常 進(jìn)

舒城縣人民政府信訪局，安徽 舒城 231300

一、研究背景

自從十八屆三中全會(huì)提出改革信訪工作制度以來，全國(guó)普及網(wǎng)上受理信訪制度，以便更好更快地處理群眾的合理信訪訴求，同時(shí)將涉及法律法規(guī)和訴訟問題的信訪事件列入法治解決軌道，同步構(gòu)建涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。隨后政府又相繼印發(fā)和實(shí)施了相關(guān)意見和辦法，強(qiáng)調(diào)各地區(qū)各部門的協(xié)調(diào)和配合作用，大幅度提升了信訪工作效率。雖然信訪工作有了較大的完善，但是在基層信訪工作方面仍然暴露出一些問題，只有充分了解基層信訪工作的現(xiàn)狀，才能促進(jìn)基層信訪工作的優(yōu)化和改進(jìn)。

二、新形勢(shì)下基層信訪的現(xiàn)狀及原因分析

（一）現(xiàn)狀分析

首先，基層上訪事件中越級(jí)上訪的數(shù)量激增，已經(jīng)成為基層上訪的主流。近年來，基層部分群眾認(rèn)為上級(jí)政府和機(jī)關(guān)能夠更好地解決實(shí)際問題，選擇舍近求遠(yuǎn)，直接到市級(jí)、省級(jí)甚至到北京進(jìn)行上訪，越級(jí)上訪的事件增長(zhǎng)迅速，并且有成為基層信訪主要途徑的趨勢(shì)。在實(shí)際上訪群眾中，很多基層上訪者直接越過當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)、社區(qū)向上級(jí)政府和機(jī)關(guān)進(jìn)行上訪，雖然國(guó)家針對(duì)此問題曾出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項(xiàng)受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級(jí)走訪的辦法》，但是在實(shí)際事件中仍然有相當(dāng)一部分基層群眾不顧及政府工作人員的勸導(dǎo)，越級(jí)進(jìn)行上訪。

其次，基層非正常上訪事件頻發(fā)，直接影響了信訪制度的實(shí)施效果。由于社會(huì)的發(fā)展和制度的健全，現(xiàn)階段基層群眾上訪所涉及的問題比較復(fù)雜，給基層信訪工作帶來了難題，信訪部門和機(jī)構(gòu)責(zé)重權(quán)輕；同時(shí)基層信訪工作的效果與政府決策、權(quán)力評(píng)價(jià)存在密切的關(guān)聯(lián)，信訪工作處理情況成為衡量政績(jī)的重要指標(biāo)。雖然強(qiáng)化信訪工作確實(shí)幫助了部分基層群眾快速、合法地解決了一些問題，但是也有少數(shù)人以信訪為由牟取不正當(dāng)甚至不合法的利益。根據(jù)國(guó)家《信訪條例》的相關(guān)規(guī)定，雖然提出了“六個(gè)不得”，但是對(duì)違反上述規(guī)定的行為的處理沒有進(jìn)行細(xì)化和落實(shí)，使得現(xiàn)實(shí)信訪工作中難以對(duì)非正常上訪行為進(jìn)行明確的處置，缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)?；鶎有旁L工作人員只能加強(qiáng)監(jiān)督，直接增加了工作量和工作壓力，容易出現(xiàn)“越接訪工作越被動(dòng)”的惡性循環(huán)。

最后，基層上訪事件中以“三農(nóng)”問題占主導(dǎo)地位。隨著國(guó)家“三農(nóng)”政策的調(diào)整，糧食直補(bǔ)金額出現(xiàn)遞增的趨勢(shì)，有關(guān)撂荒棄耕、流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)歸屬問題成為焦點(diǎn)，尤其是每年的3月底、4月初這一階段，基層上訪量增長(zhǎng)比較明顯。同時(shí)，每年6-8月是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉的高峰期，涉及水源、水量等灌溉矛盾糾紛比較典型。而每年的10月至春節(jié)前，基層信訪事件又圍繞制種糾紛、農(nóng)民工工資糾紛、困難群眾生活保障、采暖問題等顯著問題展開。從基層信訪案件的構(gòu)成來看，有關(guān)“三農(nóng)”問題的占比較大。

