易文杰，歐中浩，令狐興兵，蔡宇華

(湖南省生態(tài)環(huán)境事務(wù)中心，湖南 長(zhǎng)沙 410014)

1 引言

近年來(lái)，湖南省積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境信訪改革工作，先后出臺(tái)了《湖南省環(huán)境保護(hù)廳環(huán)保領(lǐng)域公眾訴求問(wèn)題法定途徑清單》《湖南省環(huán)境保護(hù)廳環(huán)境舉報(bào)投訴管理辦法(試行)》等文件，為規(guī)范省內(nèi)生態(tài)環(huán)境信訪程序，合理引導(dǎo)公眾理性維護(hù)生態(tài)環(huán)境權(quán)益打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。本文旨在結(jié)合湖南省生態(tài)環(huán)境體制改革，對(duì)新時(shí)期生態(tài)環(huán)境信訪相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研究，為完善推進(jìn)生態(tài)環(huán)境信訪提供參考。

2 新時(shí)期生態(tài)環(huán)境信訪改革的意義

2.1 構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系

黨的“十八大”提出的“五位一體”總體布局把生態(tài)文明建設(shè)提到前所未有的高度。隨著社會(huì)主要矛盾的變化，環(huán)境保護(hù)理念日益深入人心，人民群眾對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的需求日益增長(zhǎng)。特別是近年我省涉及生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的信訪投訴也不斷增多。2020年3月中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出：完善公眾監(jiān)督和舉報(bào)反饋機(jī)制，充分發(fā)揮“12369”環(huán)保舉報(bào)熱線作用，暢通環(huán)保監(jiān)督渠道的要求，把進(jìn)一步落實(shí)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域信訪投訴“訴訪分離”和“分類(lèi)處理”改革，有效處理生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的信訪投訴，及時(shí)滿足人民群眾對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的需求納入現(xiàn)代環(huán)境治理體系建設(shè)。

2.2 有效解決群眾身邊環(huán)境問(wèn)題

近年來(lái)，我國(guó)民主法治建設(shè)邁出巨大步伐，法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)建設(shè)相互促進(jìn)，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系日益完善。生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)不斷修訂出臺(tái)，環(huán)境管理制度不斷完善，運(yùn)行機(jī)制不斷健全，為生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域信訪“訴訪分離”和“分類(lèi)處理”的實(shí)施打下了堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)。尤其是2019年11月生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《關(guān)于改革完善信訪投訴工作機(jī)制 推進(jìn)解決群眾身邊突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了實(shí)現(xiàn)信訪投訴“三個(gè)轉(zhuǎn)變”“四個(gè)統(tǒng)一”和“要把改革完善信訪投訴工作機(jī)制、解決群眾身邊突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題作為重點(diǎn)工作任務(wù)”的要求，為生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域信訪“訴訪分離”和“分類(lèi)處理”的改革提供了堅(jiān)實(shí)的法制保障。

2.3 滿足生態(tài)環(huán)境體制改革形勢(shì)

當(dāng)前湖南省正處在生態(tài)文明體制改革、機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵期，生態(tài)環(huán)境部門(mén)及其他有關(guān)部門(mén)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)職調(diào)整、全省環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)垂改、生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法改革，省直各部門(mén)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能職責(zé)、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)省市縣職責(zé)分工進(jìn)一步完善，為湖南省環(huán)境信訪“訴訪分離”和“分類(lèi)處理”改革深入推進(jìn)打下了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

