥款形式支持志愿服務(wù)活動(dòng)。志愿服務(wù)也借助立法內(nèi)化為美國社會(huì)文化的重要組成部分，如尼克松總統(tǒng)所言：“志愿服務(wù)是美國生活方式的標(biāo)志之一”，維護(hù)志愿者合法權(quán)益被等同于維護(hù)美國文化與社會(huì)公德[3]。故《志愿者保護(hù)法》規(guī)定在志愿服務(wù)活動(dòng)中，發(fā)生侵權(quán)責(zé)任事件時(shí)對(duì)志愿者侵權(quán)責(zé)任的限制，并規(guī)定了監(jiān)督機(jī)制。在一些特定情況下，志愿者在志愿服務(wù)時(shí)因疏忽造成的損害，不予追究法律責(zé)任。法律的調(diào)整對(duì)象是社會(huì)關(guān)系參加者的意志行為，美國志愿服務(wù)法律體系有助于規(guī)范志愿服務(wù)過程中各方主體行為，形成有效的志愿服務(wù)管理機(jī)制，保護(hù)志愿服務(wù)契約精神，實(shí)現(xiàn)其立法宗旨與目的。

英國與德國的志愿服務(wù)立法各有特色。英國早在1601年伊麗莎白女王頒布的《濟(jì)貧法》中便出現(xiàn)志愿服務(wù)立法雛形，該法主要通過征稅方式對(duì)流離失所的貧民實(shí)行救濟(jì)?！稘?jì)貧法》修正案于1834年通過，即“新濟(jì)貧法”。經(jīng)過幾百年發(fā)展，英國形成的單行法規(guī)及判例為志愿服務(wù)事業(yè)提供了法律保障，主要包括《慈善法》《受托人法案》等[4]，共同構(gòu)成較完善的志愿服務(wù)法律體系，立法規(guī)定以稅收優(yōu)惠方式激勵(lì)志愿服務(wù)組織募捐、接受捐贈(zèng)或交易，政府成立專項(xiàng)基金支持志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展，遵守志愿服務(wù)承諾等。因健全的法律保障，志愿活動(dòng)在英國深入人心，受到社會(huì)廣泛肯定。德國則于1964年制訂《獎(jiǎng)勵(lì)志愿社會(huì)年法》和《獎(jiǎng)勵(lì)志愿生態(tài)年法》，2002年全文修訂《獎(jiǎng)勵(lì)社會(huì)志愿年法》進(jìn)一步擴(kuò)大志愿服務(wù)范圍，鼓勵(lì)16到27歲青年暫時(shí)離開校園，投身社會(huì)或環(huán)保志愿服務(wù)行列[5]。

分析上述發(fā)達(dá)國家志愿服務(wù)立法可知，志愿服務(wù)立法在保障志愿者權(quán)益、促進(jìn)志愿服務(wù)發(fā)展方面具有基礎(chǔ)性作用。西方國家多以成文法形式確定志愿者法律地位，同時(shí)采取財(cái)政撥款形式加大對(duì)志愿服務(wù)事業(yè)的支持、加強(qiáng)對(duì)志愿者的激勵(lì)和保障工作。這些制度舉措使其志愿服務(wù)事業(yè)呈現(xiàn)良好發(fā)展態(tài)勢。目前，我國尚無一部統(tǒng)一、權(quán)威的志愿服務(wù)全國性法律。最新出臺(tái)的《志愿服務(wù)條例》在法律位階上僅屬行政性法規(guī)，在志愿服務(wù)中難以高效凝聚社會(huì)向心力、約束社會(huì)公益行為。鑒于我國志愿服務(wù)法律法規(guī)存在諸多現(xiàn)實(shí)問題，為更好地發(fā)展志愿服務(wù)事業(yè)，我國應(yīng)根據(jù)國情，在志愿服務(wù)立法方面適當(dāng)借鑒西方發(fā)達(dá)國家有益經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步擴(kuò)展立法視野，推進(jìn)國家層面統(tǒng)一志愿者服務(wù)立法，完善志愿服務(wù)法律制度體系。

