周圓慧 賓雪帆 盧薪存 楊艷萍 鄭紫怡

廣西大學(xué)行健文理學(xué)院，廣西 南寧 530005

一、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的基礎(chǔ)理論

（一）農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)是“三權(quán)分置”制度下從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)分離出來的一項(xiàng)新權(quán)利。在《農(nóng)地三權(quán)分置意見》中，明確界定了土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵，即土地經(jīng)營權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有，使用，耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。土地經(jīng)營權(quán)來自于土地承包經(jīng)營權(quán)，是由用益物權(quán)所分離的，是在土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上所設(shè)立的一種新型物權(quán)——權(quán)利用益物權(quán)。

（二）農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的意義

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化是我國農(nóng)地權(quán)利制度的未來選擇，在農(nóng)村土地改革方面的一種必然趨勢(shì)。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)將其物權(quán)化是一種新型的權(quán)利安排，不再像原有的法律中的土地承包經(jīng)營權(quán)只是具有一種身份意義的象征。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化更有利于保障農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利，提高土地的利用效率。首先，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化在法律層面上，可以有效地彌補(bǔ)我國“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)”這一概念在法律上的空缺，為今后的土地經(jīng)營權(quán)立法細(xì)則和司法解釋提供更好的法理支持；其次，在發(fā)展層面上，能夠?qū)?jīng)營權(quán)進(jìn)行在物權(quán)上的程序，更好地保障利益雙方的權(quán)利，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；再者，在風(fēng)險(xiǎn)防范層面上，更有利于完善抵押體系，減少風(fēng)險(xiǎn)，為農(nóng)民帶來更大的創(chuàng)收，為土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)益帶來保障；最后，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化更有助于解決土地拋荒問題，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)抵押融資，使農(nóng)村土地資源得到更有效的利用。

二、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)制度的不足

（一）法律制度不健全、相關(guān)法律制度普及不到位

就目前我國呈上升趨勢(shì)的城鎮(zhèn)化速度而言，意味著越來越多農(nóng)村勞動(dòng)力離開農(nóng)村到城鎮(zhèn)工作，導(dǎo)致農(nóng)村土地的閑置和荒蕪增多。農(nóng)民在對(duì)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律制度缺少認(rèn)知，在這種情況下，農(nóng)民或是主動(dòng)放棄對(duì)承包地的耕種，不勞作，任其荒蕪；或者是農(nóng)民消極作工，土地被用于耕種、勞作，但農(nóng)民疏于管理、施肥、灌溉導(dǎo)致農(nóng)業(yè)收益降低。而出現(xiàn)土地大面積閑置荒蕪的原因主要與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和生產(chǎn)力的下降和土地的流轉(zhuǎn)相關(guān)。第一，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)收入低且不穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)受自然天氣影響極強(qiáng)，產(chǎn)量有著不穩(wěn)定性，對(duì)于產(chǎn)量不穩(wěn)定的農(nóng)民沒有相應(yīng)的補(bǔ)助政策，農(nóng)村年輕勞動(dòng)力大多不愿意花精力在土地上并通過土地政策賺取微薄的收入，這對(duì)于年輕勞動(dòng)力來說并不能滿足其生活的需求。第二，目前現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)制度的相關(guān)法律規(guī)范并沒有對(duì)大面積的撂荒現(xiàn)象進(jìn)行強(qiáng)有力的制約；第三，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律制度認(rèn)知不足。

（二）土地經(jīng)營權(quán)的等級(jí)制度不完善

在新修訂通過的《農(nóng)村土地承包法》第41條對(duì)土地經(jīng)營權(quán)的登記作出規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營權(quán)登記，未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。”該條款僅規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地才能進(jìn)行登記，而在實(shí)踐過程中存在不同的流轉(zhuǎn)方式，對(duì)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限不滿五年的土地作出明確規(guī)定。當(dāng)前對(duì)土地經(jīng)營權(quán)作出的登記規(guī)則不能完全兼容所有流轉(zhuǎn)方式。

（三）流轉(zhuǎn)土地用途不當(dāng)

個(gè)別工商企業(yè)者在獲得農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)后，追求更大的經(jīng)濟(jì)利益，不顧土地使用狀態(tài)擅自更改土地用途，進(jìn)行非農(nóng)業(yè)的建設(shè)。例如，建設(shè)度假村、農(nóng)家樂或改從事畜禽業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)，更有甚者建設(shè)工廠、建設(shè)住房。這些非農(nóng)化經(jīng)營不僅嚴(yán)重違背土地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)的初衷，還對(duì)土地造成傷害。

三、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善

（一）健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善

1.發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，精準(zhǔn)落實(shí)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼

推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。大量的農(nóng)村土地出現(xiàn)閑置的主要原因是農(nóng)業(yè)的收入低下并且農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)收益周期長，這就導(dǎo)致了大量勞動(dòng)力外流。減少產(chǎn)生閑置的土地的一項(xiàng)重要舉措就是要大力發(fā)展農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民的收入，留住優(yōu)質(zhì)的勞動(dòng)力。

精準(zhǔn)落實(shí)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。自2004年起，國家先后實(shí)施的農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”對(duì)于增加農(nóng)民的收入，推動(dòng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有了顯著的成效。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼成為了農(nóng)民收入的一部分，沒有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民可以領(lǐng)取，而真正從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶有些實(shí)則并沒有得到補(bǔ)貼。所以精準(zhǔn)地落實(shí)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)于減少土地閑置是關(guān)鍵的一步。政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)好核查工作，落實(shí)好紀(jì)委和監(jiān)委的監(jiān)督體系，尤其加強(qiáng)對(duì)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的執(zhí)行監(jiān)督問題，通過精準(zhǔn)落實(shí)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，從而逐步減少閑置土地的產(chǎn)生。

