□ 民航華北地區(qū)管理局 商憲文/文

隨著經(jīng)濟全球化的不斷發(fā)展，各國間的溝通和連接日益緊密，幾乎所有國家和地區(qū)都在加開國際航線。作為商務(wù)活動和休閑旅游最為熱門的國家，中國自然成為各國航空公司新增國際航班的首選目的地。近十年來，飛入中國境內(nèi)的外國航空公司新增國際航班每年都以超過10%的速度增長，截至2019年底，由外航承載的國際航班旅客人數(shù)已經(jīng)破億。然而，高速發(fā)展的背后卻有著不小的隱憂，飛入中國境內(nèi)的外航航班不安全事件數(shù)量逐年升高，其安全形勢已不容樂觀。面對這種情況，加強外航監(jiān)管已勢在必行，而如何在外航運行“點多量大”，監(jiān)察資源卻“稀缺有限”的現(xiàn)狀下提升監(jiān)管效能，從而改善外航運行安全狀況，才是我們急需思考和解決的核心問題。

解決這個核心問題的關(guān)鍵在抓主要矛盾。主要矛盾是什么？主要矛盾存在于客觀事物內(nèi)部，是制約客觀事物發(fā)展的根本因素。對于外航監(jiān)管工作而言，就是旁枝細葉太多，觀點想法太雜，容易多點開花，卻又偏離主題。因此，我們需始終保有“分清主次、聚焦主線，避免力量分散使用”的思維方法，以指導工作實踐。下面，我們試著使用這個思維方法來分析外航監(jiān)管工作的幾個重要問題。

監(jiān)察與審定的關(guān)系

外航監(jiān)管工作主要包括運行合格審定（以下簡稱“審定”）和持續(xù)安全監(jiān)察（以下簡稱“監(jiān)察”）。其中，審定屬于事前審批，采用文件符合性審查的方式實施；監(jiān)察屬于事后監(jiān)管，主要采取機坪檢查的方式實施。兩者只是形式不同，針對的內(nèi)容是一致的。目前，在我國運行的外國公共運輸航空公司已達187家，且每年都以約10%的速度增加，而專職外航監(jiān)察員僅30名。初始合格審定數(shù)量與新增飛機及航點的補充審定數(shù)量居高不下，監(jiān)察員需要將大量的時間和精力投入到文件符合性審查的工作中，但是僅僅做到文件符合并不能說明外航實際運行的情況符合法規(guī)要求，而對于外航安全監(jiān)管責任和自身監(jiān)察資源的雙重有限性又使得我們無需也無法對外航實施和國內(nèi)航空公司相同數(shù)量和規(guī)模的演示驗證，所以合格審定的效果可想而知。當前的狀況是，一方面，我們把大量的監(jiān)察資源投入到了形式大于內(nèi)容的合格審定中；另一方面，逐年增長的外航航班數(shù)量及不安全事件發(fā)生率又使得我們有必要加大對外航的安全監(jiān)察頻次。這就造成了監(jiān)察資源與外航監(jiān)管工作的存量及增量不相匹配的矛盾。

在監(jiān)察資源狀況在短期內(nèi)難以得到根本性改善的情況下，要想解決這個難題，我們只能從現(xiàn)有的條件出發(fā)，理清主次關(guān)系，聚焦重點工作。筆者以為，既然審定本身缺少驗證環(huán)節(jié)，其文件審核部分又與安全監(jiān)察涉及的內(nèi)容基本一致，而事前審批逐漸被事后檢查所取代已經(jīng)是當前社會各個領(lǐng)域中的普遍做法，那么，我們是否可以逐步采取分類管理的措施？對那些在其他國家和地區(qū)有良好安全記錄的外航采取事后監(jiān)管替代事前審批的做法，逐步建立誠信體系，讓越來越多的外航企業(yè)進入到誠信運營的大名單，這樣既符合國際慣例，又可解放監(jiān)察資源，同時還能騰出精力對那些運行安全水平較低的公司實施重點監(jiān)管。