二、我國志愿服務(wù)的突出問題與立法意義

（一）強(qiáng)化志愿服務(wù)法律保障機(jī)制

志愿服務(wù)立法體現(xiàn)國家治理體系和治理能力進(jìn)步及政府“放管服”改革精神。志愿服務(wù)法既是促進(jìn)法也是規(guī)范法，志愿服務(wù)作為一項(xiàng)普遍實(shí)在的高尚社會(huì)事業(yè)，需要政府、社會(huì)組織和公民支持，才能良性有序發(fā)展[6]。在今年年初新冠肺炎疫情爆發(fā)后，各地志愿者自愿到疫情防控一線加入社區(qū)志愿者隊(duì)伍務(wù)，配合做好進(jìn)出社區(qū)人員登記排查、體溫檢測、宣傳服務(wù)等疫情防控服務(wù)工作，以“勇于擔(dān)當(dāng)、甘于奉獻(xiàn)”的精神堅(jiān)守全國各地街道和社區(qū)，構(gòu)建了聯(lián)防聯(lián)控的人民防線④參見戰(zhàn)“疫”團(tuán)旗飄：聯(lián)防聯(lián)控中的大學(xué)生團(tuán)員們[EB/OL].[2020-02-25]https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6134380.。在肯定志愿者行為的同時(shí)，也應(yīng)切實(shí)關(guān)注志愿者合法權(quán)益的保護(hù)，尊重隱私權(quán)并及時(shí)給予人文關(guān)懷和必要精神物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，提升其公益參與積極性。

志愿服務(wù)立法為志愿服務(wù)提供法律保障，可在以下方面依法落實(shí)志愿者管理與激勵(lì)舉措：依法管理志愿者招募、服務(wù)組織的設(shè)立與運(yùn)營、志愿服務(wù)捐贈(zèng)；依法受理對(duì)志愿服務(wù)組織違法行為的投訴、舉報(bào)；依法打擊泄露志愿者隱私等侵害其合法權(quán)益的行為，規(guī)范志愿者在志愿服務(wù)中的行為；依法表彰獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀志愿者和志愿服務(wù)組織等。

（二）防止志愿服務(wù)契約精神缺失

志愿服務(wù)契約是指志愿者、志愿服務(wù)組織與服務(wù)對(duì)象間的法律約定，當(dāng)三者發(fā)生糾紛、意見不一致時(shí)可有效解決矛盾，保護(hù)各自民事權(quán)利。志愿服務(wù)是社會(huì)文明和契約精神的體現(xiàn)方式[7]。志愿服務(wù)目的是幫助服務(wù)對(duì)象完成或更好完成相關(guān)事務(wù)，服務(wù)對(duì)象應(yīng)尊重志愿者勞動(dòng)和人格，不侵害志愿者合法權(quán)益。志愿者具有志愿服務(wù)活動(dòng)參與選擇權(quán)和獲知志愿服務(wù)相關(guān)內(nèi)容、要求、條件的基本權(quán)利，志愿服務(wù)組織應(yīng)告知志愿者活動(dòng)內(nèi)容，不能強(qiáng)迫志愿者參與。依據(jù)志愿服務(wù)工作內(nèi)容，志愿者享有被保護(hù)、領(lǐng)取相關(guān)津貼、回避安全風(fēng)險(xiǎn)等權(quán)利。但在實(shí)踐過程中，志愿服務(wù)契約精神往往處于缺失狀態(tài)，出現(xiàn)志愿者無故不按規(guī)定完成志愿服務(wù)；志愿服務(wù)組織失信于志愿者和服務(wù)對(duì)象，不按約定兌現(xiàn)承諾事項(xiàng)；服務(wù)對(duì)象無視志愿協(xié)議，隨意侵犯志愿者權(quán)益等現(xiàn)象，損害志愿者、志愿組織、服務(wù)對(duì)象合法權(quán)益，嚴(yán)重阻礙志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展⑤如引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注的“小鳳雅事件”。該事件起源于志愿者和家屬的矛盾沖突，志愿者在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表文章指出小鳳雅父母“重男輕女”思想并用眾籌來的15萬元給女孩治病的錢給兒子治病，導(dǎo)致女童不幸去世。輿論普遍質(zhì)疑志愿者不顧服務(wù)對(duì)象隱私與真實(shí)情況，任意公開其家庭情況，即便符合道義也有違志愿服務(wù)契約精神[EB/OL].[2020-01-18]https：//www.sohu.com/a/233331100_640245.。