2.加大農(nóng)村社會(huì)保障力度

其一，在原來例如低保戶這種最低保障的基礎(chǔ)上，再給予更大的保障力度，不能僅限于幾百塊的生活補(bǔ)貼上，還需要其他更實(shí)際效益更高的保障措施。將土地統(tǒng)一管理、對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)，讓農(nóng)戶們了解農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的具體流轉(zhuǎn)是如何進(jìn)行操作的，亦是社會(huì)保障方面的輔助措施，并確保每一戶的土地信息都能登記在專門的系統(tǒng)中方便查找，內(nèi)容清晰，提高效率，更大程度地保障農(nóng)民，促使農(nóng)民能夠真正從土地征用中獲得切實(shí)利益。其二，整合社會(huì)各方面的資源，從農(nóng)戶本身、到政府再到社會(huì)，拓寬資金的來源渠道，設(shè)立農(nóng)戶財(cái)政專項(xiàng)管理。以政府為牽頭帶動(dòng)更多的群體參與進(jìn)來的社會(huì)保障制度。具體言之：（1）努力縮小城市與農(nóng)村的差距，給予農(nóng)村更優(yōu)惠的福利政策，徹底打破二元的社保結(jié)構(gòu)，爭(zhēng)取做到福利到村、福利到戶、福利到人的保障力度。（2）建立健全失地農(nóng)民保險(xiǎn)制度。（3）強(qiáng)化政府角色，根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w實(shí)際情況，從國有土地使用中獲得的利益將部分分配給農(nóng)民。

3.出臺(tái)相關(guān)政策鼓勵(lì)委托代耕，設(shè)立代耕的中介機(jī)構(gòu)，增加土地流轉(zhuǎn)的可能性

就我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)難的實(shí)際情況，政府可以出臺(tái)相關(guān)的政策大力推進(jìn)委托他人代耕的制度。委托人可以在保留土地經(jīng)營權(quán)的同時(shí)，因各種情況而導(dǎo)致土地撂荒的可以將其土地交給其他農(nóng)戶耕種。這樣可以減少土地的撂荒，也有利于其他農(nóng)戶增大耕種面積，增加收入。但前提是，要經(jīng)過代耕中介機(jī)構(gòu)的審查，同時(shí)委托代耕應(yīng)當(dāng)是依法、自愿、有償?shù)摹?/p>

4.建立風(fēng)投管理系統(tǒng)

首先，在加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施上，創(chuàng)設(shè)一個(gè)風(fēng)投管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)可以按照政府的部門規(guī)定，定期采集有實(shí)際意義的數(shù)據(jù)，充分分析市場(chǎng)發(fā)展動(dòng)態(tài)，降低市場(chǎng)可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)。而對(duì)于投資部分運(yùn)用保險(xiǎn)為主，系統(tǒng)為輔的投資管理體系，形成專業(yè)化、多樣化的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的保障制度。

（二）完善土地流轉(zhuǎn)登記制度

1.規(guī)范流轉(zhuǎn)制度，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)登記方式

規(guī)范土地流轉(zhuǎn)制度，應(yīng)將程序透明化，明確流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)制度?？山⑼恋亓鬓D(zhuǎn)交易平臺(tái)，讓土地權(quán)屬信息、備案登記、交易價(jià)格、流轉(zhuǎn)次數(shù)、流轉(zhuǎn)合同等信息透明化。不僅可以有效避免土地承包者利用信息不對(duì)稱將土地同時(shí)流轉(zhuǎn)而對(duì)土地經(jīng)營權(quán)人利益的侵害，對(duì)土地承包者起到監(jiān)督作用；還有利于土地經(jīng)營權(quán)人了解更多的土地信息，更好地發(fā)揮土地的價(jià)值。

2.規(guī)范登記管理部門的權(quán)責(zé)

首先通過立法明確登記部門的各項(xiàng)職責(zé)，建立起完善的內(nèi)部管理機(jī)制，充分發(fā)揮各部門的職責(zé)，各司其職。其次要加大宣傳力度，讓農(nóng)民真正地明晰土地登記的流程和相關(guān)制度。其三，政府要建立土地登記核查工作體系，建立具有可操作性的土地登記方式。其四，建立起完善的土地流轉(zhuǎn)登記監(jiān)督體系，尤其著重于土地登記的執(zhí)行方面，要充分給予重視并制定追責(zé)制度，把責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，權(quán)責(zé)是實(shí)現(xiàn)環(huán)環(huán)相扣。其五，政府應(yīng)當(dāng)建立公示制度，把登記管理部門的信息以及土地流轉(zhuǎn)的信息及時(shí)向社會(huì)公示，把權(quán)力曝光在公眾下，全民監(jiān)督。

總的來說，將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化及其流轉(zhuǎn)的法律制度的完善，是我國農(nóng)村土地制度完善的一種趨勢(shì)，也將有效彌補(bǔ)我國“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)”這一概念在法律上的空缺，能夠保障利益雙方的權(quán)利，促進(jìn)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，減少農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)，爭(zhēng)取為他們帶來更大的創(chuàng)收，能夠更有效地解決我國農(nóng)村土地拋荒問題，使農(nóng)村土地資源得到有效利用。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化對(duì)保障農(nóng)民的權(quán)益有著極其重要的意義。