因此，在審定與監(jiān)察關(guān)系的處理上，我們應(yīng)該把主要精力投入到日常監(jiān)察中，用持續(xù)安全監(jiān)督檢查逐步替代運行許可的前置審批。讓外航在接受檢查時展現(xiàn)其實際運行情況比文件上的“表面符合性”來得更為真實、可靠。適當?shù)胤诺蜏嗜腴T檻并不意味著降低要求，反之，我們可以把節(jié)省下的資源和精力集中起來，對重點對象和關(guān)鍵環(huán)節(jié)加大監(jiān)管力度，對查出的重大安全隱患采取零容忍態(tài)度，對提供虛假材料和誠信缺失的外國航企加大懲戒力度。這樣做將會更有力地震懾那些抱有僥幸心理的不法公司和人員，自然起到優(yōu)勝劣汰的效果，從而在根本上提高外國航空公司在我國境內(nèi)運行的安全水平。

安全監(jiān)察重點要素的分析

僅僅認識到安全監(jiān)察的相對重要性是不夠的，我們還應(yīng)該細化監(jiān)察過程本身，尤其要對監(jiān)察對象、內(nèi)容和形式做一個系統(tǒng)的剖析，找出其中的重點要素，把聚焦主線的理念落實到底。

（一）監(jiān)察對象

對于監(jiān)察對象而言，重點與否主要體現(xiàn)在監(jiān)察頻次上，因此我們就以監(jiān)察頻次作為討論監(jiān)察對象的切入點。目前，全國各個地區(qū)對外航的監(jiān)察頻次主要根據(jù)外航飛入該地區(qū)內(nèi)的頻次來確定。通俗地講，就是飛入的越多，接受檢查的次數(shù)就越多。其結(jié)果是，重點對象的選擇很大程度上取決于計劃航班量。然而，計劃航班量較大的外航通常是一些規(guī)模較大且運行安全水平較高的公司，與之相反，計劃航班量較小的外航通常規(guī)模不大，運行安全水平有待提高。因此，監(jiān)察數(shù)據(jù)所反映出的情況與外航在我國境內(nèi)實際運行安全狀況是不相符合的，而本就有限的監(jiān)察資源被分散使用了，也難以達到預(yù)期的監(jiān)察效果。那么，如何客觀務(wù)實地區(qū)分監(jiān)察對象，制定監(jiān)察計劃呢？筆者認為，前期可以利用過去幾年外航飛入我國境內(nèi)的安全記錄及其在全世界范圍內(nèi)的運行情況作為參考，把外航按照運行安全裕度的高低進行初步的分類；在后續(xù)階段，我們可以逐步利用近幾年的監(jiān)察數(shù)據(jù)作為參考，把外航在中國境內(nèi)接受檢查的情況納入到分類管理的指標中。值得強調(diào)的是，這一過程切忌求快，而應(yīng)該把關(guān)注點放在監(jiān)察數(shù)據(jù)的科學性和客觀性上，不能為了追求數(shù)量而犧牲質(zhì)量。只有這樣，才能使外航安全監(jiān)察工作有的放矢，做到重點監(jiān)察、精準施策、防微杜漸。

