李嵩譽(yù)

摘要：在環(huán)境保護(hù)事務(wù)中，“搭便車”是行為主體的常見(jiàn)選擇，因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)事務(wù)存在支持理性經(jīng)濟(jì)人“搭便車”的條件。地方環(huán)境執(zhí)法者也會(huì)受經(jīng)濟(jì)人理性的驅(qū)使，從而尋求以最小付出獲取環(huán)境保護(hù)收益，不愿意為實(shí)現(xiàn)多主體共享的環(huán)境利益而付出，存在多個(gè)責(zé)任主體時(shí)，等待其他責(zé)任主體成為付出者。地方政府之所以傾向于選擇“搭便車”策略，是因?yàn)榇嬖诳缧姓^(qū)的環(huán)境保護(hù)事務(wù)，存在環(huán)境保護(hù)事務(wù)和環(huán)境保護(hù)責(zé)任主體之間“一與多”的關(guān)系。防治責(zé)任主體“搭便車”的有效辦法，是利用處在同一空間環(huán)境單元中不同行政區(qū)之間的共生關(guān)系，建立“多”行政區(qū)對(duì)“一”空間環(huán)境單元環(huán)境保護(hù)的責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，利用不同行政區(qū)之間存在著環(huán)境利益消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，建立制衡機(jī)制來(lái)代替現(xiàn)行法律中上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督機(jī)制。地方政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任共擔(dān)機(jī)制須具備以下要素：對(duì)環(huán)境保護(hù)責(zé)任共擔(dān)的立法宣告，環(huán)境保護(hù)責(zé)任共擔(dān)機(jī)制的組織形式、決策制度和保障制度。

關(guān)鍵詞：“搭便車”;環(huán)境保護(hù)責(zé)任;責(zé)任共擔(dān);空間環(huán)境單元

中圖分類號(hào)：DF468

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

從立法角度看，我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)已經(jīng)取得巨大成就。截至2018年底，即《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》頒布近40年之際，環(huán)境法已經(jīng)建設(shè)成一個(gè)繁榮的法律部門。然而，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)事業(yè)并未取得像環(huán)境立法那樣讓人贊嘆的業(yè)績(jī)。不少環(huán)境保護(hù)專家、環(huán)境法學(xué)者早已對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中出現(xiàn)的環(huán)境立法與環(huán)境保護(hù)事業(yè)未能同步提高這種情況（可以簡(jiǎn)稱為環(huán)境保護(hù)反常現(xiàn)象）提出疑問(wèn)，并提出了富有建設(shè)性的建議。但是，關(guān)于我國(guó)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中大量存在的“搭便車”現(xiàn)象對(duì)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的消極影響，學(xué)界尚未給予足夠重視，學(xué)者們似乎沒(méi)有太在意環(huán)境保護(hù)反?，F(xiàn)象的出現(xiàn)是否與“搭便車”存在某種聯(lián)系。本文認(rèn)為，在我國(guó)環(huán)境法已經(jīng)接受環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義，把改善環(huán)境質(zhì)量設(shè)立為地方政府的責(zé)任之后，沒(méi)有設(shè)定用以抵御“搭便車”的法律制度，是現(xiàn)行體系龐大的環(huán)境法不能脫離環(huán)境保護(hù)反?，F(xiàn)象泥潭的重要原因。為了防范環(huán)境行為人面對(duì)環(huán)境保護(hù)責(zé)任時(shí)選擇“搭便車”，需要建立責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。

一、“搭便車”：行為主體在環(huán)境保護(hù)事務(wù)中的常見(jiàn)選擇

所謂“搭便車”，是指某一行為主體利用其他行為主體的投入獲得具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性的公共物品的行為。生態(tài)環(huán)境作為一種公共物品，同樣存在著“搭便車”的現(xiàn)象。按照經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，環(huán)境保護(hù)行為主體甚至?xí)毡檫x擇“搭便車”，因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)事務(wù)中存在支持行為主體“搭便車”的諸多條件。經(jīng)濟(jì)學(xué)中“搭便車”發(fā)生的條件之一，是非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性公共物品的存在。環(huán)境保護(hù)使水變得清潔（水清），使?jié)O業(yè)資源等生物資源獲得強(qiáng)大的再生能力（魚(yú)豐），使生物多樣性減少的趨勢(shì)得到遏制（種眾），使已經(jīng)變成荒漠的土地覆蓋上飽含水分和養(yǎng)分的泥土（地宜），都是在創(chuàng)造非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性的公共物品。這個(gè)公共物品具有很強(qiáng)的正外部性特點(diǎn)，即某一行為主體的環(huán)境保護(hù)行為不僅會(huì)使本人受益，同時(shí)也會(huì)增加社會(huì)福利。但是，“搭便車”者在受益的同時(shí)，不會(huì)向環(huán)境保護(hù)者付費(fèi)。

經(jīng)濟(jì)人以付出一收益關(guān)系決定行止，追求以最小的付出獲得最大的收益，在行為時(shí)至少要考慮三個(gè)問(wèn)題：一是付出，主要是評(píng)判付出最小的方案是什么。把付出降到最低，甚至零付出，是經(jīng)濟(jì)人實(shí)現(xiàn)收益最理想的方式。二是受益者，主要是評(píng)判收益由誰(shuí)享受。如果一項(xiàng)付出換來(lái)的收益屬于許多人，甚至屬于我國(guó)環(huán)境法學(xué)者常常提及的不特定多數(shù)人，則經(jīng)濟(jì)人就會(huì)暫停甚至放棄付出。三是付出者，主要是評(píng)判有沒(méi)有潛在的付出者。如果收益的實(shí)現(xiàn)有多個(gè)潛在付出者，經(jīng)濟(jì)人在制定付出策略和實(shí)施付出時(shí)就會(huì)有所顧盼。同樣，在環(huán)境保護(hù)活動(dòng)中，作為經(jīng)濟(jì)人的行為主體也會(huì)考慮上述三個(gè)問(wèn)題，從而不自覺(jué)地選擇零付出的“搭便車”策略。

（一）付出：零付出是最佳方式

“水清”“魚(yú)豐”“種眾”“地宜”是環(huán)境保護(hù)追求的收益，但是首先需要解決以下問(wèn)題：行為主體要為獲得這樣的收益付出多少，什么是最小的付出方案？捂緊錢包的經(jīng)濟(jì)人善于等待天上掉“餡餅”。一陣東南風(fēng)可以讓覆蓋在京津冀上空的霧霾煙消云散：一陣暴雨可以讓臭水溝里的污水及漂浮的污物頃刻間蕩然無(wú)存;意外的降雨或者上游開(kāi)閘泄洪可以在短時(shí)間內(nèi)把干涸的水庫(kù)注滿;發(fā)達(dá)的遠(yuǎn)洋捕撈業(yè)可以使再生能力減退的內(nèi)河水產(chǎn)資源得到救濟(jì)。霧霾籠罩下的居民、與臭水溝為伴的居民、水庫(kù)水的消費(fèi)者們、內(nèi)河水產(chǎn)資源的利用者們以及其他面臨環(huán)境損害的主體，都可以等待自然的力量、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整的力量以及其他力量幫助其實(shí)現(xiàn)“水清”“魚(yú)豐”之類的環(huán)境利益，而不必有任何付出。即使無(wú)法實(shí)現(xiàn)零付出，也可以爭(zhēng)取最小的付出。比如，水庫(kù)水的消費(fèi)者們只需要向政府部門表達(dá)人工降雨的“民意”，內(nèi)河水產(chǎn)資源的利用者們只需要做鼓動(dòng)發(fā)展遠(yuǎn)洋捕撈的宣傳，便可能獲得相應(yīng)的環(huán)境利益。