志愿者和服務(wù)對(duì)象誠信問題、集資平臺(tái)捐款管理等一直飽受社會(huì)公眾質(zhì)疑和詬病。在許多志愿服務(wù)輿論事件中，信任危機(jī)背后揭示出法律等強(qiáng)制性工具保護(hù)社會(huì)公益契約精神的迫切性與必要性。具體而言，隨著志愿者隊(duì)伍不斷擴(kuò)大，因缺乏統(tǒng)一規(guī)范，致使一些志愿服務(wù)出現(xiàn)內(nèi)部管理不嚴(yán)、公益服務(wù)質(zhì)量低下、信息公開滯后、缺乏多方維權(quán)機(jī)制等問題。借助志愿服務(wù)立法明確規(guī)范志愿服務(wù)活動(dòng)，有助于發(fā)揮主體、機(jī)制、規(guī)范作用，將志愿者招募、注冊、培訓(xùn)、評(píng)價(jià)、使用、激勵(lì)、保障等制度具體化，從而保護(hù)志愿服務(wù)契約精神，激發(fā)參與志愿服務(wù)活動(dòng)積極性。

（三）明確志愿服務(wù)主體權(quán)責(zé)

馬克思認(rèn)為：“沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)?！痹谥驹阜?wù)中，明確志愿者及志愿服務(wù)組織權(quán)利義務(wù)和責(zé)任承擔(dān)至關(guān)重要。如尊重志愿者人格權(quán)，保護(hù)志愿者人身權(quán)、知情權(quán)等。在個(gè)別志愿服務(wù)活動(dòng)中，志愿者還存在生命權(quán)和健康權(quán)被侵害風(fēng)險(xiǎn)，故部分志愿服務(wù)地方性法規(guī)明確要求，志愿服務(wù)組織必須為志愿者購買保險(xiǎn)，同時(shí)應(yīng)對(duì)志愿者開展安全培訓(xùn)并告之潛在風(fēng)險(xiǎn)[8]。但在實(shí)踐中志愿者合法權(quán)益受到侵害時(shí)，后續(xù)處理通常會(huì)面臨許多棘手問題。其中，以志愿者在提供服務(wù)過程中造成服務(wù)對(duì)象損害的責(zé)任劃分與承擔(dān)最具爭議性。有觀點(diǎn)認(rèn)為，志愿者根據(jù)志愿服務(wù)組織安排開展服務(wù)如侵害服務(wù)對(duì)象權(quán)利，志愿服務(wù)組織應(yīng)依法承擔(dān)民事責(zé)任，但志愿服務(wù)組織與服務(wù)對(duì)象另有約定的除外[9]。志愿服務(wù)組織承擔(dān)民事責(zé)任后，有權(quán)向有故意或重大過失的志愿者追償部分或全部賠償費(fèi)用。但志愿者在志愿活動(dòng)中的侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)判定較為復(fù)雜，若在志愿服務(wù)活動(dòng)中志愿者非故意造成服務(wù)對(duì)象損害，責(zé)任由誰承擔(dān)及承擔(dān)比例始終缺乏明確規(guī)定。

考慮到我國志愿服務(wù)立法主要以地方性法規(guī)為主，缺乏統(tǒng)一國家層面立法規(guī)范，導(dǎo)致各地規(guī)定不一，加劇了志愿服務(wù)主體權(quán)利責(zé)任不清的困境。此外，既有地方性立法大多僅針對(duì)青年志愿者群體，條文所涉權(quán)利義務(wù)內(nèi)容與責(zé)任界定范圍相對(duì)狹隘，且志愿服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范相關(guān)條文籠統(tǒng)簡單，急需出臺(tái)上位法，故加快志愿服務(wù)立法，明確志愿服務(wù)主體相關(guān)權(quán)利責(zé)任刻不容緩。

