張序言 劉家興 王啟航

內(nèi)容提要：軍事設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)核查，是軍隊(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)軍隊(duì)單位委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)審核的工程竣工結(jié)算審計(jì)報(bào)告進(jìn)行的審核檢查，對(duì)于促進(jìn)軍事設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目依法推進(jìn)、有序運(yùn)行具有重要作用。但在具體實(shí)踐中也存在一些矛盾問(wèn)題，需認(rèn)真研究，加以改進(jìn)。一要?jiǎng)?chuàng)新組織設(shè)計(jì)；二要建立協(xié)作機(jī)制；三要完善配套措施；四要優(yōu)化資源配置；五要應(yīng)用信息技術(shù)。

軍事設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)核查，是軍隊(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)軍隊(duì)單位委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)審核的工程竣工結(jié)算審計(jì)報(bào)告進(jìn)行的審核檢查。針對(duì)軍隊(duì)審計(jì)監(jiān)督體制調(diào)整改革后，軍隊(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)不再?gòu)氖鲁霭こ探Y(jié)算審核等中介服務(wù)的實(shí)際，軍隊(duì)單位依托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)軍事設(shè)施項(xiàng)目工程竣工審計(jì)報(bào)告進(jìn)行審核，已成為軍事設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目實(shí)踐過(guò)程中的一項(xiàng)經(jīng)常性工作。近年來(lái)，軍隊(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)按照《軍隊(duì)審計(jì)條例》有關(guān)規(guī)定，依法對(duì)軍事設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)核查（以下簡(jiǎn)稱審計(jì)核查），有力促進(jìn)了軍事設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目依法推進(jìn)、有序運(yùn)行。但也存在一些矛盾問(wèn)題，需認(rèn)真研究對(duì)策措施，切實(shí)加以改進(jìn)提高。

一、軍事設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)核查存在的矛盾問(wèn)題

（一）對(duì)照“審計(jì)全覆蓋”的要求還有差距

軍隊(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)按照規(guī)定的監(jiān)督對(duì)象范圍，根據(jù)軍隊(duì)單位報(bào)備情況，選取軍事設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)核查。一方面，現(xiàn)有組織方式難以實(shí)現(xiàn)審計(jì)數(shù)量上的全覆蓋。受審計(jì)力量限制，目前軍隊(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)尚無(wú)法對(duì)監(jiān)督范圍內(nèi)所有軍事設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)核查，只能根據(jù)監(jiān)督范圍內(nèi)單位報(bào)備的結(jié)算審核情況，進(jìn)行核查項(xiàng)目抽選。另一方面，項(xiàng)目抽選難以實(shí)現(xiàn)質(zhì)量上的精準(zhǔn)覆蓋。在抽選過(guò)程中除完成上級(jí)賦予的審計(jì)核查的任務(wù)指標(biāo)外，審計(jì)人員往往只根據(jù)項(xiàng)目類型進(jìn)行主觀上的判斷，進(jìn)而確定備選項(xiàng)目，以湊足任務(wù)指標(biāo)，導(dǎo)致無(wú)法準(zhǔn)確抽選出具有代表性、時(shí)效性、問(wèn)題導(dǎo)向性的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)核查。

（二）審計(jì)核查的范圍和事項(xiàng)不夠全面

審計(jì)核查的范圍和事項(xiàng)直接影響核查工作開(kāi)展的廣度和深度，能否進(jìn)行完整全面的核查，對(duì)軍隊(duì)審計(jì)有效履行職能任務(wù)、客觀揭露存在的問(wèn)題、正確評(píng)價(jià)軍事設(shè)施建設(shè)經(jīng)濟(jì)效益和保障效能，具有決定性作用。從近年審計(jì)核查實(shí)踐看，一方面，審計(jì)核查的范圍廣度不足。審計(jì)核查僅限于工程結(jié)算后，無(wú)法對(duì)軍事設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)決策、規(guī)劃設(shè)計(jì)、承包發(fā)包、工程變更、進(jìn)度款支付等工程管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行有效核查，使得審計(jì)核查的時(shí)效性、證據(jù)的適當(dāng)性大打折扣，制約了核查效果。另一方面，審計(jì)核查的事項(xiàng)深度不夠。目前，審計(jì)核查僅限于對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行審核。但隨著“花錢(qián)買(mǎi)服務(wù)”這一保障模式的逐步推進(jìn)，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)審價(jià)行為失范、審核結(jié)果不實(shí)、軍隊(duì)建設(shè)單位管控不嚴(yán)、監(jiān)管約束缺位的風(fēng)險(xiǎn)大大增加，使得審計(jì)職能難以有效發(fā)揮。

