王明明，李舜斌，王祖豪

淺談排污許可證的監(jiān)督管理

王明明，李舜斌，王祖豪

（南京大學(xué)環(huán)境規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院股份公司，江蘇 南京 210000）

2020年是實(shí)現(xiàn)固定污染源排污許可制全面覆蓋的最后一年，在完成排污許可證的全面核發(fā)以后，證后執(zhí)行和監(jiān)管就成為了排污許可制度改革工作的重點(diǎn)。根據(jù)目前排污許可證證后執(zhí)行和監(jiān)管現(xiàn)狀，分析其中存在的不足，從完善證后監(jiān)管體系、提高監(jiān)管人員技術(shù)水平、強(qiáng)化企業(yè)自證守法意識(shí)和加強(qiáng)輿論宣傳與引導(dǎo)等方面提出改進(jìn)建議。

排污許可制；證后監(jiān)管；監(jiān)管體系；環(huán)境質(zhì)量

1 引言

20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著中國(guó)工業(yè)化水平的提升，環(huán)境問(wèn)題逐漸受到人們重視。2015年，國(guó)家頒布新《環(huán)保法》，其中第四十五條明確提出國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度，首次從法律層面上提出了要實(shí)施排污許可制。

2016年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕81號(hào)），明確要建立以排污許可制度為核心的“一證式”環(huán)境管理體系[1]。隨后，生態(tài)環(huán)境部陸續(xù)發(fā)布了《排污許可證暫行辦法》《排污許可管理辦法（試行）》《固定污染源排污許可分類管理名錄》等文件，進(jìn)一步樹立了排污許可制度的核心地位，排污許可制度改革工作有序推進(jìn)。2020年是實(shí)現(xiàn)固定污染源排污許可制全面覆蓋的最后一年[2]，在完成排污許可證的全面核發(fā)以后，證后執(zhí)行和監(jiān)管就成為了排污許可制度改革工作的重點(diǎn)。

2 證后監(jiān)管存在的問(wèn)題

2.1 監(jiān)管依據(jù)不完善

目前生態(tài)環(huán)境部針對(duì)已經(jīng)初步建立了以申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范、污染防治可行技術(shù)指南、自行監(jiān)測(cè)技術(shù)指南、執(zhí)行報(bào)告與臺(tái)賬記錄技術(shù)規(guī)范為主，涵蓋排污許可證申請(qǐng)、審核、發(fā)放、執(zhí)行在內(nèi)的技術(shù)體系。但是針對(duì)排污許可證的證后監(jiān)管，除技術(shù)規(guī)范內(nèi)提及了達(dá)標(biāo)判斷和總量核算的方法外，缺少針對(duì)性的證后監(jiān)管技術(shù)文件。

在法律法規(guī)方面，環(huán)保部相繼出臺(tái)了《排污許可證暫行辦法》《排污許可管理辦法（試行）》，辦法中對(duì)于排污許可證后監(jiān)管的處罰措施來(lái)源于《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》，針對(duì)的主要是無(wú)證排污、不按證排污等行為，但是對(duì)于排污許可執(zhí)行報(bào)告、臺(tái)賬記錄、自行監(jiān)測(cè)的違法行為沒(méi)有做出明確的規(guī)定和處罰措施，影響了排污許可制度精細(xì)化管理體系的建設(shè)。

2.2 監(jiān)管技術(shù)力量不足

排污許可制度改革的目的就是要構(gòu)建以排污許可制度為核心，銜接環(huán)境影響評(píng)價(jià)、總量分配、自行監(jiān)測(cè)等多項(xiàng)制度的精細(xì)化、信息化和動(dòng)態(tài)化的“一證式”新型環(huán)境管理體系[3]。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，排污許可證內(nèi)容主要包括產(chǎn)品產(chǎn)能、工藝設(shè)備、污染因子、防治技術(shù)、許可濃度、總量計(jì)算、自行監(jiān)測(cè)、信息公開等方面，對(duì)于監(jiān)管人員的專業(yè)技術(shù)水平提出了極高的要求。

