王 哲

山東師范大學法學院，山東 濟南 250300

一、概念厘清

（一）概述

“最多跑一次”改革，是指行政相對人去行政主體辦理某件事項，只要申請材料齊全、符合受理條件，那么，從受理申請到生成辦理結果全過程只需要行政相對人一次以下上門的改革。只有增加了行政主體的辦事效率，減少行政相對人花費在辦事上的時間和精力，才能更好實現(xiàn)法治政府建設與經濟社會發(fā)展的有機統(tǒng)一。

正如美國法學家亨廷頓所言：“各國之間的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度?！雹傥覈鴮W者朱蘇力教授也曾經提到過，美國權力分立的憲政制度產生的原因正是行政事務急劇增多。②雖然我國走的是不同于西方憲政的中國特色社會主義道路，但是殊途同歸，不同的制度道路都是為了更好解決日益繁多的行政事務，因此，政府行政效率的提高尤為重要。

在世界進入現(xiàn)代國家建設的時代后，各國政府都承擔著解決行政事務的職能。只有提高行政主體的辦事效率，才能增強政府的公信力，才能呼應“依法治國”和“建設法治政府”的號召。每當一個國家建立，人們對這個國家的評價很大程度上都基于這個國家的政府辦事的效率。特別是對于我國這種社會主義國家的政府來說，為人民服務是根本宗旨，更應當為人民考慮，制度的設計要處處從人民出發(fā)，提高自身的行政效率。

（二）歷史沿革

“最多跑一次”改革最早在2016年由衢州市作為先行試點開展，并由浙江省在2017年初全面展開，這使得浙江省成為全國推進政府治理現(xiàn)代化的省份中的領頭羊。改革在2018年和2019年連續(xù)兩年被寫入全國兩會的政府工作報告。中共中央、國務院辦公廳隨即提出，要將“最多跑一次”改革向全國其他省份推廣，由此，該改革在浙江省取得成效的基礎上將在全國鋪開。

（三）“最多跑一次”改革相關研究的簡要文獻綜述

筆者搜集查閱了關于該改革的大部分資料，作為近兩年來的新鮮名詞，相關研究成果的主要形式為論文和專著，并且，該問題多受公共管理領域的學者青睞。

在論文方面，此問題多由公共管理領域相關學者站在政府效能革命、整體性政府服務模式、行政審批改革、擴散張力等角度發(fā)表論文幾十余篇。

在專著方面，主要有浙江大學郁建興教授等合著的《“最多跑一次”改革：浙江經驗，中國方案》，該書對改革的來龍去脈、前因后果、撬動效應、擴散機制和環(huán)境因素進行了多角度的扎實研究。③

本文主要站在法學的角度分析“最多跑一次”改革，首先對改革的法律淵源、改革與法治進行法理層次的分析，并指出該問題應當進入行政法學界的視野；其次立足于大數(shù)據(jù)治理和法律法規(guī)的健全為改革提出制度構建。

二、“最多跑一次”改革的法理分析

（一）法律基礎

1．憲法依據(jù)

憲法的任務是為國家公權力機關劃定一定的活動范圍，以明文的方式規(guī)定了國家公權力機關的權力和職責。我國憲法第一百零七條規(guī)定，“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權限，管理本行政區(qū)域內的經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、計劃生育等行政工作?！笨梢姡姓徟蛘哒f行政許可作為行政工作的一類，由各級人民政府管理，正如擁有某項職權意味著將該項職權運用得好一樣，“管理”一詞也就意味著“管理得好”，各級人民政府不僅負責管理行政工作，更要秉承為人民服務的原則，良性運用職權，將行政工作管理好。這也是“最多跑一次”改革的憲法上的基礎和依據(jù)。

2．法律依據(jù)