（三）審計(jì)核查的結(jié)果運(yùn)用“最后一公里”尚未打通

近年來(lái)，軍隊(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)依法對(duì)軍事設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)核查，在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、審減造價(jià)方面，取得了豐碩成果，但在核查結(jié)果運(yùn)用和損失追回方面，也面臨一些新情況新問(wèn)題。一方面，核查結(jié)果運(yùn)用難。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)為保持自身利益和信譽(yù)，對(duì)軍隊(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)復(fù)核結(jié)果往往不予認(rèn)同，甚至推翻；施工單位也經(jīng)常以施工合同事先未約定等理由，否定審計(jì)核查審減金額；建設(shè)單位為了推卸責(zé)任，往往表面支持實(shí)則想置身事外，甚至與施工單位相互配合應(yīng)對(duì)審計(jì)。另一方面，問(wèn)題資金追繳難。建設(shè)單位與施工單位、社會(huì)中介審計(jì)機(jī)構(gòu)都是平等的合同主體，如果通過(guò)法律手段追繳問(wèn)題資金，容易導(dǎo)致違背合同法的法理精神。特別是當(dāng)軍隊(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)要求建設(shè)單位追回問(wèn)題資金時(shí)，若建設(shè)單位與施工單位未協(xié)商一致，經(jīng)由司法審判，建設(shè)單位敗訴的可能性較大，存在問(wèn)題資金無(wú)法追回的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）審計(jì)核查的專業(yè)人員、技術(shù)手段還不充足

軍事設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)核查人員，應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力，并取得崗位任職資格，能夠熟練運(yùn)用計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)處理分析技術(shù)和核查軟件，在信息化條件下高效開(kāi)展審計(jì)核查。但在現(xiàn)有人力資源和技術(shù)條件下，一方面，軍內(nèi)從事工程造價(jià)的專業(yè)人員缺乏。軍隊(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)在開(kāi)展審計(jì)核查時(shí)，為組成核查組，除審計(jì)組長(zhǎng)和1～2名主審為軍隊(duì)審計(jì)人員外，相關(guān)專業(yè)人員還需要通過(guò)外聘的方式補(bǔ)充進(jìn)來(lái)。但由于臨時(shí)聘用人員在工資待遇方面缺乏政策法規(guī)吸引，導(dǎo)致愿意從事相關(guān)工作的專業(yè)人員少；有的即使已經(jīng)進(jìn)組開(kāi)展工作，但由于對(duì)外聘專業(yè)人員的激勵(lì)措施不夠，也一定程度上影響了外聘人員工作積極性。另一方面，技術(shù)手段應(yīng)用不足。面對(duì)監(jiān)督范圍內(nèi)軍隊(duì)單位的海量軍事設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目數(shù)據(jù)，有的軍隊(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)還不能熟練運(yùn)用計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)篩查、模型分析等科技手段精準(zhǔn)選取建設(shè)項(xiàng)目，不少軍隊(duì)審計(jì)人員對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)軟件操作不熟練，影響了審計(jì)核查的工作效率。

二、改進(jìn)軍事設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)核查的對(duì)策措施

（一）創(chuàng)新組織設(shè)計(jì)

一要合理選用組織方式。軍隊(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)根據(jù)年度審計(jì)工作安排，從軍事設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目備案庫(kù)中選擇擬核查的項(xiàng)目，可根據(jù)各單位實(shí)際單獨(dú)組織，也可結(jié)合審計(jì)或者進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查時(shí)捆綁安排，探索試行“N+1”審計(jì)組織模式，并在相關(guān)審計(jì)實(shí)施方案、審計(jì)通知書(shū)中予以明確。二要運(yùn)用“三步走”的方法進(jìn)行項(xiàng)目抽選。第一步，根據(jù)重點(diǎn)建設(shè)方向和投資規(guī)模圈定核查項(xiàng)目范圍；第二步，對(duì)圈定范圍內(nèi)的項(xiàng)目，綜合分析已報(bào)備的結(jié)算審計(jì)報(bào)告，運(yùn)用價(jià)值工程和造價(jià)控制原理進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，劃定樣本規(guī)模，找出并選取造價(jià)管控漏洞較大的項(xiàng)目樣本；第三步，對(duì)已選取的項(xiàng)目進(jìn)行隨機(jī)抽樣，以保證項(xiàng)目選取的科學(xué)性公平性。三要拓展核查范圍和事項(xiàng)。明確核查范圍為軍事設(shè)施建設(shè)的全過(guò)程和全壽命周期，由只對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)報(bào)告和價(jià)格審計(jì)結(jié)果的核查，拓展為涵蓋規(guī)劃計(jì)劃、項(xiàng)目審批、勘察設(shè)計(jì)、發(fā)包承包、施工管理、竣工結(jié)（決）算的項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程審計(jì)核查；增加對(duì)軍事設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的全部要素核查，包括工程造價(jià)、財(cái)務(wù)、績(jī)效、管理、法紀(jì)等。