（二）原因分析

首先，基層干部和群眾對(duì)信訪觀念的理解存在誤區(qū)。從基層信訪干部的角度來看，按照過去政績(jī)考核的指標(biāo)體系的要求，將當(dāng)?shù)匦旁L人員和信訪案件數(shù)量作為考核指標(biāo)，并且提倡信訪排名制度。雖然這種不健全的信訪處理機(jī)制已經(jīng)取消，但是過去形成的觀念仍然影響著現(xiàn)在的政府行為。如果某地信訪量較多，則片面地認(rèn)為當(dāng)?shù)夭环€(wěn)定。有些基層政府和機(jī)關(guān)甚至?xí)誀奚ㄖ螢榇鷥r(jià)想方設(shè)法降低上訪數(shù)量。這些都會(huì)對(duì)現(xiàn)在的基層信訪工作帶來負(fù)面影響，容易滋生不良風(fēng)氣。從群眾的角度來看，信訪工作本來是聯(lián)結(jié)政府和群眾之間的橋梁，能夠讓政府及時(shí)了解民情民意，群眾通過信訪實(shí)際上是對(duì)政府公信力的肯定。但是現(xiàn)階段，部分群眾把上訪當(dāng)做是解決問題的方式，只要敢“鬧”就一定能夠滿足自身需求，甚至是不合理、不合法的訴求。

其次，基層信訪工作難度加大的另一個(gè)原因是群眾利益需求過高。以“信訪專業(yè)戶”為例，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致部分群眾不斷上訪的根源在于自身利益需求過高。他們認(rèn)為只要不停地鬧訪、纏訪，就一定會(huì)引起相關(guān)部門的重視，進(jìn)而滿足自身訴求。同時(shí)，有些群眾還會(huì)蓄意進(jìn)京上訪，通過這種行為對(duì)基層政府施加壓力，借口上訪牟取個(gè)人利益。如果上訪沒有達(dá)到個(gè)人目標(biāo)，有些群眾就會(huì)出現(xiàn)所謂的鬧訪、纏訪等非正常行為，不惜通過制造事端敗壞政府形象。另外，很多參與鬧訪、纏訪的群眾并沒有正確看待國(guó)家政策的調(diào)整和優(yōu)化，不去深入了解國(guó)家社會(huì)保障和社會(huì)救助制度，而片面依賴于政府救助的幅度提高，表明上看起來是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，實(shí)際上則是心理失衡的結(jié)果。

最后，造成基層信訪工作難度加大的第三個(gè)原因是信訪相關(guān)法律法規(guī)不健全。如果單從信訪立法的數(shù)量上來看，國(guó)家確實(shí)做出了很大的努力，與之相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度較多。但是在實(shí)踐中仍然存在部分信訪問題難以訴諸法律渠道進(jìn)行合理解決。一是因?yàn)榉蓪蛹?jí)不過偶。例如2005年頒布修訂后的《信訪條例》屬于國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，難以深入基層信訪制度；二是各級(jí)地方政府紅頭文件過多，但強(qiáng)制力不夠。雖然各級(jí)地方政府都有相繼出臺(tái)針對(duì)基層信訪案件的各類紅頭文件、內(nèi)部文件等，但是只是從管理層面強(qiáng)化下級(jí)對(duì)上級(jí)的服從意識(shí)，其約束力不強(qiáng)，缺乏行政強(qiáng)制力；三是涉及基層信訪的相關(guān)規(guī)定不夠詳細(xì)，尤其是非正常上訪缺乏處罰的依據(jù)。雖然《信訪條例》中針對(duì)非正常上訪進(jìn)行了規(guī)定，但是卻并未對(duì)其如何處理進(jìn)行明確規(guī)定。在實(shí)踐中通常會(huì)結(jié)合《刑法》和《治安管理處罰法》追究相關(guān)涉案人員的責(zé)任，但是對(duì)于某些上訪案件中的具體行為難以處理和追求，再加上“慎用警力”執(zhí)法觀念在信訪案件中的影響，使得基層信訪部門只能對(duì)涉案人員進(jìn)行勸導(dǎo)，而沒有行政強(qiáng)制權(quán)，容易使得事態(tài)惡化。