（二）受益者：不特定的多數(shù)人

“水清”“魚(yú)豐”“種眾”“地宜”同屬環(huán)境利益的范疇，這種利益不是環(huán)境消費(fèi)利益，而是恢復(fù)或保持環(huán)境原有的品質(zhì);這種利益也不是任何個(gè)人可以獨(dú)享的利益，而是屬于整個(gè)人類的利益，是以一定空間環(huán)境單元為自然依托的人類共同體所有成員的分享利益。太湖的良好水質(zhì)是太湖周邊居民的分享利益;京津冀良好的空氣是京津冀地區(qū)居民的分享利益;渤海豐富的水生物資源是近渤海居民的分享利益。作為經(jīng)濟(jì)人的普通居民，在面對(duì)這樣的收益時(shí)很難毅然決然地選擇付出。既然太湖的良好水質(zhì)這一收益歸屬于沿湖所有的居民，維持水質(zhì)的責(zé)任何必屬于我：既然京津冀良好的空氣這一收益歸屬于數(shù)以億計(jì)的人，減少排放的責(zé)任何必屬于我：既然渤海豐富的水生物資源這一收益歸屬于不特定的多數(shù)人，停止捕撈的責(zé)任何必屬于我。如果把環(huán)境行為主體為環(huán)境利益付出的堅(jiān)定性假設(shè)為1，當(dāng)付出所產(chǎn)生的收益歸屬于100個(gè)主體時(shí)，則單個(gè)主體為之付出的堅(jiān)定性為1/100;當(dāng)付出所產(chǎn)生的收益歸屬于不特定多數(shù)人（N）時(shí)，則單個(gè)主體為之付出的堅(jiān)定性為1/N。按照這一比例關(guān)系，一個(gè)普通居民為京津冀空氣質(zhì)量利益進(jìn)行付出的堅(jiān)定性為1/100，500，000。如此微弱的堅(jiān)定性，只能推動(dòng)或者誘使行為主體選擇“搭便車”。

（三）付出者：善于潛伏的“眾人”

對(duì)環(huán)境保護(hù)有付出之責(zé)的是“眾人”。以京津冀大氣污染為例，生活在那里的100，500，000人，甚至包括生活在周邊地區(qū)的大約1000萬(wàn)人，都是污染氣體的直接或間接排放者。對(duì)于如此眾多的責(zé)任人而言，經(jīng)濟(jì)人的經(jīng)濟(jì)理性所產(chǎn)生的行動(dòng)準(zhǔn)則是：讓別人去沖吧，因?yàn)樘焖擞袀€(gè)大的頂著。按照這個(gè)邏輯，承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的主體越多，每個(gè)主體承擔(dān)責(zé)任的主動(dòng)性反而越低。按照“誰(shuí)破壞，誰(shuí)修復(fù)”的原則，行為人在環(huán)境破壞中所占的比例是分配環(huán)境修復(fù)成本的依據(jù)，而在缺乏約束和監(jiān)督機(jī)制的情況下，所占的比例與環(huán)境修復(fù)的主動(dòng)性呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，即所占比例高則主動(dòng)性低，所占比例低則主動(dòng)性高。

二、地方政府“搭便車”：環(huán)境保護(hù)執(zhí)法中的常見(jiàn)現(xiàn)象

“搭便車”的本質(zhì)特征是行為主體只求收益而不付出，對(duì)于責(zé)任主體而言，便是不履行責(zé)任。環(huán)境保護(hù)責(zé)任主體隊(duì)伍龐大、環(huán)境損害救治難度大、環(huán)境利益可以為眾多主體提供環(huán)境消費(fèi)利益，諸多特殊性決定了責(zé)任主體總是傾向于搭別人的便車。

（一）地方政府環(huán)境執(zhí)法中的“搭便車”現(xiàn)象及其原因分析

環(huán)境法對(duì)環(huán)境保護(hù)責(zé)任主體規(guī)定了詳盡的義務(wù)，授權(quán)環(huán)境保護(hù)等行政機(jī)關(guān)督促責(zé)任主體履行法定義務(wù)，此類安排意在迫使責(zé)任主體實(shí)施有利于環(huán)境保護(hù)的行為，成為保護(hù)環(huán)境的積極力量，這有利于遏制責(zé)任主體的“搭便車”行為。此類制度安排在其他領(lǐng)域往往十分有效，用于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域時(shí)卻不再有效，至少不是十分靈驗(yàn)，既不能確保行為主體成為法定義務(wù)的積極履行者，又不能有效遏制行為主體“搭便車”。這是因?yàn)樵诃h(huán)境保護(hù)事務(wù)中，既存在行為主體的責(zé)任和利益，又存在作為管理者的地方政府的責(zé)任和利益。地方政府既需要履行保護(hù)環(huán)境的職責(zé)，又享有本行政區(qū)消費(fèi)環(huán)境而得的利益，還享有因減少責(zé)任履行而使付出減少的利益。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的地方保護(hù)主義，實(shí)質(zhì)是地方政府為維護(hù)本行政區(qū)的環(huán)境消費(fèi)利益和付出減少的利益，而對(duì)本行政區(qū)環(huán)境行為主體不合法的環(huán)境消費(fèi)行為網(wǎng)開(kāi)一面，甚至提供“保護(hù)傘”。其重要條件是，在環(huán)境保護(hù)事務(wù)上，地方政府有“搭便車”的選擇機(jī)會(huì)。

按照現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，地方環(huán)境保護(hù)部門的基本職能是執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法。據(jù)此規(guī)定，地方環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)境保護(hù)法的實(shí)施負(fù)責(zé)，但地方環(huán)境保護(hù)部門不只是負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的地方機(jī)關(guān)，同時(shí)還是地方政府的職能部門，必須接受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)并對(duì)其負(fù)責(zé)。在地方政府既要履行保護(hù)環(huán)境的職能又要擔(dān)當(dāng)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)職責(zé)的條件下，如果地方政府更重視發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，要求環(huán)境保護(hù)讓位，那么環(huán)境保護(hù)部門就不得不優(yōu)先考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在此意義上，環(huán)境保護(hù)部門及其所屬地方政府便具有經(jīng)濟(jì)人理性。具有經(jīng)濟(jì)人理性的環(huán)境保護(hù)部門自然要以經(jīng)濟(jì)人的視野考慮付出與收益之間的關(guān)系，包括如何處理前述三個(gè)問(wèn)題，而對(duì)這些問(wèn)題的思考自然會(huì)引導(dǎo)環(huán)境保護(hù)部門采用“搭便車”策略。

