秦 昌

中共重慶市委黨校，重慶 408299

法治政府建設(shè)，是全面深化改革的迫切需要，更是全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略的重大任務(wù)，黨和國(guó)家高度重視。黨的十八大提出到2020年法治政府基本建成。2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》，對(duì)今后一個(gè)時(shí)期法治政府建設(shè)的藍(lán)圖進(jìn)行了規(guī)劃。2019年5月，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)的意見(jiàn)》，將法治政府建設(shè)進(jìn)一步向縱深推進(jìn)。與此同時(shí)，我們也要看到，萬(wàn)丈高樓平地起，法治政府建設(shè)重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)在基層，需要從基層政府做起，從基礎(chǔ)工作抓起。

一、基層法治政府建設(shè)的現(xiàn)狀

近年來(lái)，基層政府按照上級(jí)的安排部署，認(rèn)真貫徹實(shí)施法治政府建設(shè)要求，在法治軌道上扎實(shí)開(kāi)展工作，法治政府建設(shè)取得了一定成效。

（一）行政決策更加規(guī)范化

一是逐步探索建立專家論證、公開(kāi)聽(tīng)證、決策反饋、責(zé)任追究等相關(guān)制度，政府部門(mén)在作出行政決策前，也會(huì)經(jīng)法制機(jī)構(gòu)或法律顧問(wèn)合法性審查，真正形成“法律把關(guān)在前，行政決策在后”的依法決策機(jī)制，從源頭上確保了行政決策的合法性、規(guī)范化。二是基層政府及部門(mén)起草、制定規(guī)范性文件逐漸規(guī)范化，堅(jiān)持“公平、公正、開(kāi)放、透明”原則，加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的合法性審查，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)協(xié)議和合同的合法性審查，提出法律意見(jiàn)。三是以確保文件的有效性和政策的延續(xù)性為考量，清理、修訂地方性法規(guī)、行政規(guī)章和規(guī)范性文件更加及時(shí)、全面。

（二）行政執(zhí)法更加制度化

一是堅(jiān)持行政執(zhí)法程序上的合法性，執(zhí)法的程序制度化。二是堅(jiān)持了行政處罰情況統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度。三是完善了行政執(zhí)法證件管理制度，行政執(zhí)法者必須通過(guò)考試獲取行政執(zhí)法證，亮證執(zhí)法。四是積極探索行政執(zhí)法評(píng)議考核制，讓相關(guān)部門(mén)、老百姓等群體參與評(píng)議。

（三）行政管理更加科學(xué)化

一是執(zhí)法監(jiān)督體制更加規(guī)范。建立了重大行政處罰審查制度、行政執(zhí)法公示制度、行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制度等相關(guān)制度，執(zhí)法監(jiān)督更加科學(xué)、規(guī)范。二是行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件辦理質(zhì)量逐步提高。建立了重大行政復(fù)議案件備案制度、公開(kāi)審理制度和多種形式審查制度；建立行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴相應(yīng)制度，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴率進(jìn)一步提高。三是行政審批制度進(jìn)一步深化。精簡(jiǎn)審批項(xiàng)目，縮減審批程序，建立了高質(zhì)量行政審批服務(wù)中心，提高了審批效率。

二、基層法治政府建設(shè)存在的問(wèn)題

近年來(lái)，黨和國(guó)家更加重視依法行政，基層法治政府建設(shè)的步伐正不斷加快，取得了一系列成效，但仍存在一些難點(diǎn)問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)。

（一）思想落后，法治意識(shí)不強(qiáng)

目前，基層農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到了快速發(fā)展，人民的生活水平也日益提高，但廣大人民群眾的法治意識(shí)還有待提升。廣大農(nóng)民普遍受教育程度比較低，整天忙于自己一畝三分地，很少有時(shí)間去學(xué)法懂法；現(xiàn)在農(nóng)村很多村出現(xiàn)“空巢村”，在家人員少，長(zhǎng)期在家的農(nóng)民普遍是婦女、兒童、老年人等，在開(kāi)展相應(yīng)的法制宣傳時(shí)，多數(shù)老年人也聽(tīng)不懂、學(xué)不來(lái)。另外，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)人治思想對(duì)農(nóng)村老一輩影響較深，他們往往誤認(rèn)為人大于法、權(quán)大于法，法治意識(shí)比較淡漠。

（二）法治觀念不強(qiáng)，依法行政有偏差

在實(shí)際工作中，行政機(jī)關(guān)工作人員特別是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)依法行政的認(rèn)識(shí)不足，對(duì)依法行政是什么，為何要依法行政，如何落實(shí)依法行政知之甚少，依法行政的觀念比較淡薄。一少數(shù)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)依法行政工作常常嘴上說(shuō)一套，實(shí)際做一套，習(xí)慣憑自己主觀臆斷處理問(wèn)題。有的領(lǐng)導(dǎo)干部存在一定的“長(zhǎng)官”意識(shí)，習(xí)慣于傳統(tǒng)的思維方式和工作方法，憑經(jīng)驗(yàn)辦事，想當(dāng)然地決策，以言代法，以權(quán)壓法，輕視或不善于運(yùn)用法治思維和法治方式處理問(wèn)題。