3 厘清新時(shí)期生態(tài)環(huán)境信訪的4個(gè)關(guān)系

3.1 厘清生態(tài)環(huán)境信訪與生態(tài)環(huán)境違法案件舉報(bào)的關(guān)系

生態(tài)環(huán)境違法案件舉報(bào)的對(duì)象是違反《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》等生態(tài)環(huán)境法律、法規(guī)的具體行為。由于信息不對(duì)稱(chēng)等原因，群眾反映環(huán)境訴求過(guò)程可能無(wú)法提供具體的違法行為信息，但反映的問(wèn)題往往可能是環(huán)境違法事實(shí)造成的，隱藏著環(huán)境違法案件的線索。因此生態(tài)環(huán)境信訪是生態(tài)環(huán)境違法案件線索的重要來(lái)源，反之生態(tài)環(huán)境案件查處也是化解生態(tài)環(huán)境信訪矛盾的重要手段。應(yīng)完善與環(huán)境信訪相結(jié)合的舉報(bào)案件查處制度：一是要善于刨根問(wèn)底、順藤摸瓜，對(duì)此類(lèi)線索移交查處；二是對(duì)該地區(qū)的類(lèi)似問(wèn)題應(yīng)舉一反三，擴(kuò)大查處范圍，避免處罰不“厚此薄彼”引起的信訪問(wèn)題；三是要加強(qiáng)案件處罰后督察，避免問(wèn)題的反彈引起信訪問(wèn)題[1]；四是對(duì)歷年環(huán)境信訪問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)和梳理，查找原因，變被動(dòng)為主動(dòng)，在日常監(jiān)管中及時(shí)消除隱患，從源頭上鏟除環(huán)境信訪滋生土壤[2]。

3.2 厘清生態(tài)環(huán)境信訪與權(quán)利救濟(jì)的關(guān)系

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的權(quán)利救濟(jì)主要包含行政復(fù)議、行政調(diào)解、環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償[3,4]等途徑。信訪制度設(shè)立的初衷是為群眾提供意見(jiàn)和建議表達(dá)的平臺(tái)，但在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，信訪制度被賦予了權(quán)利救濟(jì)功能，并且功能被不斷強(qiáng)化。隨著環(huán)境維權(quán)意識(shí)的不斷提高，生態(tài)環(huán)境信訪也被寄予厚望，逐漸成為近年來(lái)人民群眾解決環(huán)境訴求重要途徑。筆者認(rèn)為，一方面，從構(gòu)建社會(huì)主義法制，維護(hù)法律權(quán)威來(lái)看，應(yīng)該讓信訪制度回歸其本職，讓本應(yīng)該由法律解決的問(wèn)題交還給法律；另一方面，要厘清“訴”“訪”邊界，規(guī)范“分類(lèi)處置”程序，即對(duì)已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的，信訪不予受理，避免信訪途徑與訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑的交叉和重復(fù)。同樣的，對(duì)信訪程序中的行為，不宜申請(qǐng)行政復(fù)議或者訴訟[5]。

3.3 厘順各相關(guān)職能部門(mén)的關(guān)系

生態(tài)環(huán)境信訪涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面，涵蓋領(lǐng)域非常廣泛，不能單靠生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)單打獨(dú)斗，必須各部門(mén)齊抓共管形成合力。在生態(tài)文明體制改革的背景下，應(yīng)重點(diǎn)考慮2個(gè)方面：一方面，湖南省在新一輪的機(jī)構(gòu)改革中，一些主要的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能進(jìn)行了調(diào)整，如：原分散在國(guó)土、水利、農(nóng)業(yè)等部門(mén)的環(huán)境保護(hù)和治理職能整合到生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)；原分散在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等部門(mén)的自然資源管理職能整合到自然資源主管部門(mén)；原分散在國(guó)土、住建、水利農(nóng)業(yè)等部門(mén)的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等涉及生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)的職能整合到林業(yè)主管部門(mén)[6，7]。因此應(yīng)當(dāng)根據(jù)調(diào)整后的職能對(duì)生態(tài)環(huán)境信訪事項(xiàng)進(jìn)行“分類(lèi)處理”和引導(dǎo)。另一方面，涉及市容環(huán)境衛(wèi)生、城鎮(zhèn)污染防治設(shè)施建設(shè)、水土保持、河湖管理、淘汰落后產(chǎn)能等信訪事項(xiàng)，應(yīng)分別由住建、水利、工業(yè)和信息化等職能部門(mén)負(fù)責(zé)。但因與生態(tài)環(huán)境息息相關(guān)，群眾在信訪投訴過(guò)程中可能難以分清，容易集中投訴到生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)。因此應(yīng)根據(jù)職責(zé)分工進(jìn)一步對(duì)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域事項(xiàng)進(jìn)行梳理、明確和公開(kāi)，為及時(shí)“分類(lèi)”引導(dǎo)，妥善“處理”夯實(shí)基礎(chǔ)，防止推諉扯皮引發(fā)新的信訪問(wèn)題。