首先，地方環(huán)境保護(hù)部門要考慮什么是實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的最小付出方案。按照經(jīng)濟(jì)人理性，如果環(huán)境保護(hù)部門在不影響或少影響地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的情況下，就能實(shí)現(xiàn)“天藍(lán)”“水清”等環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，便是實(shí)現(xiàn)了最小付出這一收益。因此，對(duì)類似于一陣東南風(fēng)可以驅(qū)走頭頂上的霧霾，一陣暴雨可以沖走臭水溝里的污水，這種零付出的環(huán)境保護(hù)收益，環(huán)境保護(hù)部門不僅不會(huì)拒絕，而且會(huì)期待更多“餡餅”從天上掉下來(lái)。

具有經(jīng)濟(jì)人理性的環(huán)境保護(hù)部門對(duì)零付出的期待主要有兩種情況：一是環(huán)境保護(hù)部門不積極履行執(zhí)法職責(zé)。根據(jù)我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第60條的規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以責(zé)令超標(biāo)排放或超總量排放的企業(yè)限制生產(chǎn)或停產(chǎn)整治;對(duì)整治期限屆滿仍無(wú)成效，超標(biāo)排放或超總量排放情節(jié)嚴(yán)重的，可以報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令其停業(yè)甚至關(guān)閉。在現(xiàn)實(shí)的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法實(shí)踐中，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)應(yīng)當(dāng)報(bào)批的不報(bào)批，或者在它們實(shí)施了報(bào)批的時(shí)候，有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府不審批，導(dǎo)致很少有停業(yè)或關(guān)閉命令下達(dá)。何以如此？理由很簡(jiǎn)單，相關(guān)企業(yè)是地方政府的稅收大戶，甚至是整個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)命脈。至于環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，只要能用環(huán)保零付出來(lái)?yè)Q取，相關(guān)職能部門就沒(méi)有準(zhǔn)備做付出的努力。二是環(huán)境保護(hù)部門及其所屬地方政府不對(duì)環(huán)保做人力、財(cái)力的投入。環(huán)境保護(hù)部門不僅是環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管主體，還是環(huán)境保護(hù)的直接執(zhí)行主體?！董h(huán)境保護(hù)法》第40條第2款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用?！边@是《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)地方政府提出的環(huán)境保護(hù)要求，但地方政府及其相關(guān)職能部門如何推廣清潔生產(chǎn)，把清潔生產(chǎn)推廣到什么程度，法律沒(méi)有作出更詳盡的規(guī)定。無(wú)論是傳統(tǒng)能源的清潔使用還是開(kāi)發(fā)清潔能源，都是付出多而收益少的事情。若以企業(yè)獲取利潤(rùn)作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，不管是清潔使用傳統(tǒng)能源還是開(kāi)發(fā)清潔能源，給企業(yè)帶來(lái)的都是收益減少，而非收益增長(zhǎng)。雖然采用清潔生產(chǎn)工藝將使一定空間環(huán)境單元的環(huán)境污染減輕，促進(jìn)一定空間環(huán)境單元的環(huán)境質(zhì)量改善，但是要付出經(jīng)濟(jì)上的代價(jià)，即采用這種生產(chǎn)形式的企業(yè)將會(huì)有經(jīng)濟(jì)損失，進(jìn)而給相關(guān)企業(yè)所在行政區(qū)的地方政府帶來(lái)利益損失。面對(duì)這一得一失，具有經(jīng)濟(jì)人理性的地方環(huán)境保護(hù)部門及其所屬地方政府，在沒(méi)有強(qiáng)制命令的情況下，自然會(huì)選擇不推行清潔生產(chǎn)或象征性地組織清潔生產(chǎn)，而等待以“天上掉餡餅”的方式改善行政區(qū)的環(huán)境質(zhì)量，即以最小付出換取最大環(huán)境收益。

其次，地方環(huán)境保護(hù)部門要考慮環(huán)境保護(hù)的收益歸誰(shuí)，由誰(shuí)受益。哪些利益僅由本行政區(qū)獨(dú)享或僅由本行政區(qū)居民獨(dú)享，哪些利益不能為本行政區(qū)或本行政區(qū)居民獨(dú)享，這是環(huán)境保護(hù)部門常常會(huì)考慮的問(wèn)題。京津冀良好的空氣質(zhì)量是京津冀三個(gè)省級(jí)行政區(qū)的共享利益，是行政區(qū)內(nèi)眾多居民的分享利益;太湖的良好水質(zhì)是太湖流域江蘇、浙江兩個(gè)省級(jí)行政區(qū)的共享利益，是行政區(qū)內(nèi)沿湖居民的分享利益;長(zhǎng)江的良好環(huán)境是長(zhǎng)江流域十余個(gè)省級(jí)行政區(qū)的共享利益，是行政區(qū)內(nèi)所有沿江甚至不沿江居民的共享利益。類似這樣“天藍(lán)”“水清”之類的環(huán)境利益，很顯然都不是某個(gè)具體行政區(qū)或行政區(qū)內(nèi)具體成員所能獨(dú)享的利益。這些由環(huán)境的自然空間決定的、由特定地理環(huán)境單元承載的環(huán)境利益，是環(huán)境共同體成員的共享利益。對(duì)于維護(hù)這種多個(gè)行政區(qū)共享的環(huán)境利益，按照付出與收益的邏輯關(guān)系，任何一個(gè)行政區(qū)地方政府及其環(huán)境保護(hù)部門都不愿意主動(dòng)付出，它們都希望其他行政區(qū)履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)，包括對(duì)本行政區(qū)內(nèi)的企業(yè)從嚴(yán)執(zhí)法和為保護(hù)環(huán)境付出人力物力。它們希望通過(guò)其他行政區(qū)的付出，免費(fèi)獲得與其他行政區(qū)共享的環(huán)境質(zhì)量改善這種收益。例如，信陽(yáng)市環(huán)境保護(hù)部門愿意為維護(hù)南灣湖的良好水質(zhì)而付出，卻不愿意為淮河流域的污染防治付出，為何？南灣湖位于信陽(yáng)市行政區(qū)內(nèi)，屬于信陽(yáng)市民自己家園的組成部分，它的污染防治只需要在信陽(yáng)市行政區(qū)范圍內(nèi)采取行動(dòng)，其“水清”的受益者只是信陽(yáng)市行政區(qū)和該行政區(qū)內(nèi)的居民;淮河流域污染防治的收益則不僅僅屬于信陽(yáng)市，還屬于淮河流域的其他城市居民。這說(shuō)明，收益的歸屬是否具有排他性，會(huì)影響環(huán)境保護(hù)部門的執(zhí)法選擇。在環(huán)境保護(hù)所得利益非為單個(gè)行政區(qū)獨(dú)享時(shí)，行政區(qū)便傾向于選擇“搭便車”策略。

