□ 伍發(fā)興 詹松坤 歐陽(yáng)靜 深圳市市場(chǎng)監(jiān)督管理局許可審查中心

我國(guó)食品工業(yè)在經(jīng)歷了改革開(kāi)放40來(lái)年的持續(xù)發(fā)展后，已成為我國(guó)產(chǎn)值最大、解決就業(yè)人口最多、增長(zhǎng)最快、最具活力的第一制造產(chǎn)業(yè)。當(dāng)前，以新技術(shù)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)變革呈加速態(tài)勢(shì)，食品工業(yè)滲透到農(nóng)業(yè)、加工業(yè)、流通、運(yùn)輸、包裝與化學(xué)工業(yè)等多個(gè)產(chǎn)業(yè)，食品產(chǎn)業(yè)鏈呈現(xiàn)多元化、復(fù)雜化的發(fā)展趨勢(shì)。同時(shí)，食品產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系正面臨全球化布局，食品產(chǎn)業(yè)鏈呈國(guó)際化發(fā)展趨勢(shì)，目前發(fā)達(dá)國(guó)家正在積極布局食品新科技，搶占制高點(diǎn)，我國(guó)食品工業(yè)肩負(fù)著依靠科技創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的新歷史使命。然而，創(chuàng)新必然帶來(lái)對(duì)現(xiàn)有管理與標(biāo)準(zhǔn)的突破，食品安全監(jiān)管部門必須與時(shí)俱進(jìn)，在“放管服”的改革背景下，不斷創(chuàng)新監(jiān)管手段，既保障人民群眾“舌尖上的安全”，又要鼓勵(lì)創(chuàng)新，為我國(guó)食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提升保駕護(hù)航[1]。

1 食品生產(chǎn)許可存在的問(wèn)題

食品生產(chǎn)許可作為我國(guó)食品安全強(qiáng)制性監(jiān)管的重要工具，始于2002年原國(guó)家質(zhì)檢總局推行的食品質(zhì)量安全市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。隨著我國(guó)進(jìn)行了多輪行政體制改革，食品安全監(jiān)管單位由原國(guó)家質(zhì)檢總局調(diào)整到原國(guó)家食藥總局，最終于2018年合并到國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局，然而有關(guān)食品生產(chǎn)許可的制度建設(shè)卻不如人意，主要體現(xiàn)在以下方面。

1.1 食品生產(chǎn)許可審查細(xì)則（以下簡(jiǎn)稱審查細(xì)則）滯后于食品工業(yè)創(chuàng)新需要

以2008年三鹿奶粉的三聚氰胺食品安全事件為標(biāo)志，嚴(yán)格許可條件成為食品生產(chǎn)許可管理的基調(diào)，并隨后在高風(fēng)險(xiǎn)食品類別如嬰幼兒輔助食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品、飲料等審查細(xì)則的制修訂工作中一以貫之。然而隨著國(guó)務(wù)院大力推進(jìn)“減政放權(quán)”“放管服”改革，在大多數(shù)食品類別的審查細(xì)則修訂過(guò)程中，糾結(jié)于如何平衡簡(jiǎn)化許可和食品安全監(jiān)管“四個(gè)最嚴(yán)”要求，致使大多數(shù)原國(guó)家質(zhì)檢總局2006年發(fā)布的審查細(xì)則修訂處于停滯狀態(tài)。2006版審查細(xì)則帶有鮮明的食品質(zhì)量安全市場(chǎng)準(zhǔn)入制度時(shí)代特征，詳細(xì)規(guī)定了食品基本生產(chǎn)流程及關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)，生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備的生產(chǎn)場(chǎng)所、生產(chǎn)設(shè)施、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、原輔料要求和必備的出廠檢驗(yàn)設(shè)備等，然而這些審查細(xì)則無(wú)論在生產(chǎn)場(chǎng)所衛(wèi)生要求、設(shè)備要求、工藝要求還是在產(chǎn)品執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)要求方面，多數(shù)與食品工業(yè)的技術(shù)水平和現(xiàn)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)不配套，已不適應(yīng)新形勢(shì)下以風(fēng)險(xiǎn)分類為基礎(chǔ)、重在安全的許可管理理念和不斷創(chuàng)新發(fā)展的食品工業(yè)需要，逐漸成為制約食品創(chuàng)新發(fā)展的桎梏[2]。