3.4 厘清各級(jí)生態(tài)環(huán)境信訪處理主體的關(guān)系

根據(jù)《信訪條例》《湖南省信訪條例》，信訪工作遵循“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則。湖南省生態(tài)文明體制改革，在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面有了新的變化，因此在生態(tài)環(huán)境信訪“分類(lèi)處理”中應(yīng)注意厘清相關(guān)關(guān)系。根據(jù)《湖南省生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革實(shí)施方案》，縣市區(qū)生態(tài)環(huán)境分局為市州生態(tài)環(huán)境局的派出機(jī)構(gòu)；同時(shí)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，明確承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的機(jī)構(gòu)和人員，接受縣市區(qū)生態(tài)環(huán)境分局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。筆者認(rèn)為，改革明確生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的主體下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也負(fù)有生態(tài)環(huán)境信訪處理的首責(zé)。縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)改為市(州)局派出機(jī)構(gòu)后，不再具有行政主體資格，不能代表縣級(jí)人民政府部門(mén)受理生態(tài)環(huán)境信訪事項(xiàng)。

4 重點(diǎn)關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題

4.1 完善法制體系建設(shè)

構(gòu)建完善的法制體系是解決環(huán)境信訪問(wèn)題的根本。對(duì)大多數(shù)民眾而言，作為我國(guó)傳統(tǒng)上“人治”色彩濃重的信訪制度比法律更有效率，更具有權(quán)威，有他歷史客觀原因。在法律法規(guī)還不健全的時(shí)期，信訪扮演了很重要的角色[8]。但在法制社會(huì)的今天，只有完善立法、執(zhí)法、司法的保障，樹(shù)立法律權(quán)威，營(yíng)造公平正義的法制環(huán)境，才能從根本上解決信訪不信法的問(wèn)題。當(dāng)前，湖南省涉生態(tài)環(huán)境問(wèn)題在一些現(xiàn)行的法律制度上還存在矛盾或缺失。如《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》《湖南省城市綜合管理?xiàng)l例》對(duì)建筑施工噪聲的監(jiān)管主體存在矛盾；如一些生活小區(qū)電梯、泵房設(shè)施噪聲問(wèn)題，法律法規(guī)并沒(méi)有明確相關(guān)的監(jiān)管部門(mén)，常常處于信訪投訴無(wú)門(mén)的尷尬境地。因此在后續(xù)的相關(guān)法制體系建設(shè)過(guò)程，應(yīng)逐步補(bǔ)齊這些短板。

4.2 化解歷史遺留涉生態(tài)環(huán)境問(wèn)題

過(guò)去由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系不健全，污染防治技術(shù)相對(duì)落后等原因，在GDP的指揮棒下，一些地方在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，忽視了對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。一些曾經(jīng)為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)做出巨大貢獻(xiàn)的企業(yè)，甚至曾經(jīng)是民眾想進(jìn)的大型國(guó)有企業(yè)，遺留很多涉生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，如：衛(wèi)生防護(hù)距離未搬遷、區(qū)域生態(tài)環(huán)境破壞等。所帶來(lái)的信訪矛盾也日顯突出。冰凍三尺非一日之寒，筆者認(rèn)為應(yīng)該在正視歷史的前提下，逐步化解歷史遺留問(wèn)題。對(duì)于已經(jīng)不符合現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的企業(yè)，應(yīng)該逐步退出；合理構(gòu)建生態(tài)環(huán)境信訪的終結(jié)機(jī)制，對(duì)確實(shí)對(duì)群眾環(huán)境權(quán)益造成損害的，可以通過(guò)調(diào)解或者訴訟等方式解決民眾合理訴求，防止“訴訪分離”一刀切；對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的破壞，可以采取區(qū)域綜合整治的方式進(jìn)行科學(xué)治理。2013年以來(lái)，湖南省開(kāi)展湘江流域重金屬污染治理“一號(hào)重點(diǎn)工程”，株洲清水塘、湘潭竹埠港、衡陽(yáng)水口山、郴州三十六灣、婁底錫礦山等一批重化工業(yè)集中區(qū)域的逐步退出和綜合整治，成為湖南省解決生態(tài)環(huán)境歷史遺留問(wèn)題的典范，區(qū)域生態(tài)環(huán)境信訪矛盾也明顯好轉(zhuǎn)。