最后，地方環(huán)境保護(hù)部門要考慮誰(shuí)是保護(hù)環(huán)境的付出者，保護(hù)特定環(huán)境的付出者只有本行政區(qū)一個(gè)，還是有多個(gè)行政區(qū)。以前述南灣湖環(huán)境治理為例，由于南灣湖是信陽(yáng)市的城內(nèi)湖，對(duì)南灣湖的治理只能在信陽(yáng)市行政區(qū)內(nèi)進(jìn)行，不存在由毗鄰行政區(qū)承擔(dān)治理責(zé)任而自己坐享成果的可能性，所以信陽(yáng)市只能自己付出，承擔(dān)污染防治的全部責(zé)任，而不是等待其他行政區(qū)有所作為。然而，并非所有環(huán)境保護(hù)都只有獨(dú)自治理一條路。無(wú)論是京津冀霧霾治理，還是長(zhǎng)江流域、黃河流域等流域的污染防治，不管是渤海漁業(yè)資源恢復(fù)，還是東北虎的家園保護(hù)，都有多個(gè)行政區(qū)是當(dāng)然的付出者。北京市、天津市、河北省都是京津冀霧霾治理的付出者，長(zhǎng)江流域各省、自治區(qū)、直轄市都是該流域污染防治的付出者，山東省、河北省、天津市、遼寧省都是渤海漁業(yè)資源恢復(fù)的付出者，吉林省、黑龍江省和內(nèi)蒙古自治區(qū)都是東北虎家園保護(hù)的付出者。這些環(huán)境保護(hù)事務(wù)的共同特點(diǎn)是具有“一與多”的關(guān)系，即同一個(gè)環(huán)境保護(hù)事務(wù)與多個(gè)行政區(qū)及其多個(gè)保護(hù)主體的關(guān)系。存在環(huán)境保護(hù)事務(wù)與環(huán)境保護(hù)主體之間的“一與多”關(guān)系，就存在“搭便車”的機(jī)會(huì)。

在存在“一與多”關(guān)系的環(huán)境保護(hù)事務(wù)中，多主體可以作出兩類不同的選擇：一類是積極選擇，即多主體都積極作為，做合格的付出者，將創(chuàng)造出優(yōu)異的環(huán)境保護(hù)收益;另一類是消極選擇，即多主體中的某個(gè)主體或某些主體不積極作為，不按照法律提出的要求實(shí)施環(huán)境保護(hù)行為。后一類選擇可能引發(fā)兩種結(jié)果：一種是取得較好的環(huán)境保護(hù)收益。雖然多主體中的個(gè)別消極主體不積極作為，但其他積極主體的良好作為彌補(bǔ)了消極主體不作為的不足，使多主體共同面對(duì)的環(huán)境得到了有效保護(hù)。一種是無(wú)環(huán)境保護(hù)收益，或環(huán)境保護(hù)收益甚微，沒(méi)有達(dá)到法律或上級(jí)提出的要求。在環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中，較少出現(xiàn)積極選擇，從而較少出現(xiàn)優(yōu)異的環(huán)境保護(hù)收益這種結(jié)果。大多數(shù)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐都是第二類選擇，結(jié)果大多都是此類選擇中的第二種，即無(wú)環(huán)境保護(hù)收益，或環(huán)境保護(hù)收益甚微。無(wú)疑，這是多主體采用“搭便車”策略的結(jié)果。

（二）上下級(jí)監(jiān)督不足以避免地方政府環(huán)境執(zhí)法“搭便車”

現(xiàn)行法律提供了有助于防止多主體采用“搭便車”策略的制度安排，上下級(jí)監(jiān)督便是這種制度安排之一?！董h(huán)境保護(hù)法》第67條規(guī)定：“上級(jí)人民政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)人民政府及其有關(guān)部門環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督?！边@一規(guī)定確立了上級(jí)人民政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)下級(jí)人民政府及其有關(guān)部門的監(jiān)督權(quán)。按照制度設(shè)計(jì)的藍(lán)圖，上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督權(quán)，尤其是法律有明文規(guī)定的監(jiān)督權(quán)，常常都十分有力。此類監(jiān)督權(quán)的運(yùn)用，常常都能促使下級(jí)積極作為。下級(jí)單位面對(duì)前述兩類選擇一般都會(huì)選擇前者，即積極選擇。然而，這張藍(lán)圖只存在于理想之中，在現(xiàn)實(shí)的環(huán)境保護(hù)事務(wù)中，此項(xiàng)監(jiān)督權(quán)并沒(méi)有那么有效，地方政府的經(jīng)濟(jì)人理性而非政治理性大大弱化了這種監(jiān)督的效力。我國(guó)正在開(kāi)展的中央環(huán)保督察，既說(shuō)明上下級(jí)監(jiān)督之于環(huán)境保護(hù)法執(zhí)行的必要性，又說(shuō)明以往依法開(kāi)展的部分上下級(jí)監(jiān)督可能是無(wú)效的。

在環(huán)境保護(hù)事務(wù)中，地方政府之所以傾向于選擇“搭便車”策略，即使在面對(duì)來(lái)自上級(jí)的督察時(shí)依然不放棄或不輕易放棄這一策略，是因?yàn)榇罅康沫h(huán)境保護(hù)事務(wù)中都存在“一與多”關(guān)系，即存在跨行政區(qū)的環(huán)境保護(hù)事務(wù)，許多空間環(huán)境單元都跨越兩個(gè)或多個(gè)行政區(qū)。但空間環(huán)境單元是客觀的自然存在，且先于環(huán)境保護(hù)而存在，由自然空間的規(guī)定性決定，不由行政區(qū)的行政邊界范圍決定。這導(dǎo)致了空間環(huán)境單元與行政區(qū)在空間上的不一致，這種不一致不是個(gè)別現(xiàn)象，而是普遍存在的，主要表現(xiàn)為：一是根據(jù)地理的連續(xù)性劃定的空間環(huán)境單元與行政區(qū)不一致，如大型的江河、湖泊、山脈往往屬于不同的行政區(qū);二是根據(jù)大氣等自然要素流動(dòng)而形成的空間單元與行政區(qū)不一致，如京津冀上空的霧霾覆蓋著京津冀三個(gè)或多個(gè)行政區(qū);三是根據(jù)生物的生存習(xí)性劃定的空間單元與行政區(qū)不一致，如海洋洄游的魚(yú)類、遷徙的候鳥(niǎo)每年都會(huì)跨越不同的行政區(qū)。在環(huán)境與人的關(guān)系方面，自然環(huán)境是人類即自然界的產(chǎn)物本身賴以生長(zhǎng)的基礎(chǔ)。因此，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，以行政區(qū)為單元的社會(huì)管理機(jī)制，難以產(chǎn)生像政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等領(lǐng)域那樣的功效。環(huán)境法應(yīng)是源于環(huán)境的自然空間規(guī)定性這一事物本性的法，而不應(yīng)是源于政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等事物本性的法。沙塵暴之所以經(jīng)常跨越行政區(qū)界橫掃我國(guó)西北、華北的廣大地區(qū)，是由相向風(fēng)力等自然環(huán)境要素的作用造成的;霾在冬春季節(jié)之所以常?？缍鄠€(gè)行政區(qū)肆虐我國(guó)北部的大片河山，是由大氣污染傳輸擴(kuò)散規(guī)律決定的;流域污染之所以會(huì)成為跨行政區(qū)的環(huán)境問(wèn)題，是因?yàn)楹恿鞯淖匀蛔呦蚴窃谛姓^(qū)界劃定之前就已經(jīng)調(diào)適好的。