這里的“法律”指的是狹義的法律，即由全國人大制定和修改的基本法律。與“最多跑一次”改革最密切相關的是2019年4月23日生效的《行政許可法》，該法第二十六條規(guī)定，“行政許可需要行政機關內設的多個機構辦理的，該行政機關應當確定一個機構統(tǒng)一受理行政許可申請，統(tǒng)一送達行政許可決定。行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉告有關部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，或者組織有關部門聯(lián)合辦理、集中辦理。”根據(jù)該條文，第一方面，如果一項行政許可是由行政機關內部多個機構辦理完成的，行政機關負有確定一個機構統(tǒng)一送達申請的法律義務，行政相對人只需要將申請交由確定的機構，無須自行將申請交由別的機構；第二方面，如果一項行政許可是由地方政府兩個以上部門分別實施的，該政府負有一定的義務確定一個部門受理申請并統(tǒng)一辦理或者聯(lián)合、集中辦理，但這個義務不是強制的，因為法條中的表述為“可以”而非“應當”，說明在第二種情況下，立法對政府的要求沒有那么嚴苛，究其原因，筆者認為，當一項行政許可牽涉到政府多個部門時，由于部門不同于內設機構，其事務更為繁雜，并且溝通聯(lián)系也不會像內設機構那樣緊密，所以對其的要求趨于緩和。雖然這有一定合理性，但在一定程度上也體現(xiàn)了立法的保守化，為各級人民政府不進行集中辦理、統(tǒng)一辦理預留出了一定的空間。

值得注意的是，早在2017年初，浙江省就開始了第五輪行政審批改革，即大熱的“最多跑一次”改革，以服務模式創(chuàng)新、數(shù)據(jù)資源整合為共享為核心，建立了省市兩級大數(shù)據(jù)中心，在省市區(qū)三級實現(xiàn)了共上千項“只需要跑一次”就可以辦理的事項。④在2018年和2019年兩會期間，國務院都將“最多跑一次”改革寫入政府工作報告。而在2019年兩會結束后，全國人大修正了《行政許可法》，即運用第二十六條為“最多跑一次”改革提供法律保障，這也是首次以基本法律的形式為改革提供了較為明確的具體方式。雖然該條文存在著一定局限性，但改革并非一蹴而就，利用較為明確的基本法律的方式為改革提供方向，這種做法在我國的各類改革中并不多見，我國大多數(shù)改革都是以行政法規(guī)、規(guī)章乃至行政規(guī)范性文件的方式確立依據(jù)。

3．其他法的依據(jù)

一般而言，層級越高的法表述越抽象、模糊，層級越低的法表述越具體、明確。前者統(tǒng)帥后者，后者是前者的具體化和明細化。作為中央人民政府，國務院并未頒布專門的行政法規(guī)推行改革。中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2018年曾經印發(fā)《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》，但是行政指導并不是一個行政行為，也就是說該《指導意見》并不具有法律上的強制力，不屬于廣義上的法。在國務院這個層級上，對于直接針對改革，僅僅頒布了一個連行政規(guī)范性文件都不是的行政指導意見，可見，在改革之初，國務院層級上的立法跟進還有所欠缺。此外，2020年1月1日生效的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，作為行政法規(guī)，為改革提供了更加明確的依據(jù)。其第四章“政務服務”一章中，規(guī)定了政府對于政務服務等事項，如果已經設立政務服務大廳，應當將所有事項進駐大廳統(tǒng)一辦理，并且對于部門分設的服務窗口，應當創(chuàng)造綜合窗口，提供一站式服務?？梢姡凑赵摋l例的規(guī)定，在理想條件下，行政相對人僅需來政務大廳一次即可完成要辦理的事項。

在中央要求改革在全國范圍內鋪開的大背景下，全國各地省市都采取了或多或少的措施“復制”浙江經驗，相關的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、行政規(guī)范性文件都成了各地開展改革的法律依據(jù)。最具代表性的是浙江省人大頒布出臺的《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》，作為地方性法規(guī)，該規(guī)定是第一個極其明確地直接冠以“最多跑一次”改革作為名稱的規(guī)范性法律文件，將地方立法與改革結合，將符合社會發(fā)展規(guī)律、符合法治政府建設的體制機制按照法定程序上升為法律制度，以穩(wěn)定、權威的方式建立了行政主體開展改革的行為依據(jù)，明確了行政主體應當做什么、可以做什么、不能做什么的行為規(guī)則和職責范圍。