但是由于排污許可制度改革起步較晚，加之中國(guó)企業(yè)數(shù)量眾多，目前各地的排污許可工作重心都放在排污許可證核發(fā)方面，技術(shù)培訓(xùn)和政策解讀也主要是針對(duì)企業(yè)和排污許可審核相關(guān)人員。此外，各地的排污許可證審核工作主要由環(huán)評(píng)審批人員承擔(dān)，未能將環(huán)境監(jiān)察人員納入排污許可審核體系，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)測(cè)未能充分做好排污許可證后監(jiān)管的技術(shù)準(zhǔn)備工作，影響了后續(xù)監(jiān)管工作的開展。

2.3 企業(yè)的主體責(zé)任意識(shí)缺失

本輪排污許可制度改革的一項(xiàng)核心理念就是通過(guò)排污許可證的申領(lǐng)和執(zhí)行，樹立排污單位的主體責(zé)任意識(shí)，使排污單位由以前的被動(dòng)接受監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)自證守法，有效提升了環(huán)境管理效率。

但是在排污許可證申領(lǐng)過(guò)程中，大部分企業(yè)都直接將排污許可申領(lǐng)工作全權(quán)委托第三方技術(shù)機(jī)構(gòu)辦理，將本輪核發(fā)的排污許可證視為環(huán)境保護(hù)工作的“合格證”，忽視了排污許可證中提出的環(huán)境管理和執(zhí)行要求。企業(yè)環(huán)境管理主體責(zé)任意識(shí)的缺失直接導(dǎo)致了執(zhí)行報(bào)告、臺(tái)賬記錄、自行監(jiān)測(cè)等守法證明材料的缺失或不完善，使得環(huán)境監(jiān)察人員在進(jìn)行排污許可現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)無(wú)法通過(guò)上述材料判斷企業(yè)的守法情況。

3 對(duì)策與建議

3.1 完善證后監(jiān)管體系

在繼續(xù)完善排污許可制度現(xiàn)有技術(shù)體系的同時(shí)，針對(duì)排污許可證精細(xì)化管理的特點(diǎn)，出臺(tái)有針對(duì)性的排污許可監(jiān)督檢查工作指南，規(guī)范排污許可證后監(jiān)管的執(zhí)法流程，明確排污許可線上和線下監(jiān)管的工作重點(diǎn)，提升排污許可證后監(jiān)管的工作質(zhì)量。

同時(shí)，針對(duì)目前排污許可制度上位法律缺失的情況，加快排污許可立法工作，鞏固排污許可制度的法律地位，在進(jìn)一步強(qiáng)化無(wú)證排污、不按照排污違法行為認(rèn)定和處罰的基礎(chǔ)上，明確執(zhí)行報(bào)告、臺(tái)賬記錄、自行監(jiān)測(cè)等環(huán)境管理要求落實(shí)不到位的處罰措施，使管理部門在執(zhí)法過(guò)程中做到有法 可依。

3.2 提高監(jiān)管人員技術(shù)水平

針對(duì)目前環(huán)境監(jiān)察人員普遍對(duì)排污許可制度掌握和理解不足的問(wèn)題，通過(guò)將環(huán)境監(jiān)察人員引入排污許可審核工作，既能加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察人員對(duì)于排污許可制度和相關(guān)技術(shù)文件的理解，為排污許可證后監(jiān)管做好技術(shù)準(zhǔn)備，又能實(shí)現(xiàn)排污許可全周期的環(huán)境監(jiān)管，提高環(huán)境管理水平。

同時(shí)，各地應(yīng)當(dāng)組織排污許可證后監(jiān)管執(zhí)法的技術(shù)培訓(xùn)，就排污許可證后監(jiān)管涉及的工作內(nèi)容、執(zhí)法依據(jù)、政策文件等方面進(jìn)行針對(duì)性的講解，提高環(huán)境監(jiān)察人員的排污許可證后監(jiān)管能力。