（三）機(jī)構(gòu)體系有待健全，執(zhí)法監(jiān)督能力弱

現(xiàn)目前，基層政府行政執(zhí)法體系已大體形成，但與建設(shè)法治政府的要求還有一定差距。如：行政自由裁量權(quán)的裁量在機(jī)制上還不完善，依法行政的能力還不夠強(qiáng)；行政執(zhí)法人員在執(zhí)法中認(rèn)為只要結(jié)果是正確的就可以，有時(shí)忽略了正確的引導(dǎo)和教育等。另一方面，有些法制工作人員是從其他工作崗位轉(zhuǎn)崗而來(lái)，沒(méi)有受過(guò)系統(tǒng)、專業(yè)的法律教育學(xué)習(xí)，在法律知識(shí)、法律運(yùn)用等方面還不能完全適應(yīng)依法行政的要求。

（四）監(jiān)督機(jī)制不完善，權(quán)力約束仍需加強(qiáng)

行政權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制不完善，行政權(quán)行使程序違法的現(xiàn)象沒(méi)有引起足夠的重視，責(zé)任追究制度還需完善健全。政府在行政管理活動(dòng)中，人大監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督?jīng)]有得到充分落實(shí)，導(dǎo)致有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，一些違法或不當(dāng)?shù)男姓袨槲茨艿玫郊皶r(shí)、有效的制止、糾正，行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益受損后沒(méi)能得到及時(shí)、有效的救濟(jì)。

三、加強(qiáng)基層法治政府建設(shè)的對(duì)策路徑

基層政府是直接與人民群眾打交道，是展現(xiàn)政府形象的直接窗口。因此，基層政府是我國(guó)法治政府建設(shè)基礎(chǔ)、關(guān)鍵和重點(diǎn)。加強(qiáng)基層法治政府建設(shè)應(yīng)著重從以下幾方面著手：

（一）領(lǐng)導(dǎo)示范，加強(qiáng)學(xué)習(xí)提升

依法行政是建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效政府的根本要求。推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，需要全社會(huì)共同努力，而領(lǐng)導(dǎo)干部作為推行依法行政的第一責(zé)任，要身體力行，率先垂范，做到依法用權(quán)、依法決策。一是領(lǐng)導(dǎo)干部必須牢固樹(shù)立法制觀念，不斷增強(qiáng)依法行政的意識(shí)。領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要學(xué)法、懂法、依法辦事，還必須要盡快地培養(yǎng)和樹(shù)立法制觀念，保證行政決策的民主化、科學(xué)化、制度化，并將依法行政工作納入本級(jí)政府綜合目標(biāo)考核，提高依法行政的硬約束。二是建立學(xué)習(xí)法律制度，領(lǐng)導(dǎo)干部要做學(xué)法、用法的踐行者，不斷提高依法行政的能力和水平。行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，要加強(qiáng)法律知識(shí)學(xué)習(xí)，樹(shù)立憲法和法律至上的觀念，增強(qiáng)法律素養(yǎng)和專業(yè)素質(zhì)，提高法制理念和法制水平。三是領(lǐng)導(dǎo)干部要更加注重運(yùn)用法治思維和法治方式處理復(fù)雜問(wèn)題。在當(dāng)前建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新形勢(shì)下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快，利益格局有了很大變動(dòng)，社會(huì)利益關(guān)系更趨復(fù)雜，矛盾糾紛明顯增加。針對(duì)改革、發(fā)展、穩(wěn)定面臨的新情況、新問(wèn)題，領(lǐng)導(dǎo)干部都要善于運(yùn)用法律手段解決工作中遇到的各種問(wèn)題和矛盾，積極支持執(zhí)法部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)法，不得以任何形式干預(yù)行政執(zhí)法，更不能以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)廢法。四是在領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法用法的同時(shí)，也應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)廣大老百姓的法制宣傳教育，讓老百姓認(rèn)識(shí)“法治”、重視“法治”、信任“法治”、投身“法治”，整個(gè)社會(huì)形成良好的法治文化氛圍。

（二）加強(qiáng)培訓(xùn)，提高依法行政能力

加強(qiáng)法律培訓(xùn)對(duì)提升依法行政能力至關(guān)重要。一是建立領(lǐng)導(dǎo)集中學(xué)法制度，定期集體學(xué)法。舉辦依法行政研討班，系統(tǒng)學(xué)習(xí)憲法、行政法、行政處罰法等法律法規(guī)。二是邀請(qǐng)法學(xué)專家到基層行政機(jī)關(guān)舉辦法制講座，鼓勵(lì)優(yōu)秀法律工作者投身基層，為基層法治政府傳播最新法制知識(shí)，提高基層行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政意識(shí)。三是定期舉辦行政執(zhí)法人員培訓(xùn)，進(jìn)一步提高執(zhí)法人員的綜合法律素質(zhì)，推動(dòng)執(zhí)法科學(xué)規(guī)范、公正嚴(yán)格。