（二）法治與改革

1．法治和改革的關系

法治強調的是維護現(xiàn)行法的穩(wěn)定，而改革強調的是突破體制的限制尋求變動和進步；立法追求的是安定的秩序，而改革追求的是突破式的發(fā)展。社會的進步依賴，而改革需要立法作為保障。二者密不可分，而如何處理好二者的關系是一個永恒的話題。

在處理二者關系上大致有四種模式：第一，立法授權改革。即在制定和修改法律的條件尚未成熟、而改革的措施需要先行先試的情況下，全國人大常委會依照法定程序做出授權決定，授權國務院立法，為改革的措施提供法律依據(jù)。這些授權決定以法律形式為改革先行提供了法律依據(jù)。簡而言之，先授權決定，再改革，最后再立法。第二，立法引領改革。即立法主動適應現(xiàn)實的呼應，綜合運用立法、修法、改法、廢法等多種方式，在法治的背景下開展改革，在改革中又體現(xiàn)了法治，簡而言之，先立法，后改革。第三，通過修改法律來為改革消除障礙。即對不適應改革要求的現(xiàn)行法律，及時修改或廢止。這種方法不僅能夠支持改革，也有利于法律體系內部的統(tǒng)一。簡而言之，一邊修改法律，一邊改革。第四，及時總結改革措施開展的經驗，通過修法、立法等方式予以復制和推廣。簡而言之，將改革的成果及時轉化為法律。⑤

2．“最多跑一次”改革體現(xiàn)了法治和改革的統(tǒng)一

從法治和改革的關系的視角看“最多跑一次”改革，很明顯，先是浙江省作為地方率先進行了改革，在改革取得一定的成效之后，首先，浙江省人大運用地方性法規(guī)將成果鞏固并且引領接下來的改革，其他省份也可以借鑒浙江省的地方立法；接著，全國人大用《行政許可法》第二十六條予以總結經驗，以基本法律的形式規(guī)范全國范圍內的行政主體，為改革在全國范圍內的鋪開墊底了法律基礎。這種相互結合的模式和多層級的立法能夠與改革的推進保持良性關系，確?！白疃嗯芤淮巍备母锏拇胧┯蟹梢罁?jù)。

（三）提高自身的行政效率是行政主體的永恒義務

西方自然法學派法學家大多認為，政府的建立的基礎是社會契約，每個人都讓渡出自己的一點權利，共同組成了政府，行使每個人都讓渡的權利組成的公權力。人民的義務是讓渡一部分權利給政府代為行使，而政府的義務是運用獲得的公權力保障人民的幸福和安全。所以，政府存在的目的就要求政府不斷提高自身的行政效率。從域外的現(xiàn)狀來看，政府行政效率的改革一直都是國家發(fā)展的重要部分，行政機關的辦事效率深刻地影響乃至決定了自然、社會資源的整合效率和效果，進而最終決定了國家發(fā)展狀態(tài)和成效。在“效率原則”的支配和治理理論的影響下，一場行政改革運動率先在歐美一些發(fā)達國家產生，隨之發(fā)展成為席卷全球的行政改革浪潮。20世紀90年代，日本借鑒了西方新公共管理理論的相關經驗，建立了具有日本本土特色的評估體系，即行政評價制度。這一機制體現(xiàn)了結果為導向的責任型政府的理念，信息及評價的結果一律公開也提高了行政質量。英國行政組織上最重要的改革為在中央行政機關內導入市場競爭原理，以提高行政效率。它將政府的職能分為決策和執(zhí)行兩種，并設立了政署來承擔執(zhí)行職能。該制度直接呼應了行政改革的需求，將涉及公權力程度較低的執(zhí)行職能交給具有一定獨立品格的組織根據(jù)市場規(guī)則來承擔，從而提高行政效率。在美國，各州和比較大的地方政府可以就某些行政領域制定統(tǒng)一的行政執(zhí)行要求的基礎上，建立他自己的行政執(zhí)行制度，作為聯(lián)邦行政執(zhí)行的補充，從而提高當?shù)匦姓省?/p>