總之，自然空間環(huán)境單元的自然規(guī)定性是形成跨行政區(qū)環(huán)境問(wèn)題的決定性力量，跨行政區(qū)劃進(jìn)行環(huán)境保護(hù)是它的內(nèi)在要求，但各地方政府的經(jīng)濟(jì)人理性阻礙了這種要求的實(shí)現(xiàn)。自然空間環(huán)境單元的自然規(guī)定性，決定了在空間環(huán)境單元的“一”中可以包容“多”個(gè)環(huán)境保護(hù)責(zé)任單位，決定了空間環(huán)境單元的“一”對(duì)于多主體的共享性，決定了在空間環(huán)境單元的“一”中始終可能產(chǎn)生擁擠效應(yīng)與過(guò)度利用問(wèn)題，決定了無(wú)法把不想付出的潛在受益者排除在空間環(huán)境單元的“一”之外。一方面，這種來(lái)自自然的安排，使單一行政區(qū)無(wú)法實(shí)現(xiàn)“自掃門前雪”;另一方面，相關(guān)行政區(qū)無(wú)法排除被“搭便車”的憂慮，又不得不面對(duì)搭其他行政區(qū)便車的強(qiáng)烈誘惑。

三、環(huán)境保護(hù)責(zé)任共擔(dān)：防止地方政府“搭便車”的法治方案

環(huán)境保護(hù)事務(wù)和環(huán)境保護(hù)責(zé)任主體之間“一與多”關(guān)系的存在，給環(huán)境保護(hù)部門“搭便車”提供了機(jī)會(huì)和空間，因此，應(yīng)從“一與多”的關(guān)系著手，建立應(yīng)對(duì)機(jī)制，防范“搭便車”行為的發(fā)生。共擔(dān)責(zé)任被定義為在社會(huì)不同參與者之間分配義務(wù)，環(huán)境保護(hù)“搭便車”的防范機(jī)制便是要明確多個(gè)地方政府的具體義務(wù)，并要求地方政府全面、忠實(shí)地履行各自的義務(wù)。

（一）跨行政區(qū)環(huán)境保護(hù)中的“一與多”關(guān)系

從上文對(duì)最小付出方案、誰(shuí)享受收益、應(yīng)有付出者數(shù)量等的討論中至少可以得出兩個(gè)結(jié)論：第一，所謂“搭便車”，實(shí)質(zhì)就是不愿意為實(shí)現(xiàn)收益而付出;第二，行為主體（包括作為環(huán)境保護(hù)主體的地方政府）采用“搭便車”策略的必備條件，是存在或可能存在使收益得以實(shí)現(xiàn)的付出者。對(duì)于地方環(huán)境保護(hù)部門及其所屬政府而言，支持其按經(jīng)濟(jì)人理性選擇“搭便車”的基本條件，是存在多個(gè)行政區(qū)共享的環(huán)境利益，各個(gè)行政區(qū)都希望實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益這種收益。我們從環(huán)境利益與環(huán)境保護(hù)主體之間的“一與多”關(guān)系中，找到了地方政府選擇“搭便車”策略的原因，便可以對(duì)癥施治，找到防治“搭便車”的藥方。

不管是長(zhǎng)江流域、渤海海域、京津冀地區(qū)，或是作為東北虎生存繁衍之地的吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古相關(guān)區(qū)域，都是“一”空間環(huán)境單元。這些空間環(huán)境單元所覆蓋或關(guān)涉的“多”行政區(qū)，都從“一”空間環(huán)境單元獲得利益，或?qū)@“一”空間環(huán)境單元的健康擔(dān)負(fù)保護(hù)的責(zé)任。被同一空間環(huán)境單元覆蓋或關(guān)涉的多個(gè)行政區(qū)是一個(gè)利益共同體，一種被決定的利益共同體。地方環(huán)境保護(hù)部門及其所屬地方政府在履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)上“搭便車”的另一個(gè)重要條件，是存在多個(gè)負(fù)有責(zé)任的付出者。負(fù)有責(zé)任的付出者從“一”空間環(huán)境單元獲取利益，因而對(duì)這個(gè)空間環(huán)境單元的健康負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任。不管是作為“搭便車者”的甲行政區(qū)，還是為環(huán)境保護(hù)做出貢獻(xiàn)從而使環(huán)境利益得以實(shí)現(xiàn)的乙行政區(qū)、丙行政區(qū)，都是同一環(huán)境利益共同體的成員。防范多行政區(qū)選擇“搭便車”的秘訣，就在這種環(huán)境利益共同體關(guān)系中。

（二）“一”空間環(huán)境單元中的“多”行政區(qū)責(zé)任共擔(dān)機(jī)制

所謂責(zé)任共擔(dān)是指“多”行政區(qū)的全部都對(duì)“一”空間環(huán)境單元的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。從責(zé)任的實(shí)現(xiàn)方面來(lái)看，具體包括兩層含義：一層含義是目標(biāo)的集體性，即多個(gè)行政區(qū)對(duì)空間環(huán)境單元的整體環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，而不是各行政區(qū)自掃門前雪，要求各行政區(qū)打破區(qū)域界限，以區(qū)域整體為單元，從整體的環(huán)境利益出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃和安排，互相協(xié)調(diào)，互相監(jiān)督，共同實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的目標(biāo);另一層含義是實(shí)施的區(qū)分性，責(zé)任在不同行政區(qū)之間分配，而不是集體承擔(dān)，如果責(zé)任由集體承擔(dān)，則不是分擔(dān)的責(zé)任，而是集體的責(zé)任。目標(biāo)的集體性和實(shí)施的區(qū)分性看似矛盾，實(shí)則有機(jī)統(tǒng)一，即各行政主體為了共同的環(huán)境利益，分配任務(wù)后分頭行動(dòng)，既避免了不勞而獲的“搭便車”現(xiàn)象，又避免了勞而不出力的“吃大鍋飯”現(xiàn)象。從共擔(dān)的內(nèi)容來(lái)看，也包括兩個(gè)層面：一層是同享環(huán)境質(zhì)量改善的利益;另一層是共負(fù)治理環(huán)境的責(zé)任，使“一”空間環(huán)境單元環(huán)境質(zhì)量的提升或降低、環(huán)境消費(fèi)利益等收益的增加或減少與各行政區(qū)環(huán)境治理任務(wù)的加大或減少、環(huán)境治理負(fù)擔(dān)等付出的增加或減少同起同落。以往環(huán)境法安排的重要環(huán)境法制度是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)在本轄區(qū)行使管理權(quán)，與之相應(yīng)，地方各級(jí)人民政府只能對(duì)本行政區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。責(zé)任共擔(dān)機(jī)制則是突破這種行政區(qū)限制，要求相關(guān)行政區(qū)不只對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，還要與其他行政區(qū)一起對(duì)跨行政區(qū)的空間環(huán)境單元的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。建立這樣的機(jī)制不需要改變權(quán)力層級(jí)制度，也不會(huì)改變行政區(qū)劃、地方國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力設(shè)置，只需要借用客觀存在的環(huán)境利益共同體及其所依附的力量推動(dòng)地方各級(jí)政府更有效地對(duì)本行政區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)即可。