三、我國志愿服務(wù)立法路徑分析

（一）在立法中構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制

我國最新出臺(tái)的《志愿服務(wù)條例》在鼓勵(lì)和規(guī)范志愿服務(wù)等方面提供了制度保障，助推志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展，但關(guān)鍵性問題上仍無較好解決方案。志愿服務(wù)立法應(yīng)著眼于服務(wù)精神、服務(wù)活動(dòng)、志愿者、服務(wù)組織、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)事業(yè)等要素，遵循“倡導(dǎo)—鼓勵(lì)和規(guī)范—保障—促進(jìn)”邏輯，讓志愿者有信心和熱情做好服務(wù)；使志愿服務(wù)組織有法可依，積極搭建志愿活動(dòng)平臺(tái)；讓服務(wù)對(duì)象在感受社會(huì)溫暖同時(shí)，獲得法律保障。倡導(dǎo)志愿服務(wù)精神，鼓勵(lì)和規(guī)范志愿服務(wù)行為，保障志愿者、志愿服務(wù)組織、志愿服務(wù)對(duì)象的合法權(quán)益，建立激勵(lì)機(jī)制至關(guān)重要。

以志愿服務(wù)組織激勵(lì)制度為例，西方發(fā)達(dá)國家政府多通過稅收優(yōu)惠、財(cái)政資助和服務(wù)購買合同等方式為志愿服務(wù)組織發(fā)展提供幫助⑥如美國稅法明確規(guī)定教育、宗教、衛(wèi)生、科學(xué)發(fā)展、消除貧困等27種組織可享受稅收減免，并對(duì)公民捐贈(zèng)部分免征財(cái)產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅。此外，政府通過購買合同及基金等形式直接為志愿服務(wù)提供資金；英國除稅收優(yōu)惠方式外，還通過購買合同形式間接支持志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展，并成立專項(xiàng)基金支持志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展，如每年政府基金將16.7%的博彩業(yè)收益用于志愿服務(wù)組織。參見李磊、席恒《英美志愿服務(wù)立法的經(jīng)驗(yàn)及啟示》，載《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017年第2期。。我國可借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，從以下兩方面加大對(duì)志愿服務(wù)組織的資金支持力度：第一，做好政府購買服務(wù)，制定重點(diǎn)志愿服務(wù)項(xiàng)目清單，加大志愿服務(wù)項(xiàng)目資金投入力度，在稅收等方面給予傾斜。第二，建立志愿服務(wù)基金，多方募集資金為志愿服務(wù)組織提供有效保障，并建立基金監(jiān)督制度[10]。對(duì)依法開展活動(dòng)并取得良好社會(huì)效益的志愿服務(wù)組織，民政等部門應(yīng)加大表彰力度，樹立典型。第三，對(duì)違法亂紀(jì)的志愿服務(wù)組織建立懲罰機(jī)制，如建立“黑名單”機(jī)制。在各級(jí)民政部門官方網(wǎng)站設(shè)立志愿服務(wù)組織黑名單，供政府、社會(huì)組織、民眾查詢。

（二）在立法中突出契約精神

第一，建立權(quán)責(zé)對(duì)等機(jī)制。契約精神以權(quán)責(zé)對(duì)等為重要原則。因此，應(yīng)在志愿者、志愿服務(wù)組織、服務(wù)對(duì)象間建立參與者彼此負(fù)責(zé)的制度以體現(xiàn)契約精神。針對(duì)目前我國志愿服務(wù)領(lǐng)域中權(quán)責(zé)不清問題，以建立多方責(zé)任關(guān)系方式保障志愿服務(wù)的契約精神。首先，政府部門或志愿服務(wù)協(xié)調(diào)組織應(yīng)承擔(dān)志愿服務(wù)評(píng)估與監(jiān)督責(zé)任，志愿服務(wù)組織也應(yīng)對(duì)服務(wù)提供過程中出現(xiàn)的問題負(fù)責(zé)。其次，因志愿服務(wù)組織導(dǎo)致相關(guān)主體利益受損，政府部門或志愿服務(wù)協(xié)調(diào)組織也應(yīng)承擔(dān)利益協(xié)調(diào)與補(bǔ)償責(zé)任。最后，明確志愿服務(wù)組織和服務(wù)對(duì)象間的服務(wù)關(guān)系，確保志愿服務(wù)組織責(zé)任落實(shí)。