（二）監(jiān)察內(nèi)容

為便于實施更具針對性的安全監(jiān)察，可以把監(jiān)察內(nèi)容由過去按專業(yè)分類的方式改為按運行實際所需分類，具體可分為運行資質(zhì)、運行保障和應(yīng)急管理三個方面。這樣做可以有效地打破專業(yè)壁壘，按運行實際開展監(jiān)察。開展監(jiān)察前，預(yù)先匯總近年來發(fā)生的不安全事件和在監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)的問題，并將其按照上述方式分類。實施監(jiān)察時，可以有針對性地對某一類集中出現(xiàn)的問題進行檢查。對于安全記錄良好的公司，實行多年監(jiān)察內(nèi)容全覆蓋的辦法，而對那些有過誠信問題或是近期發(fā)生過不安全事件的公司就其問題所屬類別進行高頻次的專項監(jiān)察。這樣做有兩個好處，一是當某一個安全問題出現(xiàn)時，說明這一問題所對應(yīng)的系統(tǒng)或程序存在瑕疵，那么與這一問題同屬一類的其他問題也可能存在安全隱患，按類別實施重點檢查能夠檢驗出已發(fā)現(xiàn)問題是否得到系統(tǒng)的徹底整改；二是對于一些受到諸如過站時間短等因素影響的監(jiān)察，完成內(nèi)容全覆蓋的檢查往往無法做到具體而深入，每次監(jiān)察選取一個主要類別可以有效地提高監(jiān)察效能。

（三）監(jiān)察方式

機坪和航站監(jiān)察是目前主要的監(jiān)察方式，其中以機坪監(jiān)察為多。此外，規(guī)章規(guī)定可以實施基地和航路監(jiān)察。這四種方式的監(jiān)察因其監(jiān)察場所不同而各有側(cè)重。從其監(jiān)察內(nèi)容的特異性上看，這四種方式應(yīng)該互相配合，對情況不同的公司采取有針對性的監(jiān)察方式。機坪監(jiān)察對應(yīng)的是飛行組織與實施四個環(huán)節(jié)中的直接準備階段，重點檢查的是公司為航班運行所做的各項準備工作。航路監(jiān)察對應(yīng)的是運行實施階段，重點檢查公司在航班運行過程中的各個程序是否滿足規(guī)章及民航公約附件內(nèi)容的有關(guān)要求?；乇O(jiān)察和航站監(jiān)察對應(yīng)的是預(yù)先準備和講評階段，重點檢查的是公司為生產(chǎn)運行所搭建的運行管理和安全管理系統(tǒng)是否起到了應(yīng)有的作用。基地監(jiān)察是全面評估，航站監(jiān)察是局部評估?？梢赃@樣說，上述四種方式所對應(yīng)的監(jiān)察內(nèi)容從實質(zhì)上共同構(gòu)成了對外國航空公司運行安全體系的整體排查。因此，實施初始摸底監(jiān)察時，選擇哪種監(jiān)察方式應(yīng)取決于局方選取哪類監(jiān)察內(nèi)容，而實施復查時，選擇何種監(jiān)察方式則應(yīng)在很大程度上取決于已發(fā)現(xiàn)安全隱患的屬性。講到這里，有必要將前面提到的監(jiān)察內(nèi)容和現(xiàn)在討論的監(jiān)察方式聯(lián)系在一起，舉個案例來統(tǒng)一說明一下。例如，局方針對近期某家外航發(fā)生的有關(guān)載重平衡的不安全事件，就載重平衡問題對這家外航進行監(jiān)察。監(jiān)察項目是載重平衡，屬運行保障類，檢查內(nèi)容應(yīng)包括公司載重平衡政策、程序、職責劃分以及保障流程的細節(jié)。由內(nèi)容反推方式，則應(yīng)首先實施航站監(jiān)察，了解該航站掌握的公司載重平衡政策、程序、職責劃分以及實際工作流程，翻閱工作記錄，從中檢查有無安全隱患或不符合規(guī)章要求的環(huán)節(jié)。根據(jù)實際情況，載重平衡工作通常由與外航公司簽訂代理協(xié)議的機場或其他航空公司的配載部門來完成，所以應(yīng)在航站監(jiān)察時調(diào)閱代理協(xié)議，從職責劃分的角度查找有無不明確或不合理的地方。如果在航站監(jiān)察過程中發(fā)現(xiàn)不安全事件的發(fā)生是因為公司制定的載重平衡政策或程序存在問題，則應(yīng)通過有效手段與公司總部管理層取得直接聯(lián)系，并就公司政策和程序問題進行充分溝通，在必要時對公司所在國的主運行基地進行監(jiān)察，以全面核實其載重平衡政策的規(guī)章符合性。