我國作為社會主義國家，政府的一切權力歸根結底都來自人民，“為人民服務”不應當僅僅是一個口號，將其轉化為現(xiàn)實需要大量的具體措施。這其中當然就包括政府自身行政效率的改革，“提高行政效能”、“便民”、“服務型政府”等等詞匯在近些年很活躍，然而，它們的落地需要制度的構建、法律的引導?！白疃嗯芤淮巍备母镒鳛榻┠暾母锏囊豁椙腥朦c，正是呼應了政府這項永恒的義務。

綜上所述，不論是西方還是在中國，提高行政效率都是政府的一個永恒義務。

（四）“最多跑一次”改革應當進入行政法學的研究視閾

正如前文所述，改革多為改革管理領域學者關注、研究的對象，但筆者認為，改革也應當進入行政法學界的視閾范圍之內。其一，政府作為公權力主體，法無授權不可為，不論是改革或是諸如此類的相關制度改良，都應當以法律的明文規(guī)定為依據(jù)，行政法學者應當關注的是在改革在全國范圍內鋪開的情況下，各地實際立法及其立法落地后的執(zhí)行情況。其二，筆者通過分析各地立法注意到一些局限性，譬如立法并未規(guī)定相關的法律責任。按照法的本體中法的要素相關理論，法律規(guī)范包括主體、行為模式和法律后果；從法的特點來看，法由國家強制力保證實施。然而，如果一個法律規(guī)范并未規(guī)定相應的責任或者法律后果作為后盾，又沒有相應的監(jiān)督制度，其執(zhí)行情況是容易受到質疑的，這也是改革中立法所存在的比較明顯的問題。其三，“最多跑一次”改革，改革的對象是行政審批，而行政審批是一個行政管理學的詞匯，在法學領域可以理解為對應的是行政許可，二者都指行政主體對行政相對人提出的申請進行審查，做出準許或不準許的行為。而行政許可是行政法學上的行政行為，對行政許可制度進行效率上的制度改革當然屬于行政法研究的范圍。由此可見，改革應當進入行政法學界的研究范圍。

三、“最多跑一次”改革的制度設計

（一）改革以大數(shù)據(jù)治理為工具依賴

在這個信息網(wǎng)絡發(fā)達的時代，互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)為改革提供了技術支持。政府行政審批或者行政許可的實質就是對行政相對人提交的大量信息的整合并審查。行政相對人去不同的部門提交材料，實際上就是其自身承擔了傳遞信息的義務。而根據(jù)改革的相關目標，此項義務應當由行政主體承擔。如果要提高政府部門交互的辦事效率，也就必須提高傳遞信息的效率。改革需要運用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)作為工具實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，政府部門之間一旦共享了數(shù)據(jù)，就能以網(wǎng)絡傳輸代替行政相對人現(xiàn)實中的多次提交材料，這不僅使得行政相對人更加輕松，還增加了政府的行政效率。

要實現(xiàn)大數(shù)據(jù)治理，首先要開放政務大數(shù)據(jù)，建設整體數(shù)字政府和數(shù)字化公共服務體系。依托互聯(lián)網(wǎng)平臺，打破碎片化信息的壁壘，以數(shù)據(jù)的傳遞取代人為的提交資料和審批過程。通過新興的網(wǎng)絡工具，整合政務資源，實現(xiàn)數(shù)字化治理。⑥

此外，大數(shù)據(jù)治理，不僅需要現(xiàn)代信息科技作為技術支持，更要靠行政主體方面打破傳統(tǒng)辦公觀念。在數(shù)字化和信息化的時代，政府辦公與以往也大有不同，這也要求工作人員轉變觀念，與時俱進。根據(jù)《公務員法》第五章關于考核的規(guī)定，可以將工作人員的辦事效率和行政相對人的滿意程度納入考核的標準和范圍，以此使工作人員與辦事者成為利益相關的共同體，促進觀念的轉變。