由處在同一空間環(huán)境單元中不同行政區(qū)構(gòu)成的利益共同體的利益包括兩個(gè)方面，即收益同享、付出共擔(dān)。不管是收益同享，還是付出共擔(dān)，作為環(huán)境利益共同體成員的各行政區(qū)之間，都存在一種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。同一空間環(huán)境單元能夠提供的環(huán)境消費(fèi)利益是有限的，當(dāng)多個(gè)行政區(qū)對(duì)同一空間環(huán)境單元提出的環(huán)境消費(fèi)利益需求大于該空間環(huán)境單元可提供的環(huán)境消費(fèi)利益總量時(shí)，在不損害環(huán)境消費(fèi)利益供給能力的條件下，甲行政區(qū)環(huán)境消費(fèi)利益量的增加就意味著乙行政區(qū)、丙行政區(qū)的環(huán)境消費(fèi)利益份額必須減少。同理，在既定環(huán)境損害狀況下，同一空間環(huán)境單元的治理需要確定的投入。如果不降低治理標(biāo)準(zhǔn)，則甲行政區(qū)在環(huán)境治理投入上打折扣，就意味著乙行政區(qū)、丙行政區(qū)等必須增加治理投入。不同行政區(qū)之間收益和付出責(zé)任的此消彼長(zhǎng)關(guān)系是一種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。在這種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系中，蘊(yùn)藏著監(jiān)督行為主體環(huán)境利用行為的力量和督促利益相關(guān)者為保護(hù)環(huán)境做出犧牲的力量。以污染物排放為例，在特定空間環(huán)境單元許可排污總量既定，不同行政區(qū)各自獲得分配許可排污總量的情況下，如果實(shí)際排污總量達(dá)到了許可排污總量，則所有行政區(qū)都必須停止排污，所有企業(yè)的排污口都必須關(guān)閉，不管具體行政區(qū)的分配許可排污總量是否使用完畢。為了防止本行政區(qū)的分配許可排污總量不會(huì)因許可排污總量已用盡而被歸零，或因其他行政區(qū)超分配許可排污總量使用許可排污總量而被減少，各行政區(qū)都會(huì)對(duì)其他行政區(qū)的排污行為實(shí)施積極有效的監(jiān)督。這樣的積極監(jiān)督容不下“搭便車”者的左顧右盼，不會(huì)放過(guò)哪個(gè)行政區(qū)自己不參與治理而坐收由其他行政區(qū)取得的整個(gè)空間環(huán)境單元環(huán)境改善的漁利。

（三）責(zé)任共擔(dān)機(jī)制的力量保障

同一空間環(huán)境單元內(nèi)不同行政區(qū)之間相互監(jiān)督的力量，是客觀存在的、由共同體環(huán)境利益相關(guān)性決定的力量。這種力量是環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)中可以借用的可靠力量。之所以說(shuō)這種力量可靠，是因?yàn)樗袃蓚€(gè)源泉：一個(gè)源泉是對(duì)本行政區(qū)共同環(huán)境利益的關(guān)心，為了這份共同的環(huán)境利益，“多”行政區(qū)中的任何一個(gè)行政區(qū)都有理由對(duì)其他行政區(qū)實(shí)施監(jiān)督;另一個(gè)源泉?jiǎng)t是對(duì)本行政區(qū)分享利益、分擔(dān)負(fù)擔(dān)的關(guān)心，為了不讓本行政區(qū)應(yīng)得的分享利益減少，不讓本行政區(qū)應(yīng)承擔(dān)的治理負(fù)擔(dān)加重，“多”行政區(qū)中的任何一個(gè)行政區(qū)都會(huì)主動(dòng)對(duì)其他行政區(qū)實(shí)施有效監(jiān)督。前一個(gè)源泉是公益，后一個(gè)源泉是自利。有這樣兩個(gè)力量源泉，不愁不讓相關(guān)行政區(qū)絕“搭便車”之望。

雖然我國(guó)環(huán)境保護(hù)法對(duì)處理跨行政區(qū)的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題作出了安排，但這些安排無(wú)法有效防范地方政府“搭便車”之選擇。比如，《環(huán)境保護(hù)法》宣布國(guó)家建立聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，包括對(duì)重點(diǎn)跨行政區(qū)的區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞實(shí)行聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制（第20條），對(duì)跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞實(shí)行聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制（第20條第2款）。《大氣污染防治法》宣布建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制（第86條），并把建立者規(guī)定為國(guó)家?！端廴痉乐畏ā穭t要求國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院水行政等部門和有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府建立重要江河、湖泊的流域水環(huán)境保護(hù)聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制（第28條）。然而，這些法律上所作出的“實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一防治的措施”等安排，構(gòu)建的聯(lián)席會(huì)議制度，給予有關(guān)單位實(shí)施聯(lián)合防治行動(dòng)計(jì)劃或聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法等授權(quán)，都無(wú)法阻止相關(guān)行政區(qū)尋求無(wú)付出的收益。上述法律在聯(lián)防機(jī)制下賦予中央國(guó)家機(jī)關(guān)（比如國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門）的會(huì)同權(quán)，有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府依據(jù)上述法律獲得的牽頭地位，雖然可以對(duì)相關(guān)行政區(qū)產(chǎn)生一定的監(jiān)督作用，但無(wú)法克服付出一收益規(guī)律對(duì)相關(guān)行政區(qū)走“搭便車”之路的吸引力。雖然相關(guān)法律也有諸如“明確控制目標(biāo)，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，統(tǒng)籌交通管理”，實(shí)行大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任制，建立“大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、大氣污染源監(jiān)測(cè)等相關(guān)信息共享機(jī)制”等安排，但這些安排沒(méi)有改變各行政區(qū)只在本行政區(qū)做工作、只對(duì)本行政區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的體制安排，沒(méi)有建立“多”行政區(qū)對(duì)“一”空間環(huán)境單元的責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。上述法律推動(dòng)相關(guān)行政區(qū)開(kāi)展環(huán)境保護(hù)工作的基本設(shè)計(jì)思路依然只是上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督?！洞髿馕廴痉乐畏ā返?6條第2款明確要求國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府開(kāi)展大氣污染聯(lián)合防治，對(duì)落實(shí)大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任的情況加強(qiáng)指導(dǎo)、督促。然而，在存在環(huán)境利益共同體的環(huán)境保護(hù)任務(wù)面前，監(jiān)督不如制衡更有效，即上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督權(quán)不如利益相關(guān)者相互間的監(jiān)督更有力。

四、責(zé)任共擔(dān)的法治化：建立地方政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任共擔(dān)機(jī)制的立法要件

