文｜陳志 湖北社會(huì)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后、管理學(xué)博士、特約研究員

近幾年，在服務(wù)社會(huì)組織發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的時(shí)代需求和相關(guān)政策的推動(dòng)下，社會(huì)組織服務(wù)中心（以下簡(jiǎn)稱“社服中心”）獲得了快速發(fā)展。截至2020年3月初，全國社服中心數(shù)量達(dá)到12427家，其中70%以上為基層（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和社區(qū)）社服中心。從全國各地的實(shí)踐看，社服中心主要由政府部門發(fā)起創(chuàng)建，與政府關(guān)系密切。通常認(rèn)為，政府創(chuàng)立的社會(huì)組織具有高度的政治依附性，管理自主性也會(huì)受限，那么，實(shí)際情況如何呢？本文以上海市A區(qū)街道社服中心為例，討論街道社服中心與政府的關(guān)系。將從組織依附性與管理自主性兩個(gè)維度展開分析，其中，組織依附性通過社服中心的法人代表和工作人員來源、主要資金來源來衡量，管理自主性通過社服中心是否能夠自主決定業(yè)務(wù)內(nèi)容來衡量。

一、上海市和A區(qū)街道社服中心簡(jiǎn)況

上海市社服中心的前身是民間組織服務(wù)中心。2002年，上海市A區(qū)成立上海市第一家區(qū)級(jí)民間組織服務(wù)中心，次年又在其下屬的C街道成立了第一家街道（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）級(jí)的民間組織服務(wù)中心。2002年上海市頒布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)本市民間組織參與社區(qū)建設(shè)和管理的意見》，明確提出鼓勵(lì)各區(qū)縣組建成立區(qū)（縣）和街道（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）的民間組織服務(wù)中心。在政策推動(dòng)下，到2014年底，上海市共成立民間組織服務(wù)中心158家，區(qū)（縣）級(jí)覆蓋率為65%，街道（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）級(jí)覆蓋率為70%。

2015年，上海市民政局頒布《關(guān)于加強(qiáng)本市社會(huì)組織服務(wù)中心建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出社會(huì)組織服務(wù)中心的主要功能是“服務(wù)政府”“服務(wù)社區(qū)”和“服務(wù)社會(huì)組織”。民間組織服務(wù)中心此后陸續(xù)更名為社服中心。2018年，上海市民政局制定《社會(huì)組織服務(wù)中心建設(shè)與服務(wù)指南》，推動(dòng)社服中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。截至目前，上海全市共有社服中心244家，其中，市級(jí)1家、區(qū)（縣）級(jí)15家（上海共16個(gè)市轄區(qū)中，楊浦區(qū)社服中心為民政局下屬事業(yè)單位），街道（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）級(jí)215家，社服中心基本實(shí)現(xiàn)了全市覆蓋。

上海市A區(qū)的社服中心同樣由原民間組織服務(wù)中心更名而來。原A區(qū)民間組織服務(wù)中心成立于2002年，下屬的5個(gè)街道社服中心于2005年全部完成登記注冊(cè)。2015年A區(qū)完成行政區(qū)域調(diào)整后下轄14個(gè)街道，因此，目前A區(qū)共有1家區(qū)級(jí)社服中心和14家街道社服中心。14家街道社服中心中有3家成立于2003年，4家成立于2004年，1家成立于2005年，4家成立于2007年；由在職事業(yè)編制人員任法人代表的有6家，由黨群社工或業(yè)務(wù)社工擔(dān)任法人代表的有6家，由社會(huì)人士擔(dān)任法人代表的有2家；14家街道社服中心的平均工作人員數(shù)量為2人；2家沒有承接政府委托項(xiàng)目，由財(cái)政經(jīng)濟(jì)保障運(yùn)行，4家由政府通過購買服務(wù)的形式托管給第三方機(jī)構(gòu)，其余8家依靠政府購買服務(wù)的經(jīng)費(fèi)生存，政府購買服務(wù)的內(nèi)容主要為社會(huì)組織年檢初審、開展社區(qū)公益創(chuàng)投和微創(chuàng)投等項(xiàng)目；2家在區(qū)級(jí)社會(huì)組織評(píng)估中獲得4A等級(jí)，8家為3A等級(jí)，其余4家未參加評(píng)估。