1.2 以傳統(tǒng)食品分類為基礎(chǔ)的生產(chǎn)許可越來(lái)越不適應(yīng)創(chuàng)新發(fā)展的需要

原國(guó)家質(zhì)檢總局將納入許可管理的食品按傳統(tǒng)食品分類分為28大類，目前特殊食品、食品添加劑等擴(kuò)充到32大類，由于無(wú)明確的食品生產(chǎn)許可的分類標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范，生產(chǎn)許可管理的食品類別通過(guò)審查細(xì)則的食品發(fā)證產(chǎn)品范圍來(lái)界定，由此，一些突破傳統(tǒng)的創(chuàng)新食品在以現(xiàn)有審查細(xì)則定義的食品生產(chǎn)許可進(jìn)行食品分類時(shí)難以準(zhǔn)確定位，只能納入其他食品管理。隨著近年來(lái)食品科技的迅猛發(fā)展和消費(fèi)升級(jí)的推動(dòng)，加上審查細(xì)則的更新嚴(yán)重滯后，歸于其他食品管理的新食品品種越來(lái)越多。鑒于新食品品種的不確定性和品種間差異化大的特點(diǎn)，為解決其他食品類別生產(chǎn)許可審查依據(jù)問(wèn)題，原國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局要求根據(jù)其他食品的產(chǎn)品屬性、工藝特點(diǎn)、生產(chǎn)要求等，按照相類似產(chǎn)品審查細(xì)則及相關(guān)食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定審查方案，組織進(jìn)行審查。但這一許可規(guī)則在食品生產(chǎn)許可實(shí)踐中存在較明顯的制度性缺陷。一方面，食品企業(yè)在準(zhǔn)備新食品品種的生產(chǎn)許可事項(xiàng)時(shí)因無(wú)法預(yù)知審查方案對(duì)申報(bào)產(chǎn)品的許可條件設(shè)置要求而無(wú)所適從，從而抑制食品企業(yè)創(chuàng)新的動(dòng)力；另一方面，《食品生產(chǎn)許可管理辦法》規(guī)定企業(yè)許可從申請(qǐng)受理到發(fā)證的時(shí)限短（10個(gè)工作日），受理企業(yè)申請(qǐng)后，許可管理部門需要在制定審查方案過(guò)程中花時(shí)間對(duì)相關(guān)申報(bào)產(chǎn)品的產(chǎn)品屬性、工藝特點(diǎn)、生產(chǎn)要求進(jìn)行調(diào)研評(píng)估，而審查方案本身作為現(xiàn)場(chǎng)審查依據(jù)通常還需要時(shí)間走行政流程審批，另外，還需要為現(xiàn)場(chǎng)核查和行政審批預(yù)留一定時(shí)間，顯然，要在10個(gè)工作日內(nèi)完成這一系列操作難度很大。從筆者了解的各地建立審查方案的實(shí)例來(lái)看，往往都大大超越時(shí)限的要求，即使按《食品生產(chǎn)許可管理辦法》規(guī)定的特殊情況審批時(shí)限可以延長(zhǎng)5個(gè)工作日，也于事無(wú)補(bǔ)。因此為避免一旦進(jìn)入許可流程卻因無(wú)審查依據(jù)而不能按時(shí)辦結(jié)的尷尬局面，往往是企業(yè)申請(qǐng)新食品品種生產(chǎn)許可時(shí)，許可受理機(jī)關(guān)在建立有關(guān)審查方案之后再受理其申請(qǐng)。但這種操作顯然有違規(guī)之嫌，許可管理部門容易受到行政不作為的指控[3]。