運(yùn)用同一空間環(huán)境單元內(nèi)不同行政區(qū)之間相互監(jiān)督的力量，建立地方政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，并非高不可攀的目標(biāo)。在同一空間環(huán)境單元內(nèi)的不同行政區(qū)之間建立共擔(dān)機(jī)制，不過(guò)是把客觀上的責(zé)任共擔(dān)變成法律上的責(zé)任共擔(dān)。在一定空間環(huán)境單元環(huán)境質(zhì)量下降時(shí)，處在這一空間環(huán)境單元中的各行政區(qū)需要共同接受環(huán)境質(zhì)量下降這一損失和由此帶給不同行政區(qū)的環(huán)境消費(fèi)利益損失。治理該空間環(huán)境單元的環(huán)境，恢復(fù)其原有的環(huán)境質(zhì)量，需要處在該空間環(huán)境單元內(nèi)的所有行政區(qū)共同努力。身處同一空間環(huán)境單元，意味著其環(huán)境質(zhì)量同步改善、同步惡化。處在一定空間環(huán)境單元中的不同行政區(qū)要想獲得環(huán)境質(zhì)量改善，必須謀求空間環(huán)境單元的整體改善，任何單位都不能獨(dú)善其身。治理京津冀上空的霧霾，是京津冀三個(gè)行政區(qū)的共同責(zé)任。因?yàn)椴还苁潜本?，還是天津、河北，都不能獨(dú)自享受藍(lán)天白云，對(duì)北京市空氣質(zhì)量負(fù)責(zé)的北京市人民政府和對(duì)天津市空氣質(zhì)量負(fù)責(zé)的天津市人民政府、對(duì)河北省空氣質(zhì)量負(fù)責(zé)的河北省人民政府都必須對(duì)京津冀空氣質(zhì)量負(fù)責(zé)。它們只有把京津冀空氣質(zhì)量作為負(fù)責(zé)的對(duì)象，才能使本行政區(qū)的空氣質(zhì)量得到改善。建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，不過(guò)是將京津冀三個(gè)行政區(qū)（有時(shí)也需要三個(gè)行政區(qū)之外的其他地區(qū)參加）客觀上的責(zé)任共擔(dān)，上升為法律上的責(zé)任共擔(dān)，即用法律或其他權(quán)威形式將三個(gè)行政區(qū)之間的責(zé)任共擔(dān)關(guān)系明確化、制度化。

（一）對(duì)環(huán)境保護(hù)責(zé)任共擔(dān)的立法宣告

建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任共擔(dān)機(jī)制的必要前提，是相關(guān)法律作出責(zé)任共擔(dān)的立法宣告，在法律上向有關(guān)行政區(qū)提出對(duì)跨行政區(qū)的環(huán)境質(zhì)量共同擔(dān)當(dāng)責(zé)任。關(guān)于政府的環(huán)境責(zé)任，在現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》中已經(jīng)有足夠多的宣告，甚至可以說(shuō)《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)際上就是一部政府職責(zé)之法，因?yàn)樗x予了各級(jí)人民政府廣泛的積極責(zé)任，但這些積極責(zé)任與責(zé)任共擔(dān)機(jī)制至少有以下兩點(diǎn)區(qū)別：一是現(xiàn)行法律中的地方各級(jí)人民政府都只對(duì)其所在行政區(qū)（或本行政區(qū)）的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，而環(huán)境保護(hù)責(zé)任共擔(dān)機(jī)制要求各相關(guān)行政區(qū)對(duì)其所在跨行政區(qū)空間環(huán)境單元的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。二是現(xiàn)行法律中的地方各級(jí)人民政府都是獨(dú)自履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，而環(huán)境保護(hù)責(zé)任共擔(dān)機(jī)制要求相關(guān)的多行政區(qū)共同擔(dān)當(dāng)責(zé)任。

立法宣告具有明確性和指引性，是各行政區(qū)履行職責(zé)的行動(dòng)指南。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行立法機(jī)制，環(huán)境保護(hù)責(zé)任共擔(dān)的立法宣告包括兩個(gè)層面：一是從國(guó)家層面，《環(huán)境保護(hù)法》和其他環(huán)境保護(hù)單行法可以明確宣布跨行政區(qū)空間環(huán)境單元內(nèi)的各地方人民政府共擔(dān)對(duì)空間環(huán)境單元環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任。按照我國(guó)現(xiàn)行法律的行文習(xí)慣，相關(guān)立法可以宣布跨行政區(qū)的環(huán)境區(qū)域、流域內(nèi)的各地方人民政府共擔(dān)對(duì)區(qū)域、流域環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任。二是從地方層面，省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以通過(guò)制定地方性法規(guī)的方式宣告本行政區(qū)應(yīng)當(dāng)分擔(dān)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府可以通過(guò)制定政府規(guī)章的方式實(shí)現(xiàn)這一宣告。地方層面的立法宣告可以將環(huán)境保護(hù)責(zé)任共擔(dān)具體化和明確化，有助于責(zé)任共擔(dān)的實(shí)現(xiàn)。

（二）環(huán)境保護(hù)責(zé)任共擔(dān)機(jī)制的組織形式

建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任共擔(dān)機(jī)制需要確定相關(guān)行政區(qū)共同履行責(zé)任的組織形式。這里所說(shuō)的組織形式是指保證或方便不同行政區(qū)形成共同意志、開(kāi)展環(huán)境保護(hù)活動(dòng)、實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的工作形式。監(jiān)管治理被視為一種新的治理模式，從命令一控制型的組織形式轉(zhuǎn)向政策參與者之間相互合作的組織形式，有助于解決參與者共同面臨的問(wèn)題。環(huán)境保護(hù)責(zé)任共擔(dān)機(jī)制可以采取監(jiān)管治理的組織形式，它可以是環(huán)境治理委員會(huì)，比如由淮河流域相關(guān)省級(jí)、地市級(jí)等行政區(qū)建立的淮河環(huán)境治理委員會(huì);它可以是聯(lián)席會(huì)議，比如為保護(hù)渤海環(huán)境，由魯、冀、遼、津四行政區(qū)舉行并定期召開(kāi)的渤海環(huán)境治理聯(lián)席會(huì)議;它也可以是環(huán)境治理協(xié)議下的秘書(shū)處，比如江蘇、浙江等省市先就太湖流域環(huán)境保護(hù)形成一份詳細(xì)的以責(zé)任共擔(dān)為原則的合作協(xié)議，在協(xié)議執(zhí)行階段設(shè)立執(zhí)行環(huán)境保護(hù)協(xié)議的秘書(shū)處。

現(xiàn)行《大氣污染防治法》規(guī)定了聯(lián)席會(huì)議這一組織形式，但該法規(guī)定的聯(lián)席會(huì)議服務(wù)的目標(biāo)不是責(zé)任共擔(dān)，而是“按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一防治措施的要求，開(kāi)展大氣污染聯(lián)合防治，落實(shí)大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任”（第86條第2款），由參加聯(lián)席會(huì)議的各方各自承擔(dān)污染防治責(zé)任，而非對(duì)跨行政區(qū)的空間環(huán)境單元的整體環(huán)境承擔(dān)責(zé)任?！洞髿馕廴痉乐畏ā返?7條規(guī)定了重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治行動(dòng)計(jì)劃，《水污染防治法》第16條規(guī)定了重要江河、湖泊的流域水污染防治規(guī)劃，對(duì)此類“計(jì)劃”“規(guī)劃”的執(zhí)行可以設(shè)置秘書(shū)處，但依據(jù)此類“計(jì)劃”“規(guī)劃”組建的秘書(shū)處無(wú)法形成相關(guān)行政區(qū)共擔(dān)責(zé)任的法律實(shí)施效果，這凸顯了現(xiàn)有組織形式的不足。