（二）改革以法律法規(guī)為制度保障

從目前的情況來看，改革所關聯(lián)的法律法規(guī)還需要進一步健全。首先，較高層次的法律法規(guī)僅有《行政許可法》第二十六條這一個條文比較明確地呼應了改革。且僅行政許可領域的一個條文的規(guī)定還遠遠不夠，其他領域例如便民服務方面還亟需立法跟進。其次，作為基本法律具體化的有關地方性法規(guī)、政府規(guī)章在數(shù)量上還是較少，其他省市可以借鑒《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》為改革提供立法保障。但是立法不能照搬照抄，只有根據(jù)本地區(qū)實際情況為改革提供法律依據(jù)，才能夠嚴謹?shù)赝瓿筛母铩?/p>

作為應對，立良法是謀善治的基礎。首先，在基本法律和行政法規(guī)的層次上，作為中央一級的全國人大和國務院，可以多增加一些明確呼應改革的條文。比如《政府組織法》中規(guī)定政府在幫助行政相對人傳遞信息方面的職責，在《公務員法》中明確增加作為行政機關工作人員在傳遞信息方面的義務，在《房地產登記條例》《公司登記條例》《工傷事故申報條例》等行政法規(guī)中增加相關減少行政相對人反復提交信息的規(guī)定。其次，在地方性立法層次上，一方面，一定要有相應的立法作為改革的保障，另一方面，立法一定要結合地方實際，可以根據(jù)前文所述的法治和改革的關系的四種模式實現(xiàn)二者的統(tǒng)一。再次，建立獨立、有效的監(jiān)督體系。利用監(jiān)督和以責任倒逼行政主體履行改革義務具有必要性。站在行政法的角度，行政法上的責任通常多以上級行政機關對下級的建議為表現(xiàn)形式，較為軟性。最后，增加行政相對人相關方面的可訴性。單靠上級行政機關的監(jiān)督遠遠達不到強制主體履行義務的目的。根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》和司法解釋，如果行政主體不履行便利行政相對人的相關義務，那么這并不屬于行政訴訟的受案范圍。無救濟則無權利，假如不可訴，很大程度上沒有辦法保障行政相對人的合法權益，也沒有辦法促使行政主體履行便利義務。

四、總結

“最多跑一次”改革，作為近兩年新興的改革，不僅僅是一場政府行政效率改革，更是我國依法治國方針推進中的關鍵節(jié)點。從不同層級的法律體系上看，上到憲法、法律，下到行政法規(guī)、地方性法規(guī)，都有與改革相關的規(guī)定，但是卻存在著一些局限性。法治和改革是一組矛盾，從改革的推進歷程和相關立法的更新來看，這種多種模式的結合發(fā)展方式和多層次的立法平衡了法治和改革的關系。既然提高自身的行政效率是行政主體的永恒義務，那么如何做這個問題就顯得尤為重要了。

從發(fā)展的角度看，若要繼續(xù)在全國范圍內鋪開改革，不僅需要運用信息科技的手段作為提供行政效率的工具，更必須加強對相關各個層級的立法以及不同地區(qū)實踐的研究，繼續(xù)健全相應的法律法規(guī)作為立法保障，并運用立法手段將改革的成功經驗保存、復制，讓“最多跑一次”改革成為法治中國進程中的重要助推力。

注釋：

①塞戮爾·P· 亨廷頓，著，王冠華，等譯．變革社會中的政治秩序[M]．三聯(lián)書店出版社，1989．1．

②朱蘇力，著．送法下鄉(xiāng)——中國基層司法制度研究[M]．中國政法大學出版社，2000．98．

③郁建興，等著．“最多跑一次”改革：浙江經驗，中國方案[M]．中國人民大學出版社，2019．

④張孟洋．“最多跑一次”改革的現(xiàn)實困境和優(yōu)化路徑[J]．浙江樹人大學學報，2019（2）：31-32．

⑤信春鷹．改革開放40年全國人大及其常委會的立法工作[J]．求是，2019（4）．

⑥翁列恩．深化“最多跑一次”改革，構建整體性政府服務模式[J]．中國行政管理，2019（6）：154．