由此看出，四種監(jiān)察方式缺一不可，不可偏廢。監(jiān)察方式的選擇應(yīng)以問題導向為主線，并結(jié)合少量的基于經(jīng)驗的主觀篩選。鑒于監(jiān)察方式的選擇對監(jiān)察效果具有相當重要的影響，且近期就該問題出現(xiàn)了一些新觀點，所以下文將從另外的角度對其進行深入探討。

（四）過程管控

對實施過程的有效管控是順利完成監(jiān)察工作的關(guān)鍵。在實際監(jiān)察中，航班過站時間、監(jiān)察對象的配合度、物理環(huán)境和政策背景等因素始終影響著監(jiān)察工作的實施效果。監(jiān)察員需要快速適應(yīng)各種外界因素的新變化，并抓住主要矛盾，而后尋求處理方案。這就是監(jiān)察實施的過程管控。感知外界因素的變化、抓住主要矛盾和尋求處理方案這三點是核心，其中感知變化和尋求方案需要大量的執(zhí)法實踐和業(yè)務(wù)知識的積累，不是一朝一夕的事，但抓主要矛盾這個點卻是可以通過不斷強化主線意識而短期提高的。只有緊緊抓住主要矛盾，才能克服外界干擾因素的影響，使得監(jiān)察員在應(yīng)對較為復雜的執(zhí)法環(huán)境時仍舊可以分清主次、理順關(guān)系，并以相對宏觀的視角把控整個監(jiān)察過程的走勢，以達到較好的監(jiān)察效果。

值得探討的兩個新問題

發(fā)展必然帶來變化，監(jiān)管工作也不例外。一些新問題、新想法值得我們深入思考。其中，有兩個問題更是涉及外航監(jiān)管工作的主線，需要我們進一步探討。

（一）航站監(jiān)察和基地監(jiān)察的地位問題

現(xiàn)在有一種觀點，認為航站和基地監(jiān)察可以取消。其理由是，接受航站監(jiān)察的是中方代辦或航站經(jīng)理，他們對運行業(yè)務(wù)并不了解，且又是中國人，起不到監(jiān)察外航的目的；而基地監(jiān)察呢，則是因為外航運行合格證管理方是其所在國的民航當局，中國民航主管部門的職責是確保中國境內(nèi)的運行安全，沒必要實施境外監(jiān)察。我們有必要對上述觀點及理由進行討論。第一，中國民航主管部門行使安全監(jiān)察權(quán)力的作用對象是外國航空公司。不能因為接受監(jiān)察的是持中國國籍的人員，我們就認為沒有監(jiān)察到外航。相反，只要他是外航駐我國的代表或航站負責人，就可以代表外航接受監(jiān)察，這是符合法規(guī)要求和國際慣例的；第二，對運行業(yè)務(wù)不熟悉，只關(guān)注商務(wù)運營。這一狀況正是需要通過監(jiān)察來逐步改善的。這類人員的從業(yè)背景大多是銷售或地服，不了解民航運行體系和規(guī)章，導致其在接受監(jiān)察時的配合度大打折扣。一旦發(fā)生不安全事件，溝通起來更是困難。在這種情況下，我們非但不能取消航站監(jiān)察，反而應(yīng)加大航站監(jiān)察力度，從結(jié)果倒逼源頭整改，以逐步扭轉(zhuǎn)這一尷尬局面；第三，航站監(jiān)察和基地監(jiān)察有其各自側(cè)重點，有些內(nèi)容是機坪監(jiān)察覆蓋不到的，例如前文所述的載重平衡問題，不對航站運行保障流程進行檢查，不核查工作記錄，不檢查代理協(xié)議，不對公司載重平衡政策進行核實，是不能弄清癥結(jié)所在的。此外，基地監(jiān)察是與外航管理層建立直接溝通渠道的有效手段。當前，局方與外航之間的溝通多是靠代辦或航站傳達，最直接的也只是與外航總部郵件往來，而代辦和航站情況良莠不齊，有些人甚至對局方與外航總部之間的溝通起了負面作用。這個現(xiàn)狀不改變，即使在行政監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)再多的問題，這些問題也不會被高效地轉(zhuǎn)化為公司對問題環(huán)節(jié)的系統(tǒng)性整改。同時，與外航總部建立雙向溝通機制有助于從客觀上凈化和提升代辦和航站的人員隊伍，將航空知識背景和運行保障經(jīng)歷納入這類人員的受雇標準之中。