（三）監(jiān)督考核，推動(dòng)行政執(zhí)法規(guī)范化

一是提升行政執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)，加強(qiáng)行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，及時(shí)補(bǔ)充新的法律知識(shí)和專業(yè)知識(shí)，全面提高行政執(zhí)法人員依法行政的能力和水平，確保行政執(zhí)法更加公平公正合理。二是加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督。各級(jí)政府及政府各部門(mén)要自覺(jué)接受來(lái)自人大及其常委會(huì)的權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，在憲法和法律范圍內(nèi)行使職權(quán)。要高度重視民主監(jiān)督，虛心接受各民主黨派、無(wú)黨派和工青婦等群團(tuán)組織的監(jiān)督。進(jìn)一步加強(qiáng)輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，形成全社會(huì)都來(lái)關(guān)心、支持和監(jiān)督政府工作的良好環(huán)境。三是實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制。抓好行政執(zhí)法責(zé)任制與評(píng)議考核制的結(jié)合，逐步建立人民群眾參與執(zhí)法責(zé)任制的評(píng)議考核工作的制度，建立行政執(zhí)法責(zé)任追究制。

（四）創(chuàng)新行政管理，推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行法治化

一是劃清“權(quán)力清單”，依法界定行政機(jī)關(guān)的職能權(quán)限。二是建立高質(zhì)量行政服務(wù)中心。改善市行政服務(wù)中心硬件設(shè)施，按照“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”、“兩集、兩到位”的要求，將有行政審批的部門(mén)，全部進(jìn)駐市行政服務(wù)中心設(shè)立服務(wù)窗口集中辦公。三是簡(jiǎn)化審批程序。在審批程序上，構(gòu)建“一站式”辦公、“一條龍”服務(wù)體系。同時(shí)開(kāi)辟“綠色通道”，為重點(diǎn)企業(yè)提供全程“保姆式”服務(wù)，對(duì)一些審批權(quán)限適當(dāng)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，提高審批效率。

（五）抓好行政復(fù)議，著力解決行政糾紛

一是推進(jìn)相對(duì)集中行政復(fù)議審議權(quán)改革。各區(qū)縣設(shè)立一個(gè)復(fù)議機(jī)構(gòu)，集中人力、集中收案、集中辦案，提高復(fù)議工作能力和水平。二是建立行政復(fù)議與行政訴訟的銜接交流機(jī)制，從行政復(fù)議與行政訴訟案件的分析中找到依法行政中存在的問(wèn)題和差距，對(duì)帶有普遍性、代表性的問(wèn)題進(jìn)行溝通協(xié)商，達(dá)成共識(shí)，盡可能減少和避免復(fù)議結(jié)果與訴訟結(jié)果出現(xiàn)重大差異。三是加強(qiáng)行政復(fù)議與信訪工作的銜接交流，共同引導(dǎo)群眾選擇復(fù)議渠道解決行政糾紛。四是加大復(fù)議制度宣傳和復(fù)議決定的執(zhí)行力度，充分發(fā)揮行政復(fù)議在解決行政爭(zhēng)議、化解社會(huì)矛盾、構(gòu)建和諧社會(huì)中的重要作用。

（六）強(qiáng)化組織保障，充分發(fā)揮法制機(jī)構(gòu)作用

一是充分認(rèn)識(shí)基層法制機(jī)構(gòu)在依法行政中的地位和作用，加強(qiáng)基層法制機(jī)構(gòu)建設(shè)，進(jìn)一步充實(shí)法制力量，將法制機(jī)構(gòu)建設(shè)作為法治政府建設(shè)的重要組成部分。二是切實(shí)抓好基層法制機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，為依法行政提供組織保障。可探索在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置法制機(jī)構(gòu)，使依法行政工作形成完善的工作體制，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作職責(zé)、人員配備等方面與落實(shí)依法行政相適應(yīng)，為依法行政提供工作保障。三是發(fā)揮法制機(jī)構(gòu)在法制宣傳活動(dòng)的先鋒作用。政府法制機(jī)構(gòu)定期牽頭組織法制宣傳，開(kāi)辦法制講座，開(kāi)展送法下鄉(xiāng)、進(jìn)企業(yè)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)全民普法，提高群眾法律意識(shí)。

基層政府最直接、最廣泛地聯(lián)系著社會(huì)公共利益和公民個(gè)人利益，直接影響國(guó)家政權(quán)同廣大人民群眾的關(guān)系。抓好基層法治政府建設(shè)，對(duì)全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略既具有現(xiàn)實(shí)意義，也具有深遠(yuǎn)影響，必將為建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。