（二）建立協(xié)作機(jī)制

一要與地方建設(shè)管理部門(mén)建立社會(huì)中介機(jī)構(gòu)考評(píng)協(xié)作機(jī)制。通過(guò)建立該機(jī)制，使審計(jì)核查結(jié)果能夠進(jìn)入國(guó)家對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的考評(píng)運(yùn)用實(shí)踐，便于國(guó)家相關(guān)部門(mén)對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)在參與軍隊(duì)工程造價(jià)審核時(shí)的違規(guī)行為進(jìn)行處理處罰。二要與地方司法部門(mén)和銀行機(jī)構(gòu)建立資金追討協(xié)作機(jī)制。主要目的是針對(duì)拒不接受審計(jì)核查結(jié)果的企業(yè)，可聯(lián)合地方相關(guān)部門(mén)追繳其非法所得；對(duì)拒不退回非法所得的企業(yè)，采取相應(yīng)的懲處措施。三要與地方公安等部門(mén)建立個(gè)人誠(chéng)信報(bào)備機(jī)制。對(duì)于在軍隊(duì)工程建設(shè)中，存在違法違規(guī)取得工程建設(shè)項(xiàng)目、劣質(zhì)工程、安全事故和虛報(bào)工程結(jié)算等行為的公司或個(gè)人，由軍隊(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行備案登記，每年通報(bào)地方相關(guān)管理部門(mén)和軍隊(duì)單位，限制其參與地方和軍隊(duì)的其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

（三）完善配套措施

一要完善軍事設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目合同配套條款?；陔p方平等自愿的原則，在建設(shè)單位與施工單位適用的合同范本中明確“乙方有義務(wù)接受軍隊(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的審計(jì)核查，并按照審計(jì)核查結(jié)果進(jìn)行問(wèn)題整改和違規(guī)資金清退”；在建設(shè)單位與社會(huì)中介機(jī)構(gòu)適用的合同范本中明確“乙方有義務(wù)接受軍隊(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的審計(jì)核查，責(zé)任和結(jié)果認(rèn)定應(yīng)遵循軍隊(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)核查結(jié)果”。二要健全審計(jì)核查評(píng)價(jià)制度。制定與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)相匹配并符合軍事設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目特點(diǎn)的考評(píng)辦法，對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的價(jià)格審計(jì)結(jié)果進(jìn)行考評(píng)，促進(jìn)審計(jì)核查規(guī)范有序、公平公正。三要制定審計(jì)核查工作指南。自開(kāi)展審計(jì)核查以來(lái)，各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)尚未形成統(tǒng)一的流程規(guī)范和規(guī)章制度，且軍事設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域涉及資金數(shù)額較大，各方對(duì)核查結(jié)果爭(zhēng)議較多，導(dǎo)致審計(jì)人員客觀存在一定的自由裁量權(quán)。軍隊(duì)層面可在充分實(shí)踐的基礎(chǔ)上制定《軍事設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)核查指南》，下發(fā)各級(jí)軍隊(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)參照?qǐng)?zhí)行，統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化操作規(guī)程，提高審計(jì)核查的科學(xué)性有效性。

（四）優(yōu)化資源配置

一要發(fā)揮統(tǒng)管統(tǒng)派的制度優(yōu)勢(shì)。在軍內(nèi)合理調(diào)配審計(jì)人員，可探索抽調(diào)設(shè)施防護(hù)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)等方面的人員和設(shè)備，組成審計(jì)核查組，進(jìn)行專業(yè)審計(jì)核查。二要加強(qiáng)軍地結(jié)合。選取資質(zhì)好、信譽(yù)度高的中介機(jī)構(gòu)和經(jīng)驗(yàn)豐富、素質(zhì)較強(qiáng)的專業(yè)人員，通過(guò)政治審查后，進(jìn)行臨時(shí)聘用，參與審計(jì)核查。三要建強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍。將專業(yè)資格、工作經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)勝任能力作為考核選拔內(nèi)容，遴選考核相關(guān)專業(yè)人才；鼓勵(lì)現(xiàn)有人員參加地方一級(jí)、二級(jí)造價(jià)工程師培訓(xùn)和考試；積極利用軍隊(duì)院校資源，組織相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)，強(qiáng)化專業(yè)素質(zhì)。

（五）應(yīng)用信息技術(shù)

一要建立數(shù)據(jù)庫(kù)。分別建立軍事設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目備案庫(kù)和審計(jì)核查結(jié)果數(shù)據(jù)庫(kù)，將其納入全軍審計(jì)信息系統(tǒng)建設(shè)，引進(jìn)數(shù)據(jù)分析和抽樣程序，對(duì)同類型建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)核查結(jié)果特點(diǎn)進(jìn)行分析，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探尋規(guī)律，找準(zhǔn)審計(jì)核查的突破口。二要統(tǒng)一數(shù)據(jù)軟件。根據(jù)建筑市場(chǎng)實(shí)際，規(guī)范軍隊(duì)單位和軍隊(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)使用的工程量計(jì)算和工程造價(jià)計(jì)算及相關(guān)審核軟件，對(duì)所用軟件種類、版本進(jìn)行統(tǒng)一，以便于軟件數(shù)據(jù)有效銜接。三要推廣大數(shù)據(jù)分析。通過(guò)建立審計(jì)核查數(shù)據(jù)模型，運(yùn)用相關(guān)配套軟件對(duì)接地方工商和造價(jià)管理機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)，系統(tǒng)分析軍事設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目在建材價(jià)格、關(guān)聯(lián)交易、發(fā)包分包等方面的數(shù)據(jù)，準(zhǔn)確鎖定問(wèn)題疑點(diǎn)，助力審計(jì)核查工作。