二、A區(qū)街道社服中心與政府的關(guān)系類型

考察A區(qū)14家街道社服中心，依據(jù)社服中心對(duì)街道的依附性和社服中心管理自主性的強(qiáng)弱，可以歸納出4種街道社服中心與政府的關(guān)系類型：

1 一體化型

A區(qū)有2家街道社服中心處于此種關(guān)系之中。這兩家社服中心的主要負(fù)責(zé)人、資金、運(yùn)營都受街道控制，社服中心與街道科室高度一體化，具體表現(xiàn)為：社服中心的法人代表由街道科室人員擔(dān)任，工作人員為街道業(yè)務(wù)社工；社服中心與科室合署辦公；中心的資金由行政經(jīng)費(fèi)保障，財(cái)務(wù)審批權(quán)在街道；中心的主要業(yè)務(wù)是服務(wù)科室職能，社會(huì)性服務(wù)功能很弱。

2 行政主導(dǎo)型

在這種關(guān)系類型中，社服中心的主要負(fù)責(zé)人與資金都來自于街道：社服中心的法人代表由街道委任黨群社工或業(yè)務(wù)社工擔(dān)任，工作人員為業(yè)務(wù)社工；資金主要來自街道購買服務(wù)項(xiàng)目，財(cái)務(wù)審批權(quán)在街道。在日常管理上，社服中心具有較大自主空間，街道主要發(fā)揮方向性引領(lǐng)作用，具體服務(wù)內(nèi)容和項(xiàng)目安排由社服中心自主決定。目前A區(qū)有6家街道社服中心與政府的關(guān)系屬于此種類型。

3 托管型

A區(qū)有4個(gè)街道通過引入民間專業(yè)型社會(huì)組織對(duì)街道社服中心進(jìn)行托管。在托管中，街道與受托方通過協(xié)議約定雙方權(quán)利和義務(wù)，社服中心的法人代表由受托方委任，工作人員也由受托方聘任，資金來自街道購買托管服務(wù)項(xiàng)目，托管方不干預(yù)中心的日常管理，受托方具有獨(dú)立的財(cái)務(wù)管理權(quán)。值得指出的是，在A區(qū)，托管型街道社服中心的服務(wù)內(nèi)容主要來自街道的提議和安排，受托方按街道的要求提供服務(wù)。

4 分離型

A區(qū)有2家街道社服中心在社會(huì)組織管理體制改革中逐步實(shí)現(xiàn)了管辦分離，發(fā)展成為具有較高管理自主性的民非單位。這兩家社服中心仍然歸屬街道管理，但街道主要扮演業(yè)務(wù)主管單位和資金提供者的角色，中心的法人代表由街道從社會(huì)上聘任，工作人員由中心自主招聘，資金主要來源于街道的各類購買服務(wù)項(xiàng)目，中心財(cái)務(wù)獨(dú)立，不需經(jīng)過街道審批，政府幾乎不干預(yù)中心的日常運(yùn)營。

三、街道社服中心與政府關(guān)系的影響因素

由以上分析可見，無論處于何種關(guān)系之中，A區(qū)的街道社服中心的資金都來自政府，只是資金的來源和撥付形式不同，不同類型關(guān)系的主要差異在于主要負(fù)責(zé)人的來源、身份和管理自主性。這表明，街道社服中心整體上具有強(qiáng)政治依附性，但在管理自主性上區(qū)分較大?；谠L談資料的分析結(jié)果顯示，影響關(guān)系形態(tài)的關(guān)鍵因素至少來自3個(gè)方面。

1 社會(huì)組織管理體制

自4類社會(huì)組織直接登記制度實(shí)施后，社會(huì)組織管理體制被認(rèn)為進(jìn)入“混合管理”時(shí)期，然而，“混合管理”仍然是以“雙重管理”為主導(dǎo)的，并且“雙重管理”的掌控思維依然在延續(xù)。在街道社服中心這一機(jī)構(gòu)上，掌控思維鮮明地體現(xiàn)為：街道社服中心接受街道和民政部門的“雙重管理”，作為業(yè)務(wù)主導(dǎo)單位的街道通過資金和人事任免權(quán)對(duì)社服中心實(shí)施控制。此外，社服中心的建立從一開始就是由政策推動(dòng)的。