1.3 審查隊(duì)伍專業(yè)素養(yǎng)不足

食品生產(chǎn)許可制度推行以來(lái)，實(shí)行受理、審查和審批三分離，食品生產(chǎn)許可審查員以事業(yè)編制的技術(shù)機(jī)構(gòu)兼職審查員為主。近些年來(lái)，隨著機(jī)構(gòu)改革，一批較有經(jīng)驗(yàn)的食品生產(chǎn)許可審查員因未劃轉(zhuǎn)到食品監(jiān)管系統(tǒng)而流失，審查員隊(duì)伍補(bǔ)充新人較多，其專業(yè)背景不強(qiáng)，缺乏核查工作經(jīng)驗(yàn)。新修訂的食品生產(chǎn)許可管理辦法規(guī)定，食品生產(chǎn)許可現(xiàn)場(chǎng)核查由食品安全監(jiān)管人員進(jìn)行，根據(jù)需要可以聘請(qǐng)專業(yè)技術(shù)人員共同參加現(xiàn)場(chǎng)核查。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這有利于食品生產(chǎn)許可審查員隊(duì)伍的穩(wěn)定及專職化建設(shè)，但也顯然會(huì)造成較有核查經(jīng)驗(yàn)的兼職審查員的流失，一段時(shí)間內(nèi)將對(duì)許可審核工作造成較大影響，尤其是更加需要審核人員的專業(yè)和經(jīng)驗(yàn)來(lái)把控風(fēng)險(xiǎn)的科技創(chuàng)新產(chǎn)品，受制于審查員專業(yè)素養(yǎng)不足的情況將更為明顯。

2 化解創(chuàng)新食品生產(chǎn)許可問(wèn)題的對(duì)策

2.1 完善食品生產(chǎn)許可分類管理

由于食品生產(chǎn)工藝技術(shù)不斷創(chuàng)新發(fā)展，客觀上要求食品生產(chǎn)許可分類管理應(yīng)充分考慮食品發(fā)展變化趨勢(shì)，在傳統(tǒng)分類習(xí)慣的基礎(chǔ)上，結(jié)合食品發(fā)展需要，將一些同質(zhì)性的品種歸為同一類食品實(shí)施許可，有利于簡(jiǎn)化許可，提高效率。如糕點(diǎn)預(yù)拌粉，其主要生產(chǎn)工藝是生產(chǎn)糕點(diǎn)的部分工藝，僅產(chǎn)品包裝有所差異，通過(guò)審查細(xì)則明確其包裝的相關(guān)要求即可歸于糕點(diǎn)類別管理。

2.2 建立食品生產(chǎn)許可技術(shù)法規(guī)文件常態(tài)化制修訂機(jī)制

2016年原國(guó)家食藥總局以原國(guó)家中藥品種保護(hù)審評(píng)委員會(huì)（現(xiàn)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局食品審評(píng)中心）為依托，成立了食品生產(chǎn)許可專業(yè)技術(shù)委員會(huì),通過(guò)引入專業(yè)權(quán)威的機(jī)構(gòu)，發(fā)揮各專業(yè)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)專長(zhǎng)，研究制定食品生產(chǎn)許可制度，統(tǒng)一協(xié)調(diào)食品生產(chǎn)許可工作中的問(wèn)題。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局可充分發(fā)揮國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局食品審評(píng)中心作用，協(xié)調(diào)好各食品生產(chǎn)許可專業(yè)技術(shù)委員會(huì)，常態(tài)化有組織的開(kāi)展國(guó)內(nèi)外相關(guān)行業(yè)的食品質(zhì)量安全狀況、市場(chǎng)動(dòng)向和技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)研究，及時(shí)向國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局提出修訂、補(bǔ)充審查細(xì)則的建議，完善各類食品審查細(xì)則等許可技術(shù)法規(guī)文件。