（三）環(huán)境保護(hù)責(zé)任共擔(dān)的決策制度

環(huán)境保護(hù)責(zé)任共擔(dān)機(jī)制的核心要素是決策制度。在低風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)中，各行政區(qū)被賦予了相對(duì)固定的職能，共同遵從總體秩序的安排，而隨著環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的加大，原有秩序安排無(wú)法適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)防范的要求，各行政區(qū)應(yīng)該共同研究風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策，這便需要一套系統(tǒng)的決策制度。這里所說(shuō)的決策制度，是關(guān)于處在環(huán)境利益共同體中的相關(guān)行政區(qū)，也就是共擔(dān)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的各方共擔(dān)責(zé)任的決策事項(xiàng)有哪些、如何形成決策、決策的效力如何等的制度。

根據(jù)環(huán)境治理的特點(diǎn)，環(huán)境保護(hù)責(zé)任共擔(dān)決策制度中的決策事項(xiàng)至少應(yīng)包括：一是確認(rèn)特定空間環(huán)境單元的環(huán)境質(zhì)量狀況。該項(xiàng)確認(rèn)既可以是接受相關(guān)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)作出的監(jiān)測(cè)評(píng)估結(jié)論，也可以是組織力量實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估獲得的結(jié)論。二是確定維護(hù)或改善環(huán)境的質(zhì)量目標(biāo)。確認(rèn)特定空間環(huán)境單元的環(huán)境質(zhì)量狀況，是采取環(huán)境保護(hù)措施的邏輯起點(diǎn)，而確定質(zhì)量目標(biāo)則關(guān)涉維護(hù)或改善環(huán)境質(zhì)量需要采取多大規(guī)模保護(hù)措施、難易程度多大等問(wèn)題。這既涉及生產(chǎn)生活對(duì)環(huán)境質(zhì)量的需要，又涉及環(huán)境利益共同體中相關(guān)行政區(qū)實(shí)施保護(hù)環(huán)境行動(dòng)的能力，確定維護(hù)或改善環(huán)境的質(zhì)量目標(biāo)則是在環(huán)境保護(hù)需要和環(huán)境保護(hù)能力之間所作的權(quán)衡。要想讓目標(biāo)更具可達(dá)性，就必須充分考慮是否具備達(dá)致目標(biāo)的足夠能力。三是環(huán)境保護(hù)責(zé)任共擔(dān)決策的效力。不管環(huán)境保護(hù)責(zé)任共擔(dān)機(jī)制采取哪一種組織形式，都需要法律就出自某種組織形式的決策的效力予以明確規(guī)定，這種決策需要具備對(duì)相關(guān)行政區(qū)的強(qiáng)制力。法律也可以要求上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)出自環(huán)境保護(hù)責(zé)任共擔(dān)機(jī)制的決策的法律效力提供支持。

（四）環(huán)境保護(hù)責(zé)任共擔(dān)的保障制度

環(huán)境保護(hù)責(zé)任共擔(dān)機(jī)制既是防止責(zé)任主體“搭便車”的方案，又是以環(huán)境質(zhì)量改善為最終目標(biāo)的方案。在環(huán)境保護(hù)責(zé)任共擔(dān)機(jī)制下，各責(zé)任主體應(yīng)確定共同的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和各自的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，在此基礎(chǔ)上，彼此之間相互監(jiān)督。制衡是防止責(zé)任主體“搭便車”的有效方案，卻不是確保責(zé)任主體充分履行職責(zé)的方案。當(dāng)出現(xiàn)責(zé)任主體不能履行按責(zé)任共擔(dān)機(jī)制劃分的責(zé)任時(shí)，如果不能采取有效補(bǔ)救措施，根據(jù)制衡原理建立起來(lái)的責(zé)任共擔(dān)機(jī)制就會(huì)崩潰，因?yàn)橐环交驇讉€(gè)相關(guān)方不履行或不充分履行責(zé)任，就可能出現(xiàn)只能由另外一方或幾個(gè)相關(guān)方獨(dú)自承擔(dān)治理負(fù)擔(dān)的局面，進(jìn)而導(dǎo)致這一方或幾個(gè)相關(guān)方也無(wú)力承擔(dān)或不樂(lè)于承擔(dān)。

為了防止責(zé)任共擔(dān)機(jī)制在失衡的情況下崩潰，需要建立一套保障制度，以便對(duì)一方或幾個(gè)相關(guān)方不履行或不充分履行職責(zé)進(jìn)行補(bǔ)救。補(bǔ)救方案可以是給予承擔(dān)額外責(zé)任的一方補(bǔ)償、對(duì)不能履行責(zé)任的一方施加責(zé)罰，補(bǔ)償可以是分享更多的環(huán)境消費(fèi)利益份額、減少為履行共同責(zé)任而分擔(dān)的環(huán)境治理任務(wù)，責(zé)罰可以是減少環(huán)境消費(fèi)利益份額、增加履行共同責(zé)任而分擔(dān)的環(huán)境治理任務(wù)等。

五、結(jié)語(yǔ)

法國(guó)思想家孟德斯鳩曾說(shuō)過(guò)，“法是源于事物本性的必然關(guān)系”。借用這一思想，我們可以對(duì)環(huán)境立法提出如下要求：環(huán)境保護(hù)法亦應(yīng)是源于事物本性的必然關(guān)系?？缧姓^(qū)環(huán)境保護(hù)事務(wù)的本性給環(huán)境保護(hù)法提供了反映如下兩種關(guān)系的源泉：一種關(guān)系是行政管理機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的關(guān)系，依靠對(duì)這一對(duì)關(guān)系的行政法調(diào)整不足以解決跨行政區(qū)的環(huán)境問(wèn)題;另一種關(guān)系是上級(jí)行政機(jī)關(guān)與下級(jí)行政機(jī)關(guān)的關(guān)系或全國(guó)性國(guó)家機(jī)關(guān)與區(qū)域性地方性國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。以往立法規(guī)定的上下級(jí)監(jiān)督關(guān)系，不足以克服地方政府在跨行政區(qū)環(huán)境保護(hù)事務(wù)中選擇“搭便車”。按照跨行政區(qū)環(huán)境保護(hù)事務(wù)的本性，環(huán)境保護(hù)法應(yīng)當(dāng)確立的必然關(guān)系是相關(guān)行政區(qū)之間的關(guān)系，這種關(guān)系的核心內(nèi)容則是相關(guān)行政區(qū)對(duì)跨行政區(qū)環(huán)境單元的環(huán)境質(zhì)量共擔(dān)責(zé)任。在建立這一責(zé)任共擔(dān)機(jī)制并將其法律化之后，行政管理機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的關(guān)系就會(huì)產(chǎn)生巨大力量，一種使環(huán)境質(zhì)量實(shí)現(xiàn)好轉(zhuǎn)的力量。因?yàn)樾姓芾頇C(jī)關(guān)已經(jīng)沒(méi)有可搭的“便車”，只能督促行政相對(duì)人嚴(yán)格履行環(huán)境保護(hù)法規(guī)定的義務(wù)。同時(shí)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)與下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系會(huì)變成有力的保障，保障相關(guān)行政區(qū)完全履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任，因?yàn)樯霞?jí)行政機(jī)關(guān)可以在相關(guān)行政區(qū)之間賦予強(qiáng)大的力量，促使相關(guān)行政區(qū)互相監(jiān)督。