第二，建立契約保護(hù)機(jī)制。我國志愿服務(wù)立法應(yīng)通過法律約束相關(guān)主體遵守約定，建立契約保護(hù)機(jī)制。在法律中明確志愿者、志愿服務(wù)組織、服務(wù)對(duì)象間基于合同的民事法律關(guān)系。志愿組織與志愿者、服務(wù)對(duì)象應(yīng)簽訂書面協(xié)議，出現(xiàn)糾紛時(shí)，司法部門依法按合同約定予以裁量判決⑦在部分地方性法規(guī)中已有體現(xiàn)，如《上海市志愿服務(wù)條例》第17條和第21條明確要求，一般情況下志愿服務(wù)活動(dòng)的組織者與志愿者之間、志愿服務(wù)活動(dòng)的組織者與志愿服務(wù)接受者之間,“可以根據(jù)需要就服務(wù)的內(nèi)容、期限、要求及其他必要事項(xiàng)簽訂書面協(xié)議”。但在特殊情形下,如安排志愿者從事“需要承擔(dān)重大管理責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任或者具有較大人身傷害風(fēng)險(xiǎn)的服務(wù)活動(dòng)”則“應(yīng)當(dāng)簽訂書面協(xié)議”。其凸顯出的契約精神值得肯定，應(yīng)納入未來全國統(tǒng)一志愿服務(wù)法立法考量范疇。。

第三，建立傾斜保護(hù)機(jī)制。傾斜保護(hù)是指在立法中不再單純強(qiáng)調(diào)民事主體形式平等，而是基于身份等差異，對(duì)相對(duì)弱者予以特別保護(hù)。對(duì)志愿者的傾斜保護(hù)，應(yīng)明確：一是立法傾斜而非司法傾斜[11]；二是適當(dāng)傾斜，傾斜保護(hù)目的不是對(duì)強(qiáng)者的壓制與排斥，而是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。當(dāng)然，立法對(duì)志愿者的特殊保護(hù)不能超過合理限度。在不損害志愿服務(wù)組織合法權(quán)益的同時(shí)，為志愿者和志愿組織、服務(wù)對(duì)象留下自由協(xié)商空間，讓三者依據(jù)協(xié)議而決定。建立傾斜保護(hù)機(jī)制并不是一種特權(quán)，而是保護(hù)契約精神的制度安排。

（三）在立法中厘清主體權(quán)責(zé)

一是切實(shí)加強(qiáng)志愿者合法權(quán)益保障。我國志愿者服務(wù)事業(yè)經(jīng)歷漫長發(fā)展過程，志愿服務(wù)涉及領(lǐng)域不斷拓寬，志愿者數(shù)量不斷增加。因此，應(yīng)在立法方面建立志愿者保障制度，保護(hù)其合法權(quán)益，建立資金補(bǔ)助制度[12]。以往因志愿服務(wù)的無償性，難以吸引社會(huì)公眾廣泛參與，而部分志愿工作任務(wù)重、安全風(fēng)險(xiǎn)大，于立法層面建立資金保障制度必不可少。這樣不僅可保護(hù)志愿者生命財(cái)產(chǎn)權(quán)益，還能充分激發(fā)志愿者服務(wù)積極性，推動(dòng)志愿事業(yè)發(fā)展。

二是明確志愿者與志愿服務(wù)對(duì)象間的權(quán)責(zé)關(guān)系。志愿服務(wù)對(duì)象一般是老年人、殘疾人等有特殊困難需要社會(huì)幫助的弱勢群體，志愿者多數(shù)無償為其提供幫助和服務(wù)。為保障志愿活動(dòng)有序開展，保證志愿者與志愿服務(wù)對(duì)象間平等、相互尊重，在立法時(shí)明確志愿者與志愿服務(wù)對(duì)象間的法律關(guān)系和法律責(zé)任。具體而言，應(yīng)注意以下兩點(diǎn)：第一，明確志愿服務(wù)立法基本準(zhǔn)則和方向，構(gòu)建志愿服務(wù)雙方地位平等的合同性關(guān)系；第二，具體分析個(gè)案中的法律責(zé)任。因人員素質(zhì)、服務(wù)對(duì)象和服務(wù)方式不同，難免會(huì)發(fā)生糾紛，導(dǎo)致志愿者或被服務(wù)對(duì)象合法權(quán)益遭到損害。因此，要通過立法手段保證多種責(zé)任狀態(tài)下志愿服務(wù)活動(dòng)有序開展，維護(hù)雙方合法權(quán)益[13]。如志愿者在為他人提供服務(wù)時(shí)造成被服務(wù)對(duì)象人身安全受損、財(cái)產(chǎn)損失，若主觀具有故意則應(yīng)由志愿者承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。而當(dāng)志愿者自身合法權(quán)益受到傷害時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格依照法律保護(hù)志愿者合法權(quán)益。在立法過程中，要嚴(yán)格界定志愿者與被服務(wù)對(duì)象間的法律關(guān)系，同時(shí)明確當(dāng)有人遭受損失或傷害時(shí)志愿者與志愿服務(wù)對(duì)象的法律責(zé)任。