三、新形勢(shì)下加強(qiáng)基層信訪工作的建議

（一）健全立法和配套制度

雖然國(guó)家曾經(jīng)頒布并修訂《信訪條例》，但是因?yàn)槠浞蓪蛹?jí)不高，在約束信訪行為上美有達(dá)到預(yù)期的效果，因此，應(yīng)該健全立法，盡快針對(duì)《信訪法》進(jìn)行規(guī)劃、審議，并進(jìn)行充分的調(diào)研，以滿足當(dāng)前信訪工作的需要。同時(shí)，政府要健全信訪相關(guān)配套制度，將法律援助、司法救濟(jì)、《治安管理處罰法》、《刑法》等相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度與信訪工作進(jìn)行對(duì)接。基層信訪工作人員可以通過法律援助制度幫助上訪人員獲取必要的法律服務(wù)，提供經(jīng)濟(jì)保障；還可以通過司法救濟(jì)制度對(duì)符合信訪要求的上訪人員給予相應(yīng)的救助，積極發(fā)揮其解決糾紛和穩(wěn)定社會(huì)的核心作用，減少涉法涉訴信訪問題的出現(xiàn)；還可以與《治安管理處罰法》、《刑法》等進(jìn)行銜接，針對(duì)非正常上訪行為，尤其是鬧訪、纏訪等不良行為進(jìn)行合法的處置。

（二）強(qiáng)化矛盾糾紛排查調(diào)處工作

優(yōu)化基層信訪工作，還應(yīng)該積極發(fā)揮基層群眾工作站的作用，將信訪工作與群眾工作、社會(huì)管理工作進(jìn)行結(jié)合，將基層化解矛盾糾紛的能力和水平進(jìn)行提升。一方面，應(yīng)該定期進(jìn)行排查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭性問題并進(jìn)行全面登記，同時(shí)以說服教育、勸導(dǎo)、幫扶等方式解決尚處于萌芽階段的問題，避免問題和矛盾激化而導(dǎo)致惡性案件出現(xiàn)。另一方面，基層信訪工作人員應(yīng)該結(jié)合基層信訪的階段性特點(diǎn)，對(duì)信訪頻發(fā)的時(shí)期進(jìn)行排查和監(jiān)管，提前做好預(yù)防。對(duì)于基層重點(diǎn)關(guān)注的人員和群眾，應(yīng)該注意其思想和行為動(dòng)向的變化，切實(shí)解決其實(shí)際困難，同時(shí)在工作中要注意方式方法，切記帶入個(gè)人情感，讓簡(jiǎn)單問題復(fù)雜化。

（三）完善信訪信息系統(tǒng)

一方面，基層信訪部門應(yīng)該構(gòu)建信訪信息系統(tǒng)，既能對(duì)符合要求的上訪群眾提供幫助，又能通過資源共享，讓其他基層政府掌握信訪信息和數(shù)據(jù)。由于信訪工作任務(wù)繁重，通過構(gòu)建信訪信息化系統(tǒng)可以將問題進(jìn)行簡(jiǎn)化，達(dá)到系統(tǒng)處理的效果。另一方面，基層信訪部門完善信息化推進(jìn)的基礎(chǔ)條件和設(shè)施。在人員編制、工作水平以及硬件設(shè)施等方面加大投入，引進(jìn)專業(yè)人才，通過培訓(xùn)和交流提升信訪人員專業(yè)素質(zhì)，同時(shí)引進(jìn)信息化所需的硬件設(shè)施，以此助推基層信訪工作效能的提升。

四、結(jié)論

基層信訪工作直接關(guān)系到群眾的切身利益和需求，新形勢(shì)下基層信訪部門和人員應(yīng)該關(guān)注到信訪工作的發(fā)展現(xiàn)狀并從中找到原因，進(jìn)而針對(duì)現(xiàn)狀和原因提出可行性改進(jìn)建議，以此提升基層信訪工作的效能。