2.3 依據(jù)其他食品品種的風(fēng)險(xiǎn)程度，實(shí)施差異化的生產(chǎn)許可規(guī)則

目前新食品品種納入其他食品管理，如前所述，采用制定審查方案進(jìn)行審查的方式，在生產(chǎn)許可審查實(shí)踐中存在較難操作的缺點(diǎn)。在原國(guó)家質(zhì)檢總局管理時(shí)期，對(duì)于無(wú)審查細(xì)則的其他食品品種的審查，曾采用按審查通則結(jié)合企業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等要求進(jìn)行審查的方式，這解決了無(wú)審查依據(jù)的問(wèn)題，但不足的是對(duì)審查人員專業(yè)能力要求高，還有可能造成對(duì)具有較高風(fēng)險(xiǎn)的新食品品種的審核把關(guān)不到位。但結(jié)合以上兩種解決其他食品許可的處理方式，按其他食品具體品種的風(fēng)險(xiǎn)程度，實(shí)施差異化的處理，對(duì)使用常規(guī)食品原料、生產(chǎn)工藝的風(fēng)險(xiǎn)程度較低的產(chǎn)品按審查通則結(jié)合企業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等要求進(jìn)行審查的方式，可以解決大部分目前納入其他食品管理的食品品種的發(fā)證問(wèn)題，而對(duì)使用新食品原料、非常規(guī)食品生產(chǎn)工藝生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)程度較高的產(chǎn)品，授權(quán)實(shí)施許可的機(jī)關(guān)在一段時(shí)限內(nèi)制定生產(chǎn)許可審查方案，明確企業(yè)生產(chǎn)的許可條件要求，既有利于許可機(jī)關(guān)依法行政，也有利于對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)新食品品種的許可把關(guān)。

2.4 抓住機(jī)遇推進(jìn)專業(yè)化審查員隊(duì)伍建設(shè)

食品安全監(jiān)管人員的專業(yè)化不足一直是我國(guó)食品安全監(jiān)管部門的短板，新食品生產(chǎn)許可管理辦法要求食品生產(chǎn)許可現(xiàn)場(chǎng)核查由食品安全監(jiān)管人員進(jìn)行，將進(jìn)一步凸顯許可審查專業(yè)化要求與目前食品安全監(jiān)管人員專業(yè)化不足的矛盾。所幸的是食品安全監(jiān)管隊(duì)伍的專業(yè)化、專職化建設(shè)已受到黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視，我國(guó)《“十三五”國(guó)家食品安全規(guī)劃》確定了到2020年，實(shí)現(xiàn)職業(yè)化檢查員隊(duì)伍基本建成的目標(biāo)，國(guó)務(wù)院也把加快建設(shè)職業(yè)化食品檢查員隊(duì)伍作為保證食品安全的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，應(yīng)把握歷史機(jī)遇，在職業(yè)化檢查員隊(duì)伍建設(shè)過(guò)程中規(guī)劃職業(yè)化食品生產(chǎn)許可審查隊(duì)伍，并對(duì)食品生產(chǎn)許可審查人員實(shí)施分級(jí)管理，讓專業(yè)基礎(chǔ)扎實(shí)、審查經(jīng)驗(yàn)豐富的審查人員把關(guān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)不確定性較高的創(chuàng)新類食品品種。

3 結(jié)語(yǔ)

食品生產(chǎn)許可作為市場(chǎng)準(zhǔn)入的一項(xiàng)重要制度，發(fā)揮了從源頭保障食品安全的重要作用，但同時(shí)，創(chuàng)新發(fā)展是我國(guó)食品工業(yè)的未來(lái)，食品生產(chǎn)許可制度不能成為制約食品工業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的障礙，必須著力解決食品生產(chǎn)許可環(huán)節(jié)存在的不利于行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的問(wèn)題，不斷完善食品生產(chǎn)許可制度，做到依法監(jiān)管保障食品安全，科學(xué)治理優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。