孫海峰

(貴州省氣象局，貴州 貴陽 550002)

0 引言

氣象部門業(yè)務(wù)項目指以擴大業(yè)務(wù)能力或新增工程效益為主要目的而實施的新建、改擴建、續(xù)建項目。內(nèi)部控制是指經(jīng)濟單位和各個組織在經(jīng)濟活動中建立的一種相互制約的業(yè)務(wù)組織形式和職責(zé)分工制度。

氣象部門垂直業(yè)務(wù)體系和雙重計劃財務(wù)體制的特點，決定了業(yè)務(wù)項目來源多樣，資金渠道多元，管理任務(wù)繁重。典型的有中央下達投資計劃的山洪、預(yù)警工程等大中型業(yè)務(wù)項目、小型業(yè)務(wù)項目、科技項目、地方投資或配套業(yè)務(wù)項目，以及省級氣象部門自立業(yè)務(wù)項目、核心業(yè)務(wù)發(fā)展專項、預(yù)報員專項等。隨著氣象現(xiàn)代化建設(shè)的不斷深入，業(yè)務(wù)項目投資的比重將越來越大。加強省級業(yè)務(wù)項目管理，充分發(fā)揮資金的使用效益，切實提升氣象現(xiàn)代化水平，做好業(yè)務(wù)項目內(nèi)部控制十分重要。

本文對貴州省2014—2019年業(yè)務(wù)項目管理情況進行了分析，就如何做好省級業(yè)務(wù)項目內(nèi)部控制管理進行了探討。

1 氣象部門業(yè)務(wù)項目內(nèi)部控制管理現(xiàn)狀

2014—2019年，貴州省氣象部門由中央和省氣象局下達計劃實施的各類業(yè)務(wù)、科研及專項項目累計達206個。其中，山洪項目6個、小型項目13個、科技項目15個、省氣象局自立項目147個、核心業(yè)務(wù)發(fā)展專項6個、預(yù)報員專項19個，總投資金額達數(shù)千萬元。各項目分年情況見表1。業(yè)務(wù)項目之多、資金量之大，在2014年之前是少有的，這一方面推動了我省氣象現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，大大提升了我省氣象業(yè)務(wù)水平和服務(wù)能力；另一方面也增加了項目管理的難度。如何實施好內(nèi)部控制管理、提升資金使用效益成為當(dāng)前項目管理的重點。

表1 2014—2109年貴州省氣象部門業(yè)務(wù)項目情況表 (單位：個)

從近年省級氣象部門組織開展的財務(wù)檢查和內(nèi)部審計經(jīng)驗看，業(yè)務(wù)項目內(nèi)部控制既要貫穿于項目立項、項目中期執(zhí)行、項目驗收全流程以及項目實施單位、項目負責(zé)人、項目主管部門等多角度實施管理，才能不留死角、提高效率。

目前，上述項目中內(nèi)控做的較好的是山洪項目，從項目申報到最后的驗收，全程有省氣象局山洪辦督促完成，每年按照中國氣象局山洪辦要求進行了項目驗收歸檔。但有的項目就執(zhí)行得不是很好，如項目進度達不到要求、資金使用不規(guī)范，有的雖然能夠?qū)嵤Ч_不到項目書要求。

當(dāng)前，適用于業(yè)務(wù)項目管理的內(nèi)控制度有很多，比如項目庫申報制度、財務(wù)報銷制度、合同管理制度、資產(chǎn)管理及處置制度、項目竣工驗收規(guī)范等。這些制度對規(guī)范業(yè)務(wù)項目的申報、執(zhí)行、驗收等工作，起到了較好的規(guī)范和促進作用，但仍不是很完善。如省級業(yè)務(wù)管理部門對各自的職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程并不清晰，項目執(zhí)行單位內(nèi)部針對業(yè)務(wù)項目管理的崗位設(shè)置不盡合理，對管理人員的培訓(xùn)力度不夠等也制約了業(yè)務(wù)項目內(nèi)部控制管理能力的發(fā)揮。

2 存在問題及原因

2.1 客觀考核有難度

項目建設(shè)內(nèi)容易變更，立項之初對項目完成后的考核評價指標不夠量化，不易評價。

分析原因，項目立項渠道主要有兩種，一種是自上而下安排的，另一種是自下而上申報。目前更多的情況是全國統(tǒng)一布設(shè)，由項目牽頭單位組織申報，分別由多個單位實施。這種做法客觀上造成省級業(yè)務(wù)項目與本地需求結(jié)合不夠，容易導(dǎo)致項目執(zhí)行出現(xiàn)變更。一種是建設(shè)內(nèi)容調(diào)整，比如原來應(yīng)購買計算機的，后來實際做了網(wǎng)絡(luò)改造等；另一種是對經(jīng)濟分類科目的調(diào)整，比如將設(shè)備安裝費調(diào)整成了差旅費等。變更造成的影響是項目驗收困難，易偏離項目目標。