（二）如何看待SAFA 檢查

外國航空器安全評估計劃（SAFA），主要負責對歐盟境內(nèi)第三國的航空器進行檢查。檢查涉及的內(nèi)容非常具體，幾乎囊括了航班運行的所有細節(jié)。對細節(jié)的探究以及對大量數(shù)據(jù)的積累、分析和使用是其亮點，值得我們借鑒。然而，每個國家都有本國特有的國情。如果一味照搬國外的做法，就難免在效果上大打折扣甚至適得其反。從SAFA檢查單的內(nèi)容及其檢查出的問題上看，他們檢查的內(nèi)容過于具體，有時甚至具體到飛機客艙中某個蓋板上的某個部位的接縫是否齊整。客觀上講，任何細小的問題都可能在一定條件下轉(zhuǎn)化為影響運行安全的隱患，即便這些細小的問題與運行并無直接關(guān)系。但是，如果為了刻意去關(guān)注這些與運行安全不直接相關(guān)的細小問題，而花費了過多精力，甚至影響了去發(fā)現(xiàn)那些與運行安全直接相關(guān)的重大問題，那就得不償失了。

運行安全遵循一定的客觀規(guī)律，并不完全取決于人的主觀能動性。同時，運行安全也是講究績效管理的。從科學的角度上講，把非重大問題的發(fā)生頻次控制在一定合理區(qū)間內(nèi)就能保證安全，過分強調(diào)絕對化并不現(xiàn)實。我國民航主管部門對于各項檢查的一貫態(tài)度是安全隱患零容忍，對違章現(xiàn)象堅決嚴厲打擊，而對一些屬于企業(yè)自行管理或是法規(guī)上不涉及的細節(jié)問題采取的是一種“抓大放小”的態(tài)度，這在一定程度上保證了我們能夠把主要精力投放到與運行安全有關(guān)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域。事實表明，我們的民航安全監(jiān)管體系及其釋放的監(jiān)管效能是值得我們充滿信心的，我國公共航空運輸保持著世界第一的安全記錄，而且這個記錄是在行業(yè)體量巨大且高速發(fā)展的背景下獲得的。對外來的先進經(jīng)驗，我們應(yīng)選擇性地學習和借鑒。例如，在SAFA模式中，對于檢查數(shù)據(jù)的積累、分析和使用，對于同一問題反復出現(xiàn)而未整改的處理方法，對于與外國航空公司及其所在國民航部門的溝通和交流方式都是值得我們學習和借鑒的。至于其他，筆者認為不可一律實行“拿來主義”。

主線的相對性

前面我們討論了常態(tài)下外航監(jiān)管的工作主線，是計劃屬性。和其他事物一樣，外航監(jiān)管工作也具有變化性，而且一直處于發(fā)展變化之中。這就需要我們制定周密計劃的同時，關(guān)注其變化屬性，在變化的過程中不斷修正主線。