3.3 強(qiáng)化企業(yè)自證守法意識(shí)

排污許可制度改革的最終目的是通過(guò)排污許可證的核發(fā)，建立以企業(yè)為責(zé)任主體，以排污許可證為核心，以環(huán)境質(zhì)量改善為導(dǎo)向的信息化、動(dòng)態(tài)化、精細(xì)化環(huán)境管理體系。企業(yè)自證守法意識(shí)的建立不僅有利于提高企業(yè)的現(xiàn)有環(huán)境管理水平，而且能夠?yàn)榕盼墼S可證的后續(xù)監(jiān)督管理奠定良好的基礎(chǔ)。

一方面在排污許可核發(fā)過(guò)程中，通過(guò)要求企業(yè)自主申請(qǐng)、自證合法、自證達(dá)標(biāo)的方式，逐漸樹立企業(yè)的主體責(zé)任意識(shí)，明確企業(yè)是排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)的第一責(zé)任主體；另一方面，在排污許可核發(fā)的過(guò)程中要注意提醒企業(yè)關(guān)注排污許可證中的自行監(jiān)測(cè)、臺(tái)賬記錄、信息公開、執(zhí)行報(bào)告等內(nèi)容，建立企業(yè)自我執(zhí)行、自我監(jiān)督、自我上報(bào)的自證守法意識(shí)。

3.4 加強(qiáng)輿論宣傳與引導(dǎo)

排污許可制度的實(shí)施需要排污單位的積極參與和配合，排污單位環(huán)保主體責(zé)任的落實(shí)需要公眾參與、社會(huì)監(jiān)督。各地應(yīng)當(dāng)加大排污許可制度改革的宣傳力度，正確解讀制度的內(nèi)涵和改革方向，開展針對(duì)性培訓(xùn)工作，解疑釋惑，為排污許可制度改革營(yíng)造濃厚的社會(huì)氛圍。

同時(shí)，信息公開作為排污許可證后執(zhí)行監(jiān)管的重要內(nèi)容之一，通過(guò)要在排污許可管理信息平臺(tái)公布排污單位持證、自行監(jiān)測(cè)、監(jiān)管執(zhí)法等情況，鼓勵(lì)公眾監(jiān)督舉報(bào)無(wú)證排污、不按許可證排污等行為，進(jìn)一步壓實(shí)排污單位的主體責(zé)任 意識(shí)。

4 結(jié)語(yǔ)

排污許可制度作為生態(tài)文明體制改革的重要組成部分，目的就是要建立以排污許可證為核心，以環(huán)境質(zhì)量改善為導(dǎo)向的新型環(huán)境管理體系[4]。證后監(jiān)督管理作為排污許可制度改革的重要保障，需要管理部門、排污單位和社會(huì)公眾全體參與和努力。隨著環(huán)境管理水平的提高，企業(yè)主體責(zé)任意識(shí)的強(qiáng)化，社會(huì)公眾的全面參與，一定能夠?qū)崿F(xiàn)中國(guó)環(huán)境質(zhì)量的全面改善。

［1］張瑜，沈麗萍，李舜斌.我國(guó)排污許可制度現(xiàn)狀的研究［J］.低碳世界，2017（11）：7-12.

［2］沐賢聞.排污許可證核發(fā)工作思路與措施研究［J］.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2018（4）：74-75.

［3］柴西龍，鄒世英，李元實(shí)，等.環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度銜接研究［J］.環(huán)境影響評(píng)價(jià)，2016（6）：25-27，35.

［4］侯元松，李秋平，胡敬韜，等.排污許可“一證式”改革的信息化研究［J］.環(huán)境與發(fā)展，2017（9）：223-225.

X321

A

10.15913/j.cnki.kjycx.2020.08.044

2095－6835（2020）08－0104－02

王明明（1987—），女，碩士研究生，項(xiàng)目經(jīng)理，工程師，主要從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)、揮發(fā)性有機(jī)物核算、排污許可申報(bào)等環(huán)境咨詢工作。

〔編輯：王霞〕