呂林月 王宏巍

東北林業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150000

一、東北地區(qū)生態(tài)環(huán)境

我國(guó)東北地區(qū)自然資源豐富，有著十分顯著的優(yōu)勢(shì)，礦產(chǎn)資源、森林資源、土地資源等十分充足，在我國(guó)整體發(fā)展規(guī)劃中占據(jù)了重要地位。但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，對(duì)自然資源的過(guò)分索取造成了生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重失衡，過(guò)分追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度反而忽略了對(duì)自然資源的保護(hù)，給東北地區(qū)的環(huán)境帶來(lái)了嚴(yán)重?fù)p失，各種環(huán)境問(wèn)題頻發(fā)。近年來(lái)，雖然隨著環(huán)境治理的力度不斷增強(qiáng)，東北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到了一定改善，但總體來(lái)說(shuō)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，仍面臨著各種環(huán)境問(wèn)題。如黑龍江省在2018年全省平均污染天數(shù)比例為6.5%，松花江、黑龍江、烏蘇里江水系均有污染情況；吉林省在2018年全省平均污染天數(shù)比例為9.67%，全省水環(huán)境質(zhì)量狀況更是總體呈下降態(tài)勢(shì)，在生態(tài)環(huán)境部2019年6月公布的115家嚴(yán)重超標(biāo)重點(diǎn)排污單位中遼寧省就有11家，由此可見(jiàn)東北地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的工作依然困難重重，完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度真正做到“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”已經(jīng)刻不容緩。

二、我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的現(xiàn)狀及經(jīng)驗(yàn)

（一）我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的現(xiàn)狀

我國(guó)目前的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度大多是出現(xiàn)在民事侵權(quán)一類(lèi)的法律之中，如《侵權(quán)責(zé)任法》中對(duì)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，但這其中均是對(duì)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的救濟(jì)和保護(hù)，對(duì)生態(tài)環(huán)境本身受到損害后如何修復(fù)并未作出具體規(guī)定，因此《環(huán)境保護(hù)法》中雖然明確規(guī)定了損害擔(dān)責(zé)原則要求對(duì)環(huán)境造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任，但是依照《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定卻使得環(huán)境權(quán)得不到應(yīng)有的保護(hù)、遭受損害的生態(tài)環(huán)境無(wú)法得到修復(fù)，這一原則并不能很好地落實(shí)。在具體的單行法中也較少有對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w規(guī)則做出的規(guī)定，只有《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)海洋環(huán)境損害救濟(jì)的規(guī)則作出了相應(yīng)規(guī)定。我國(guó)分別在2015年和2017年發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)方案》）和《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革方案》）《改革方案》在《試點(diǎn)方案》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)充了賠償權(quán)利人的范圍，在賠償金的執(zhí)行和管理、磋商協(xié)議的效力以及公眾參與等方面都有了更加全面的規(guī)定。隨著這兩份文件的發(fā)布，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P(guān)制度不斷完善，但是在改革工作不斷推進(jìn)的過(guò)程中一系列的問(wèn)題也隨之展現(xiàn)出來(lái)，暴露出我國(guó)目前在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度較為零散、僅有大框架的問(wèn)題，各個(gè)地方如何在《改革方案》的整體框架下根據(jù)自己存在的環(huán)境問(wèn)題對(duì)這一制度進(jìn)行補(bǔ)充仍需要繼續(xù)研究。

（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)地方的經(jīng)驗(yàn)

隨著2017年《試點(diǎn)方案》的發(fā)布，吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南七個(gè)省市積極開(kāi)展工作積累了大量寶貴經(jīng)驗(yàn)，對(duì)東北地區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的完善有著重大意義。

吉林省作為試點(diǎn)城市之一，在試點(diǎn)過(guò)程中通過(guò)處理各類(lèi)環(huán)境污染事件積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。例如某石油吉林油田分公司違規(guī)進(jìn)行石油開(kāi)采致大布蘇國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償案，此案吉林油田分公司無(wú)相關(guān)手續(xù)即在保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)的植被以及土壤均造成嚴(yán)重破壞，在經(jīng)過(guò)雙方磋商后達(dá)成了賠償協(xié)議共計(jì)賠償?shù)男迯?fù)費(fèi)用為4465.46萬(wàn)元，共包括清除污染等的各類(lèi)費(fèi)用。在本案中，磋商制度充分發(fā)揮了作用，賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人雙方在平等自愿的前提下順利達(dá)成磋商協(xié)議推動(dòng)環(huán)境修復(fù)工作有序開(kāi)展；在修復(fù)過(guò)程中按照嚴(yán)格資金管理制度規(guī)范各項(xiàng)費(fèi)用的使用，并鼓勵(lì)損害者自行修復(fù)但必須在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成且通過(guò)驗(yàn)收，本案中吉林油田與2019年8月份完成修復(fù)并通過(guò)驗(yàn)收。吉林省在開(kāi)始試點(diǎn)工作后制定了規(guī)范的生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理制度，完善了資金的來(lái)源、資金的使用與監(jiān)督等；打造了專(zhuān)業(yè)的技術(shù)團(tuán)隊(duì)，引進(jìn)專(zhuān)業(yè)人才對(duì)生態(tài)環(huán)境損害、修復(fù)情況等進(jìn)行評(píng)估監(jiān)測(cè)；在全省區(qū)分不同的生態(tài)功能區(qū)，針對(duì)林木、土壤、濕地等不同要素分別采取不同措施，以便掌握整體生態(tài)狀況。