三是明確志愿服務(wù)組織與志愿者間法律關(guān)系。作為志愿活動(dòng)組織者和參與者，志愿服務(wù)組織和志愿者的法律關(guān)系和責(zé)任劃分同樣是志愿服務(wù)立法重點(diǎn)。志愿活動(dòng)雖是無償為他人提供服務(wù)的公益性活動(dòng)，但仍具有社會(huì)性，也會(huì)導(dǎo)致一定法律后果。明確二者責(zé)任劃分和法律關(guān)系，可保證志愿活動(dòng)有序開展，及時(shí)救濟(jì)利益受損者，保護(hù)志愿者和志愿組織合法權(quán)利[14]。在實(shí)際立法過程中，首先，明確志愿者與志愿組織間協(xié)議關(guān)系。志愿者在參加志愿活動(dòng)前，應(yīng)以書面形式與志愿者組織簽訂相關(guān)服務(wù)協(xié)議書，明確與服務(wù)相關(guān)時(shí)間、內(nèi)容和地點(diǎn)等，充分保障志愿者知情權(quán)；其次，因志愿活動(dòng)是在志愿組織的組織、安排和委托下進(jìn)行，志愿者也與志愿組織簽訂相關(guān)服務(wù)協(xié)議。在服務(wù)立法時(shí)要充分體現(xiàn)其作為平等民事主體簽訂合同的契約關(guān)系。再次，明確志愿者與志愿組織間平等關(guān)系。志愿者參加志愿活動(dòng)是基于自愿無償?shù)墓嫘孕袨?，而志愿者組織作為公益性組織，招募吸收志愿者以服務(wù)社會(huì)[15]。因此二者間不存在雇傭與被雇傭關(guān)系，志愿者服務(wù)立法要堅(jiān)持平等原則，必須將志愿者與志愿組織視作平等主體。

四、結(jié)語

十九大報(bào)告中明確提出要推進(jìn)志愿服務(wù)制度化。隨著“一帶一路”倡議得到國際社會(huì)廣泛認(rèn)同及中國在國際舞臺(tái)地位不斷提升，我國志愿服務(wù)事業(yè)必將向國際化目標(biāo)邁進(jìn)。而在國際志愿服務(wù)中，更需強(qiáng)有力的法律保障。同時(shí)，志愿服務(wù)作為國家治理體系的重要組成部分，在推進(jìn)依法治國過程中，加快志愿服務(wù)立法將直接推動(dòng)志愿服務(wù)事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，依法調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面積極性，塑造志愿服務(wù)精神。我國志愿服務(wù)相較于西方發(fā)達(dá)國家起步較晚，且存在志愿者合法權(quán)益保障不力、志愿服務(wù)契約精神缺失、志愿服務(wù)主體權(quán)責(zé)規(guī)定籠統(tǒng)等突出問題。但若能以激勵(lì)機(jī)制、契約精神、權(quán)責(zé)厘定為抓手統(tǒng)一明確志愿者、志愿服務(wù)組織、服務(wù)對(duì)象的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，規(guī)范政府、公民和社會(huì)組織在保障社會(huì)志愿服務(wù)中的職責(zé)界限，以上問題將得到有效解決。因此，國家層面應(yīng)加快志愿服務(wù)基本法制定進(jìn)程，為我國公益事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供制度保障。