上海市自2002年開始多次發(fā)文推動(dòng)社服中心發(fā)展，且在《上海社會(huì)組織發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中要求到2020年上海各級(jí)社服中心的覆蓋率達(dá)到100%。在政策推動(dòng)下，政府成為社服中心創(chuàng)建人，并因此擁有其控制權(quán)。也因此，即使進(jìn)行創(chuàng)新性探索，正如A區(qū)情況所示，街道也不會(huì)改變對(duì)社服中心的關(guān)鍵控制，不會(huì)減弱社服中心作為“二政府”的身份底色。

2 街道所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

從A區(qū)情況看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高區(qū)域的街道社服中心與政府的關(guān)系多屬于分離型，托管關(guān)系主要存在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的區(qū)域，中等水平的街道則更多采取一體化和行政主導(dǎo)的方式管理社服中心。

以N街道為例，該街道所處區(qū)域的經(jīng)濟(jì)水平較高，社會(huì)組織的發(fā)展基礎(chǔ)好，社會(huì)各界支持力度大，這些促使街道給予社服中心足夠關(guān)注，并提供充分資源，致力于將社服中心打造成真正的樞紐型組織，因而采取專業(yè)化的管理方式，允許社服中心在不脫離控制的情況下高度自治。

再如C街道，該街道以居民住宅小區(qū)為主，經(jīng)濟(jì)水平較低，轄區(qū)內(nèi)社會(huì)組織起步晚、發(fā)展慢，公眾認(rèn)可度不高，政府能夠給予街道社服中心的資源少，且缺乏專業(yè)管理能力，因此便將中心托管給第三方，希望借助第三方力量促進(jìn)社服中心的發(fā)展。

3 相關(guān)負(fù)責(zé)人員的變革態(tài)度

雖然經(jīng)濟(jì)水平對(duì)街道社服中心與政府關(guān)系的影響較為明顯，但在經(jīng)濟(jì)水平基本相同的情況下，仍存在關(guān)系類型的差異，這與街道相關(guān)科室負(fù)責(zé)人和街道社服中心負(fù)責(zé)人的主觀認(rèn)知有較大關(guān)聯(lián)。

在A區(qū)存在一種現(xiàn)象，即思想保守的科室負(fù)責(zé)人偏好安排科室成員或社工擔(dān)任社服中心法人代表，安排社工擔(dān)任中心工作人員，他們認(rèn)為由內(nèi)部人管理社服中心更讓人放心。在這種情況下，街道社服中心的負(fù)責(zé)人就由相關(guān)科室的事業(yè)編人員或社工兼任，而他們通常沒有權(quán)限和精力致力于中心的發(fā)展。相反，能夠充分認(rèn)識(shí)社服中心重要意義、具有較強(qiáng)變革精神的相關(guān)科室負(fù)責(zé)人，則總是努力推進(jìn)社服中心的社會(huì)化改革。

綜上所述，社服中心雖然主要由政府創(chuàng)立，但它們卻因不同原因與政府結(jié)成了不同的關(guān)系，這在上海市A區(qū)街道社服中心中表現(xiàn)明顯。這表明，在社服中心的管理和運(yùn)作上，作為業(yè)務(wù)主管單位的政府部門具有較大選擇權(quán)，而其選擇決定了社服中心的角色與功能，以及基于此形成的政社關(guān)系。從上海市A區(qū)的情況看，僅有少數(shù)街道按照“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治”的原則與社服中心實(shí)現(xiàn)了分離，大多數(shù)街道仍然沒有放棄對(duì)社服中心的控制與管理，這導(dǎo)致社服中心“服務(wù)社區(qū)”和“服務(wù)社會(huì)組織”的功能難以有效發(fā)揮。這也提示我們，業(yè)務(wù)主管單位尤其是單位的相關(guān)負(fù)責(zé)人，需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變思想，為社服中心的社會(huì)化和專業(yè)化發(fā)展創(chuàng)造條件。

最后要指出的是，案例中的社服中心僅來自一個(gè)區(qū)域和一個(gè)層級(jí)，案例分析的結(jié)論并不能拓展到所有街道社服中心，但即使是這樣，此項(xiàng)觀察仍然有其意義，它為我們理解社服中心與政府的關(guān)系提供了一個(gè)剖面圖。