2.2 違反財經(jīng)紀律風(fēng)險大

在合同中，對受委托方的考核、驗收的標準以及款項的支付進度未作詳細約定。有的合同內(nèi)容甚至違反財經(jīng)紀律。比如某項目實施單位，在合同中約定，簽訂該合同后7日內(nèi)支付總金額的80%。

分析其原因，是業(yè)務(wù)單位簡單地認為，將業(yè)務(wù)項目研發(fā)工作外包，既在一定程度上規(guī)避了本單位的財務(wù)風(fēng)險，也省去了項目管理的麻煩。其實，這是對業(yè)務(wù)項目管理片面的認識，外包雖然解決了財務(wù)支出方面的合規(guī)性，但不能忽視對整個項目全過程的監(jiān)督管理。如果對業(yè)務(wù)項目財務(wù)核算以外的招投標工作、項目執(zhí)行進度管理、項目必要的公開公示、項目績效管理等忽視，造成的影響不僅是降低資金使用效率，還可能出現(xiàn)違規(guī)違法的情況。

2.3 職責(zé)不清，執(zhí)行效率不高

項目管理的責(zé)任劃分不清，單位內(nèi)部項目執(zhí)行情況公開公示工作不透明。在上級進行業(yè)務(wù)項目檢查時常出現(xiàn)被檢查單位無法及時提供，或者項目負責(zé)人不知道項目資料要提供哪些以及項目負責(zé)人工作變動沒有交接等。究其原因是業(yè)務(wù)項目執(zhí)行單位實行項目負責(zé)人制度，辦公室或業(yè)務(wù)科對項目管理職責(zé)不清存在缺位情況。多數(shù)業(yè)務(wù)單位缺少項目管理方面人員，業(yè)務(wù)項目負責(zé)人多是單位業(yè)務(wù)骨干，業(yè)務(wù)研究開發(fā)可能在行，但對業(yè)務(wù)項目的管理、經(jīng)費開支合規(guī)審查、檔案資料的收集整理并不熟悉。而辦公室長期對業(yè)務(wù)項目不進行系統(tǒng)管理極易造成項目執(zhí)行的偏差，以及項目后期資料的缺失。造成的影響是項目執(zhí)行效率降低。

2.4 資料歸檔不完整和項目驗收不規(guī)范

主要反映在有的項目驗收工作滯后，項目歸檔資料不完善，也沒有相關(guān)的移交記錄，有的業(yè)務(wù)項目甚至沒有進行項目竣工驗收，做完給領(lǐng)導(dǎo)報告一聲就了事。即便驗收，也是用項目竣工財務(wù)決算代替項目竣工驗收情況較多。

事實上業(yè)務(wù)項目的驗收工作應(yīng)當(dāng)貫穿于項目執(zhí)行的全過程，主要包括：在業(yè)務(wù)項目完成分項的技術(shù)開發(fā)時要進行業(yè)務(wù)系統(tǒng)測試驗收，也就是我們通常理解的分項驗收；通過內(nèi)部的測試和檢查，確認業(yè)務(wù)系統(tǒng)已達到業(yè)務(wù)項目的設(shè)計要求和技術(shù)標準時要進行業(yè)務(wù)驗收；當(dāng)資金使用完畢項目結(jié)束并且取得項目竣工財務(wù)決算批復(fù)時要進行項目竣工驗收。取得竣工驗收鑒定書是項目最終完成的證明。而目前省級業(yè)務(wù)項目進行項目驗收并取得項目竣工驗收鑒定書的很少，更多的是停留在完成業(yè)務(wù)驗收或者項目竣工財務(wù)決算審批階段，其后果是造成項目無法最終完結(jié)。

3 對策措施

3.1 項目立項應(yīng)經(jīng)過充分討論

針對不同渠道的業(yè)務(wù)項目加強立項環(huán)節(jié)內(nèi)控。自主申報項目重點在考核指標的量化和成果認定方面，資金的使用和支出；統(tǒng)一布點項目重點放在與本地業(yè)務(wù)系統(tǒng)的銜接，明確分項考核目標，制定好實施方案。根據(jù)項目規(guī)模大小編寫項目建議書(估算總投資在1 000萬元及以上的建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)按要求編寫項目建議書)、編制可行性研究報告、編報實施方案。

不隨意調(diào)整項目實施內(nèi)容。確實需要調(diào)整的按規(guī)定的程序決策，報批或報備。項目調(diào)整內(nèi)容應(yīng)有相應(yīng)的決策記錄，如項目負責(zé)人在項目執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)實施內(nèi)容需要變更的，要及時向項目所在單位提出申請，由項目實施單位進行初步審查并在重大事項中予以記錄。同時報上級主管部門按規(guī)定程序報批或報備。在涉及經(jīng)濟事項變更的同時應(yīng)向計劃財務(wù)部門報批或報備。