（一）客觀環(huán)境的變化

主線的選取受客觀環(huán)境影響。當時間、地點、宏觀背景、事件走向以及突發(fā)情況等客觀因素發(fā)生變化時，外航監(jiān)管的工作主線也應(yīng)隨之改變。前文講應(yīng)把主要精力放在對安全或誠信記錄較差公司的監(jiān)管上，將監(jiān)察內(nèi)容聚焦到不安全事件對應(yīng)的檢查類別上。在常態(tài)下，這是一個聚焦主線，提高效能的工作方法。但是，當諸如地區(qū)動亂等客觀環(huán)境發(fā)生重大變化時，就需要首先考慮該地區(qū)動亂是否會對其飛入我國境內(nèi)的航班造成安全方面的不良影響，而后評估存在哪些具體的安全隱患，比如飛行人員心理和生理狀態(tài)、機組和旅客安防、貨物運輸?shù)?。然后，在一段時間內(nèi)我們應(yīng)該將監(jiān)察資源優(yōu)先投放到對這一地區(qū)飛入我國境內(nèi)航班的安全監(jiān)察上，并且把監(jiān)察內(nèi)容調(diào)整為與安全隱患對應(yīng)的檢查類別上。因此，在客觀環(huán)境發(fā)生重大變化時，如果仍舊按常規(guī)思路來確定工作主線，那么我們很可能會偏離帶有即時性的真正主線。

（二）思考視角的不同

主線不僅隨客觀環(huán)境的改變而變化，而且就其自身而言，主線實質(zhì)上是一種特定思維視角下的相對概念。當視角改變了，主線會發(fā)生相應(yīng)變化。對于外航監(jiān)管工作，監(jiān)察是主線，審定從之。然而，如果思考視角從民航業(yè)轉(zhuǎn)換到外交層面來看一些具體問題，那么我們對于這種主從關(guān)系也許會有不一樣的認識。比如審定屬于前置審批，自然具有準入控制功能。在維護國家利益的外交活動中，在國際法的框架下合理運用包括審定在內(nèi)的各種政策工具是我們對抗貿(mào)易霸權(quán)，維護世界秩序的有效手段。因此，思考視角的多元化能夠幫助我們在確定工作主線時避免故步自封。

（三）主線以外的關(guān)鍵“從線”

有主必有從，工作主線的順利開展離不開“從線”的有力配合。當主線推進到一定階段后，若“從線”跟不上，同樣會遲滯總體進程。這個時候，“從線”就應(yīng)該成為階段性的工作主線。在外航監(jiān)管領(lǐng)域也是如此。例如目前采用機坪監(jiān)察為主，航站、基地和航路監(jiān)察為輔的監(jiān)察方式。如前文所舉配載平衡的例子，僅靠機坪監(jiān)察是不夠的，因為機坪監(jiān)察只能查到當次航班艙單內(nèi)容與實際是否相符以及送達的即時性，而不能延伸至航站對于艙單的保障流程、地面代理協(xié)議中的權(quán)責劃分、配載人員的培訓情況以及公司載重平衡政策。因此，如果不能充分發(fā)揮監(jiān)察方式中處于從線地位的航站監(jiān)察和基地監(jiān)察的作用，就難以對載重平衡問題進行徹底檢查。這時，航站和基地監(jiān)察就會在載重平衡的檢查問題上處于階段性的主線地位。

我們討論主線的相對性，并不是否認主線的客觀存在性。任何事物都有其客觀規(guī)律，聚焦主線就是把握事物的客觀規(guī)律。不能因為主線是相對的、變化的，我們就不去探索和認知客觀規(guī)律，所以在“聚焦主線”的后面加上 “關(guān)注變化”，就是我們所討論的主旨意思了。

以上我們從監(jiān)察與審定的主從關(guān)系、監(jiān)察過程分析、新問題和新觀點以及主線的相對性四個方面論述了外航監(jiān)管工作的主線問題。其實，想搞透任何一項工作的主線問題都是極為困難的。因為主線問題涉及客觀事物的內(nèi)在規(guī)律，不僅具有變化性，而且可切入的角度非常多，加之外航監(jiān)管工作涉及對外關(guān)系，點多、面廣、敏感度高，因此，本文僅僅提供了一種外航監(jiān)管工作主線的思考模式，期待更多致力于研究外航監(jiān)管工作的同仁將這一論題不斷引向深入，從而為做好新時期外航監(jiān)管工作建言獻策。