4.3 涉環(huán)保項(xiàng)目鄰避問(wèn)題

近年來(lái)，湖南省一些涉環(huán)保項(xiàng)目引發(fā)的群眾信訪投訴較為突出，主要集中在生活垃圾焚燒廠建設(shè)、生活污水處理廠建設(shè)、垃圾填埋場(chǎng)建設(shè)。在處理這些問(wèn)題的時(shí)候往往面臨“兩難”的局面。一方面，是這些帶有公益性質(zhì)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)刻不容緩；另一方面，是周邊群眾普遍存在抵觸清楚。因此，對(duì)此類(lèi)問(wèn)題應(yīng)高度重視，做好以下幾個(gè)方面：一是強(qiáng)化公共設(shè)施姓“公”屬性，必須落實(shí)地方政府的主體責(zé)任；二是堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃選址，兼顧公共利益和周邊群眾利益；三是嚴(yán)格建設(shè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，確保對(duì)周邊生態(tài)環(huán)境影響降到最低；四是要對(duì)群眾的訴求認(rèn)真梳理，妥善分類(lèi)解決群眾訴求；五是加強(qiáng)正面宣傳，做好生態(tài)環(huán)境方面的科普工作。

4.4 生態(tài)環(huán)境信訪基層力量薄弱問(wèn)題

生態(tài)環(huán)境信訪制度執(zhí)行好與否關(guān)鍵還是要靠人，特別是基層生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)，作為屬地管理的責(zé)任主體，是及時(shí)化解地區(qū)生態(tài)環(huán)境信訪問(wèn)題的中堅(jiān)力量。在生態(tài)文明體制改革背景下，生態(tài)環(huán)境的審批等監(jiān)管權(quán)利下放，隨之而來(lái)還有生態(tài)環(huán)境的信訪矛盾，對(duì)基層生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)提出了巨大挑戰(zhàn)。但目前，湖南省基層生態(tài)環(huán)境信訪力量還相對(duì)薄弱，人員結(jié)構(gòu)、數(shù)量等還與當(dāng)前工作需求不相匹配。應(yīng)借湖南生態(tài)文明體制改革的東風(fēng)，在能力建設(shè)方面努力向地方傾斜，完善基層生態(tài)環(huán)境信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置，合理增加基層生態(tài)環(huán)境部門(mén)編制數(shù)量，加強(qiáng)地方生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提升生態(tài)環(huán)境信訪處理能力。

5 結(jié)語(yǔ)

全民生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)的提升，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，也是社會(huì)文明進(jìn)步的重要表現(xiàn)。要準(zhǔn)確把握當(dāng)前我國(guó)“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”內(nèi)涵，充分認(rèn)識(shí)到在生態(tài)文明體制改革過(guò)程中，生態(tài)環(huán)境信訪依然肩負(fù)著歷史使命，發(fā)揮著其不可替代的作用。同時(shí)也要深刻認(rèn)識(shí)新時(shí)期完善生態(tài)環(huán)境信訪工作的重要意義。生態(tài)環(huán)境信訪改革不可能一蹴而就，也不會(huì)有標(biāo)準(zhǔn)答案。在改革的過(guò)程中還會(huì)面臨很多復(fù)雜多變的具體問(wèn)題，需要相關(guān)工作者結(jié)合實(shí)際，深入研究，才能找到更為合適的解決方案。