3.2 加強項目合同管理

業(yè)務(wù)項目執(zhí)行中期內(nèi)容主要通過項目合同的簽訂來實現(xiàn)。而業(yè)務(wù)單位一般缺少精通財務(wù)和法律專業(yè)人才?，F(xiàn)在省級氣象部門大多由計財、法規(guī)、紀檢等一同參與項目合同審查，這一定程度上起到督促和監(jiān)督作用。但是要真正做好項目合同管理，就要從項目實施單位主體責(zé)任上解決這個問題，具體可以通過簡化合同格式，細化合同內(nèi)容約定做起，并可以根據(jù)招投標中標文件為基礎(chǔ)進行合同的擬訂。首先是固定化業(yè)務(wù)項目合同的通用條款，主要是合同內(nèi)容中涉及的訂立條件、爭議處理方式、知識產(chǎn)權(quán)歸屬、保密條件等相對穩(wěn)定的合同權(quán)利義務(wù)約定。第二步根據(jù)中標單位的商務(wù)標承諾等，形成中標合同的專用合同條款。專用合同條款主要集中于中標單位的商務(wù)投標承諾，購買商品或服務(wù)的基本情況、質(zhì)量標準、驗收要求、服務(wù)承諾、聯(lián)系方式等與合同履行直接相關(guān)的條款以“清單”的形式交接給合同履行(驗收)人，這樣也可以有效解決業(yè)務(wù)驗收小組因不熟悉合同內(nèi)容而造成的合同簽訂與履行相脫節(jié)的問題。

3.3 做好業(yè)務(wù)項目公開公示工作

要明確不相融職責(zé)分工，并做好業(yè)務(wù)項目公開公示工作。對項目實施單位而言，建立和制定適合本單位的項目管理制度是十分必要的。明確不同崗位對業(yè)務(wù)項目應(yīng)負的責(zé)任，并定期對項目執(zhí)行情況進行通報，重點環(huán)節(jié)進行必要的公示。項目負責(zé)人對業(yè)務(wù)項目的立項方案、技術(shù)開發(fā)、業(yè)務(wù)開發(fā)系統(tǒng)驗收、技術(shù)文檔歸集等負責(zé)，辦公室對項目資金支出真實性合規(guī)性審查、按項目進展情況審查、對項目資料的歸檔進行整理匯總、項目竣工財務(wù)決算報批和提請業(yè)務(wù)項目驗收等。在項目執(zhí)行過程中，把握項目委托外包的實質(zhì)，組織好業(yè)務(wù)項目分項目驗收。對合同付款進度嚴格按照項目進度支付，首付款不得超過30%。

3.4 主管部門加強項目驗收工作

項目驗收工作是整個項目最終結(jié)束的標志，是對項目實施的全方位總結(jié)?？⒐を炇展ぷ餍纬傻闹饕獔蟾嫘晕募椖拷ㄔO(shè)情況報告、技術(shù)測試報告、用戶使用情況報告、項目投資使用情況報告、財務(wù)決算報告、竣工結(jié)算審核報告、財務(wù)決算審計報告和竣工驗收鑒定書。前7個文件是項目驗收的基礎(chǔ)性文件，由業(yè)務(wù)項目實施單位提供。而最關(guān)鍵的竣工驗收鑒定書則是由項目驗收委員會 (或驗收組)集體作出對項目的評價性、結(jié)論性文件?？⒐を炇砧b定書需要就整個業(yè)務(wù)項目的建設(shè)情況、技術(shù)性能、財務(wù)情況、檔案資料、經(jīng)濟效益等給出綜合性鑒定意見，對存在問題應(yīng)如實反映并提出處理意見。項目主管部門應(yīng)要求業(yè)務(wù)項目實施單位及時提交項目竣工驗收申請，不能按期完成項目的應(yīng)要求限期完成，能夠組織驗收的業(yè)務(wù)項目要及時出具項目竣工驗收鑒定書。業(yè)務(wù)項目竣工驗收通過后，所有文件資料按檔案分級管理的規(guī)定，向有關(guān)檔案管理部門移交，嚴格履行檔案交接手續(xù)。

4 結(jié)語

總體來講，要切實做好氣象部門業(yè)務(wù)項目管理內(nèi)部控制工作，主要是省級要進一步完善制度、明確各內(nèi)設(shè)管理機構(gòu)職責(zé)，從項目立項、中期實施到竣工驗收強化全流程監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。氣象業(yè)務(wù)項目執(zhí)行單位，要加強合同的執(zhí)行，保證實施進度和質(zhì)量，以竣工驗收規(guī)范為標準做好業(yè)務(wù)項目資料的收集整理，并按規(guī)定進行竣工驗收。