貴州省的“息烽縣小寨壩鎮(zhèn)大鷹田非法傾倒廢渣”一案在磋商制度的完善方面是一個(gè)積極嘗試，此案中貴州省律師協(xié)會(huì)和專(zhuān)業(yè)人士作為第三方參與，這就確保了磋商過(guò)程的專(zhuān)業(yè)性和公信力。湖南省試行生態(tài)環(huán)境損害賠償金分類(lèi)管理和分期賠付以保證環(huán)境修復(fù)工作的正常進(jìn)行同時(shí)也可以減輕義務(wù)人的負(fù)擔(dān)，湖南省規(guī)定各個(gè)行政部門(mén)根據(jù)自己的職能分管環(huán)境事件的調(diào)查工作，提高效率的同時(shí)也保證了調(diào)查工作的專(zhuān)業(yè)性。江蘇省在環(huán)境損害評(píng)估鑒定方面已經(jīng)較為成熟，擁有豐富的專(zhuān)家人才以及規(guī)范化的評(píng)估流程，嚴(yán)格規(guī)定評(píng)估期限并要求將結(jié)果向公眾發(fā)布，充分發(fā)揮公眾監(jiān)督的力量；制定評(píng)估機(jī)構(gòu)黑名單，將缺乏公平的評(píng)估機(jī)構(gòu)拉入黑名單不再合作。

三、完善東北地區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建議

（一）明確賠償權(quán)利人的具體范圍

《改革方案》中明確了省級(jí)、市地級(jí)政府作為賠償權(quán)利人的主體資格，由于案件的不同類(lèi)型大多省市規(guī)定由政府不同部門(mén)依據(jù)法定職能開(kāi)展具體工作，但因?yàn)榄h(huán)境污染案件自身的復(fù)雜性，政府部門(mén)在履職過(guò)程中互相推卸責(zé)任，因此對(duì)于不同部門(mén)作為賠償權(quán)利人的具體權(quán)利需要作出具體規(guī)定，明確主要負(fù)責(zé)的部門(mén)；同時(shí)加強(qiáng)各個(gè)部門(mén)之間的配合與溝通。由于東北地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的特殊性，發(fā)生重大環(huán)境污染事件極大可能會(huì)造成跨區(qū)域的環(huán)境損害，此時(shí)需要協(xié)商確定賠償權(quán)利人是哪級(jí)政府。政府在參與生態(tài)環(huán)境損害賠償過(guò)程中權(quán)力極大，因此為防止權(quán)力濫用檢察機(jī)關(guān)可以以監(jiān)督者的身份參與，當(dāng)政府不作為或亂作為時(shí)由檢察機(jī)關(guān)作為索賠主體進(jìn)行索賠，以便生態(tài)環(huán)境損害及時(shí)得到修復(fù)。

（二）完善生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序

磋商制度在解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛是一個(gè)重要手段，《改革方案》明確指出磋商是訴訟的前置程序，當(dāng)前期調(diào)查基本確定損害事實(shí)及賠償權(quán)利人后可以啟動(dòng)磋商程序，為了防止磋商久搓未決或者賠償義務(wù)人利用磋商拖延時(shí)間的情況讓受損的生態(tài)環(huán)境盡快得到修復(fù)，可以根據(jù)環(huán)境污染案件的緊迫性規(guī)定不同的磋商時(shí)限，同時(shí)對(duì)于磋商的次數(shù)也必須嚴(yán)格規(guī)定避免資源的浪費(fèi)。為了保證磋商協(xié)議的有效履行不同省市所采取的方法不同，其中司法確認(rèn)是普遍認(rèn)為合理且有效的方式，能夠有效地保障磋商協(xié)議得到執(zhí)行。磋商協(xié)議達(dá)成后為避免其成為一紙空文，對(duì)賠償義務(wù)人的履行義務(wù)情況仍需要進(jìn)行監(jiān)督，明確監(jiān)督的主體和方式，嚴(yán)格規(guī)定修復(fù)不達(dá)標(biāo)的懲罰措施，保證協(xié)議中的修復(fù)方案得到執(zhí)行。

（三）建立有東北地區(qū)特色的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)制度

由于生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后修復(fù)費(fèi)用高時(shí)間長(zhǎng)，責(zé)任人缺乏相應(yīng)的賠償能力很有可能導(dǎo)致環(huán)境得不到修復(fù)，此時(shí)生態(tài)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)有很大的作用。目前我國(guó)生態(tài)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度整體發(fā)展尚不成熟，相關(guān)法律法規(guī)還不完善；加之企業(yè)自身注重盈利缺乏環(huán)境保護(hù)意識(shí)，因此有很多企業(yè)并不愿意參保；但是東北以工業(yè)為主環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)較大，因此建立強(qiáng)制的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)制度是很有必要的。比如美國(guó)對(duì)企業(yè)污染責(zé)任的承保條件和賠償范圍都進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。同時(shí)保險(xiǎn)公司也以監(jiān)督者的身份參與到環(huán)境保護(hù)中，有利于節(jié)約資源降低環(huán)境損害的可能。

四、結(jié)語(yǔ)

完善東北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，確保受到損害的環(huán)境及時(shí)得到治理和修復(fù)對(duì)其以后的發(fā)展有著長(zhǎng)遠(yuǎn)意義，這一制度在實(shí)施中也遇到許多問(wèn)題今后還要結(jié)合理論與實(shí)踐進(jìn)一步完善。